從PPP到PEP：探究政府和社會資本合作的本質(zhì)

發(fā)布日期：2018-05-09來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 自2013年底以來，政府和社會資本合作在中國已經(jīng)大規(guī)模推廣了四年。時(shí)至今日，國外的理論已經(jīng)無法指導(dǎo)中國政府和社會資本合作的實(shí)踐，而中國內(nèi)生的理論尚屬空白，缺乏穩(wěn)固理論支撐的PPP實(shí)踐容易迷失。站在政策調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)，我們有必要深入思考：中國當(dāng)下的政府和社會資本合作與四年前我們引以為據(jù)的西方經(jīng)典PPP有什么區(qū)別？在中國特定的歷史發(fā)展階段和國情之下，衡量政府和社會資本合作成敗的尺度是什么？這是兩個(gè)很重要的認(rèn)識問題，事關(guān)我們還能不能簡單套用經(jīng)典PPP的尺度來衡量中國政府和社會資本合作的成敗，并決定政府和社會資本合作的政策走向和實(shí)施效果。要回答這兩個(gè)問題，需要根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)和國內(nèi)實(shí)踐提升到中國式PPP理論層面回答我國大力推進(jìn)的政府和社會資本合作的本質(zhì)究竟是什么。

　　 我們認(rèn)為，國有企業(yè)作為社會資本對政府和社會資本合作項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配和爭議解決與經(jīng)典PPP中的私人資本有本質(zhì)區(qū)別，這導(dǎo)致國企參與項(xiàng)目的運(yùn)作邏輯與私人資本參與的項(xiàng)目出現(xiàn)顯著差異。政府和社會資本合作發(fā)展到今天更適合用PEP（Public-Enterprise-Partnership）來概括，作為社會資本一方的Enterprise既包括了屬于私人資本的民營企業(yè)和外資企業(yè)，也包括了央企和地方國企等國有資本，還包含了混合所有制企業(yè)。

　　 經(jīng)典PPP：項(xiàng)目層面的精耕細(xì)作

　　 西方語境下的經(jīng)典PPP，有一個(gè)龐大的家族譜系，從早期的BOT到TOT、BOO、BOOT、LOT、O&M等等，涵蓋了政府與私人資本在投資、建設(shè)和運(yùn)營各個(gè)環(huán)節(jié)各種基于合同的合作模式。整體而言，經(jīng)典PPP具有以下特征：

　　 一是社會資本的私營屬性鮮明，對項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)更為敏感。私人資本是產(chǎn)權(quán)明晰、具有自我約束機(jī)制的市場競爭主體，他們高度重視項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識別的充分性和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的確定性。對于不可預(yù)測、不可控制的風(fēng)險(xiǎn)，私人資本要么選擇放棄項(xiàng)目，要么提高項(xiàng)目的回報(bào)要求。

　　 二是項(xiàng)目結(jié)構(gòu)復(fù)雜，前期準(zhǔn)備工作深入、周期長。在經(jīng)典PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的識別廣泛而細(xì)致，風(fēng)險(xiǎn)分配方案復(fù)雜，導(dǎo)致項(xiàng)目結(jié)構(gòu)復(fù)雜。這意味著項(xiàng)目需要很長的談判時(shí)間和高額的前期成本。以倫敦地鐵PPP項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目用于PPP咨詢的費(fèi)用高達(dá)1.5億英鎊，大岳咨詢作為牽頭顧問的北京地鐵四號線PPP項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備工作也耗時(shí)三年多，北京第十水廠PPP項(xiàng)目的社會資本方遞交的投標(biāo)文件曾需要用兩輛卡車來運(yùn)輸。

　　 三是項(xiàng)目執(zhí)行缺乏彈性。經(jīng)典PPP講究項(xiàng)目內(nèi)容的確定性、招標(biāo)過程的合規(guī)性、合同變更的有限性和爭議解決的對抗性。這些特點(diǎn)與西方國家成熟、清晰、穩(wěn)定的法制環(huán)境有關(guān)，有助于降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，打消私人資本的后顧之憂。然而，PPP作為一項(xiàng)長期合同，在合同執(zhí)行期內(nèi)項(xiàng)目條件發(fā)生變化是大概率事件。由于PPP項(xiàng)目留給各方進(jìn)行合同調(diào)整、再談判的空間有限，項(xiàng)目條件的重大變化極有可能導(dǎo)致項(xiàng)目提前中止甚至徹底失敗，這也是PPP模式在國內(nèi)外受到詬病的主要原因之一。這一特點(diǎn)決定了PPP的應(yīng)用受限，很難進(jìn)行大規(guī)模推廣。

　　 四是項(xiàng)目體量較小，在行業(yè)內(nèi)呈點(diǎn)狀分布。經(jīng)典PPP的前述特征，決定了這一模式很難遍地開花。據(jù)統(tǒng)計(jì)，發(fā)達(dá)國家中PPP推廣較為成功的澳大利亞、英國和芬蘭等國，PPP占公共投資的比例約在10%到15%之間；而發(fā)展中國家中PPP推廣較為成功的墨西哥，PPP占公共投資的比例約為15%。經(jīng)典PPP尚未成為公共投資的主導(dǎo)力量，與PPP相關(guān)的決策主要限于項(xiàng)目層面的精耕細(xì)作，很難上升為宏觀經(jīng)濟(jì)政策工具。

　　 從PPP到PEP：中國政府和社會資本合作的演進(jìn)路線

　　 PPP在中國興起于上世紀(jì)八十年代中期，在2013年之前先后經(jīng)歷了零星項(xiàng)目探索、引入國際規(guī)則批量項(xiàng)目試點(diǎn)、規(guī)則本土化和國企大規(guī)模參與四個(gè)階段。2013年以來，中央政府以化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、解決新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資問題、推動(dòng)財(cái)政體制改革以及推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化為主旨來推動(dòng)PPP，PPP進(jìn)入到了全面普及的第五階段。目前的社會資本格局呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)：外資守住原有的存量項(xiàng)目，沒有進(jìn)行業(yè)務(wù)擴(kuò)張，市場份額逐漸萎縮；民營資本一邊觀望一邊參與，占有一定的市場份額；國有企業(yè)特別是央企積極參與，獲得了半數(shù)以上的成交項(xiàng)目和七成以上的成交額。

　　 與經(jīng)典PPP的交易邏輯不同，國企作為社會資本參與項(xiàng)目的方式更為靈活，而民營企業(yè)的風(fēng)格則介于外資和國企之間。國企成為社會資本的主力軍使得政