三點決定PPP投融資發(fā)展

發(fā)布日期：2017-11-16來源：網(wǎng)絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 一、地方政府需嚴控入庫項目質(zhì)量，嚴把“財政可承受”紅線

　　 早在2015年4月14日，財政部就發(fā)布了《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，并規(guī)定：每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。這為財政承受能力論證做出了統(tǒng)一的標準與規(guī)范，也令社會資本方的相關(guān)項目負責人在知曉地方財政收入和已執(zhí)行PPP項目總量的情況下快速判斷設立新PPP項目的可行性和回款風險。但時至今日，全國PPP項目投資總量竟已達到一般公共預算收入總量的91.22%，占一般公共預算支出總量的77.53%——根據(jù)財政部公布的數(shù)據(jù)，2016年我國一般公共預算收入為15.96萬億元，全國一般公共預算支出為18.78萬億元?？梢?，若以PPP項目庫中項目的通常期限“10年”為標準，以國家為單位，目前PPP項目整體投資總量已然逼近國家一般公共預算支出的10%之紅線——不過，因項目庫中的項目存在“使用者付費”項目和非全額補貼的“可行性缺口補助”項目，所以在一定程度上可以延緩這個高風險趨勢。但在許多地區(qū)，若庫中項目同時啟動，在沒有轉(zhuǎn)移支付的情況下，即使投入全部財政收入都無以負擔PPP項目的年度總支出，即已進入“高壓”運作PPP模式的狀態(tài)。

　　 全局來看，財政部雖然控制了入庫項目數(shù)量，但目前在入庫項目質(zhì)量把控方面尚未有更貼合金融市場要求的策略。地方選送PPP項目時針對“物有所值”和“商業(yè)價值”等方面，以“拍腦袋”的方式定性評估的現(xiàn)象還很嚴重，這就導致了金融機構(gòu)投資PPP項目時仍會聚焦于政府是否給予足額補貼，也令純“使用者付費”的項目遭到了普遍的排斥——財政部目前也僅在垃圾處理、污水處理這兩個現(xiàn)金流穩(wěn)定、市場化程度較高的領域強制推行PPP模式并基本以“使用者付費”模式操作，在其他領域，尚不能拿出真正令人信服的強制性的項目市場化方案。這也加劇了“政府付費”和“可行性缺口補助”等與政府信用相掛鉤的模式在投資界中認可度的提升，進而令多地區(qū)輕而易舉地就觸及了“10%”的紅線。所以，地方政府要切實為PPP項目做好“招商引資”，就要拿出專業(yè)審慎的態(tài)度，看著“紅線”認真設計項目，讓政府付費的項目和使用者付費的項目數(shù)量、投資金額合理分配，引導合適的社會資本參與項目，以真正做到物有所值，在實現(xiàn)地區(qū)社會價值和經(jīng)濟價值的同時也為社會資本帶來較好的商業(yè)利益，并為各領域合理項目模式的頂層設計提供優(yōu)良素材，這樣才能做到PPP行業(yè)的良性循環(huán)。

　　 二、須知“執(zhí)行階段”不同于真正落地，項目招投標應更注意“合理性”

　　 目前，財政部將完成招投標工作的項目標示為“執(zhí)行階段”，但PPP項目進入執(zhí)行階段并不意味著必然能夠順利落地實施，執(zhí)行階段涵蓋項目公司組建、融資、建設、運營等多個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，任何一個環(huán)節(jié)出問題都會造成項目延期甚至流產(chǎn)。隨著PPP行業(yè)整體工作重心由項目包裝向投融資推移，由于項目不合理的招投標“安排”而導致資金方望而卻步的案例不斷增多，故而合規(guī)的采購流程，合格社會資本方的選擇，以及合理投資回報率的給予是項目執(zhí)行階段成為了能否順利實現(xiàn)項目融資的關(guān)鍵所在。

　　 合格社會資本方選擇方面，當前PPP項目招投標存在諸多亂象：一些地方政府出于地方保護主義的狹隘觀念，在項目招標過程中通過各種投標條件的“量身定做”限制外來競爭者，甚至直接采用“勸退”的方式，確保本地國有企業(yè)或其他“關(guān)聯(lián)企業(yè)”中標；還有一些“手眼通天”的央企為了“圈地”，打通關(guān)鍵資源，通過各種“控標”手段拿下PPP項目，但是之后卻“按兵不動”，要求政府給予更多的補貼；當然，也有一些企業(yè)和政府事先達成合作關(guān)系，把招投標當成“走過場”的亂象也時有發(fā)生。不可否認，以上現(xiàn)象是PPP模式推廣過程中無可避免的，但違背“三公”要求選擇社會資本方，必然會造成在資金、技術(shù)實力、信譽等方面具有明顯薄弱環(huán)節(jié)的“不合格”社會資本方混跡PPP領域，給項目的融資和后續(xù)運作埋下隱患。因此嚴格按照發(fā)改委、財政部規(guī)定的PPP項目實施流程運作，杜絕暗箱操作，通過規(guī)范的制度程序選擇具有較強資金運作實力、技術(shù)能力和社會公信力的合格社會資本方，是解決PPP項目融資難問題的重要途徑。

　　 合理投資回報率的給予方面，當前業(yè)內(nèi)有關(guān)PPP項目合理投資回報率的討論不絕于耳，但沒有切實可行的解決辦法和參考標準，PPP項目投資回報率不斷降低卻是不爭的事實。盡管發(fā)改委、財政部在《關(guān)于進一步共同做好政府和社會資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知》中要求建立完善合理的投資回報機制，著力提高PPP項目融資效率，但針對實務操作卻并沒有給出更多的實施細則。隨著建設企業(yè)、運營單位、金融機構(gòu)等對PPP模式認識和實踐的不斷深入，PPP項目的競爭日趨激烈，如被財政部發(fā)函要求核查的武漢市軌道交通8號線一期PPP項目，資本金財務內(nèi)部收益率是按照中國人民銀行最新發(fā)布的5年期以上銀行貸款利率為基準下浮3%中標，屬業(yè)內(nèi)罕見；東營港東營港區(qū)進港航道及導堤工程PPP項目更是給出了“資本金投資回報率”和“項目公司年融資利率”零報價。這種“餓死同行、累死自己、坑死甲方”的行為極大擾亂了PPP市場的正常發(fā)展，給政府和社會資本造成嚴重的“錯誤預期”。

　　 較低的項目投資回報率實為完全擠壓了預留給金融單位的收益，從而導致了資金方的“避而遠之”，這是造成當前PPP項目融資難的重要原因。各方需充分考慮PPP項目行業(yè)屬性、項目特征、市場需求等項目自身因素，結(jié)合社會資本方風險分擔程度、融資成本、合理收益率等投資要求，在認清政府財政支付能力和公共部門比較值的基礎上，確定合理的投資回報率，實現(xiàn)政府、社會資本、社會公眾的多贏，而不是簡單的只看價錢不看服務質(zhì)量，才能幫助PPP領域投融資工作健康發(fā)展。

　　 三、官方須牽頭設計合理退出途徑，以充分調(diào)動金融機構(gòu)參與的熱情

　　 針對PPP項目的資金參與方而言，目前“理想化”的PPP退出路徑有許多，比如其他參與方對股權(quán)進行回購；或是通過資產(chǎn)證券化幫項目公司提前回籠資金以解壓項目公司債務融資；亦或是最為大膽的，將項目公司打包IPO，上市獲取超額收益。但無論哪種模式，其實都是不容易實現(xiàn)的。首先，依據(jù)《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定，各方不得在股東協(xié)議中約定由政府股東或政府指定的其他機構(gòu)對社會資本方股東的股權(quán)進行回購安排，若由社會資本聯(lián)合體中的產(chǎn)業(yè)方回購資金參與方的股權(quán)，那也不可自由跨越財政部發(fā)布的《PPP項目合同指南》有關(guān)“股權(quán)變更限制”的相關(guān)約束，還是要保證不影響項目在運營期內(nèi)的正常運作；股權(quán)在變更時會先取得政府方的同意；在資產(chǎn)證券化方面，ABS產(chǎn)品一旦上市，通常原始權(quán)益人是不可進行股權(quán)變更的——因為股權(quán)變更屬于原始權(quán)益人內(nèi)部的重大變更，公司的股權(quán)架構(gòu)受到影響后，公司的整體實力以及主體的評級都會受到影響，進而對資產(chǎn)支持專項計劃本身造成重大的影響，所以一旦啟動ABS，那股東股權(quán)的退出或變更也就更難了，即負責債權(quán)部分退出的ABS反而會對股權(quán)部分的退出造成一定限制；而IPO上市，除非是純使用者付費的項目，且項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)清晰，否則在上市過程中還會碰到許多新的難題——2015年5月，北京碧水源科技股份有限公司以PPP模式運營的項目公司云南水務投資股份有限公司在香港聯(lián)交所掛牌上市，這是我國混合所有制與PPP模式下第一家上市企業(yè)，但該項目在上市時碧水源所持股權(quán)為33.23%，云南城投持為45.43%，融源資本持股15.98%，其余少量股份則由管理層等持有，股權(quán)結(jié)構(gòu)相對清晰，且財務投資者股權(quán)占比較小，但而今的PPP項目為了實現(xiàn)國企、上市公司的“表外投資”，聯(lián)合體中的財務投資者往往會占據(jù)絕大部分股權(quán)，并且這類財務投資者往往尋求固收，故此種股權(quán)結(jié)構(gòu)若想上市，需要克服的阻力將會非常之大。

　　 所以說，PPP項目投資的退出問題是一個行業(yè)難題，從目前的市場工具和金融監(jiān)管政策來看，債權(quán)部分、股權(quán)部分或許要分開考慮退出路徑和方法。目前，財政部已在股權(quán)部分退出方面做出了新的安排——2017年2月28日和3月1日，財政部政府和社會資本合作中心先后與天津金融資產(chǎn)交易所和上海聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所合作成立了PPP資產(chǎn)交易平臺，并舉辦PPP資產(chǎn)交易相關(guān)專題研討會。通過財政部和兩家交易所公布信息可以得知：PPP資產(chǎn)交易平臺將通過創(chuàng)新交易產(chǎn)品、提供一站式綜合服務方案來促進資產(chǎn)的流動和優(yōu)化配置，為PPP項目尋找優(yōu)質(zhì)社會資本，并協(xié)助PPP項目進行資產(chǎn)流轉(zhuǎn)，進而切實提升PPP項目的運作效率。所以，未來最具有普適性且最靠譜的方式或許是債權(quán)部分通過資產(chǎn)證券化的模式退出，而股權(quán)部分則經(jīng)由PPP交易平臺退出。但是目前兩者都不完善，比如股權(quán)退出尚沒有案例，僅能通過在新項目中實踐、磨合，其需要合適的合同條款和政策的配套。而資產(chǎn)證券化目前只能基于股權(quán)結(jié)構(gòu)清晰，且產(chǎn)業(yè)社會資本方或政府方代表具有較高且“合理”的股權(quán)占比——這也是為什么目前入圍的項目皆是傳統(tǒng)的公共服務項目，而非“新模式”下的PPP項目。所以怎樣對目前數(shù)萬億的PPP項目進行資產(chǎn)證券化退出，還有待研究，財政部也有意與中國人民銀行進行銀行間資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的研發(fā)，并充分參與到PPP項目的資產(chǎn)證券化的管理中，不過財政部的這幾項工作都還在前期設計階段，相關(guān)操作指引和配套政策尚有待完善，預計未來將延續(xù)2012年發(fā)布的《中國人民銀行 中國銀監(jiān)會 財政部關(guān)于進一步擴大信貸資產(chǎn)證券化試點有關(guān)事項的通知》，針對PPP項目公司貸款在交易所以ABS模式上市流轉(zhuǎn)給出更為清晰的規(guī)范。綜上所述，要解決PPP項目投資退出問題，必須解決項目“入門門檻”標準化、產(chǎn)品市場化、投融資設計規(guī)范化等問題，且無論主推何種方法，都必然是自上而下，由部委牽頭推進，唯有這樣才能在PPP法律和金融市場監(jiān)管尚不完善的情況下實現(xiàn)最大程度的合理合法，進而吸引金融機構(gòu)安心參與。

　　 綜上所述，PPP項目的投融資攻堅將會是一個系統(tǒng)性的工程，其中需要企業(yè)主動設計更好的商業(yè)運作方案以做到真正的物有所值；地方政府做到因地制宜地發(fā)展項目；中央投融資政策的配套；以及項目庫品質(zhì)的提升。在此過程中，咨詢服務單位也需盡到自己應盡的責任，在包裝PPP項目時不單是以入國家?guī)鞛槟康娜プ鑫募?，而應以發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟為導向，結(jié)合社會資本方和政府方的研究成果，充分考慮項目投融資的可行性，以順應時代需求給出更為完善更為有價值的PPP發(fā)展建議——從目前的入庫項目增長率來看，單純將項目包裝入庫的需求正在驟減，而項目真實完成投融資的需求卻極速上升，這些需求的滿足方法可以由咨詢公司或獨自、或聯(lián)合金融單位在前期進行充分考量，確保在招投標時可以有條件配套完成融資工作。唯有這樣，資金方才能最大程度地認可PPP項目這個投資門類，提升起參與的熱情。同時，各方還需意識到：作為投融資工具，PPP本身就是一把雙刃劍，須知物極必反，PPP模式唯有合理使用、適度使用才能夠幫助地區(qū)、企業(yè)穩(wěn)健發(fā)展，進而更好地成為推進新型城鎮(zhèn)化的有力工具。

【相關(guān)閱讀】

• 建筑民企PPP項目再獲政策利好
• 全國首條PPP高速公路項目開通運營
• PPP模式助力九江治水 總投資達76.99億元
• 中國鐵建聯(lián)合體中標122.95億元公路PPP項目
• 中國PPP發(fā)展形成“三大方陣”
• 第三屆中國PPP論壇在北京舉辦 聚焦“正本清源，規(guī)范發(fā)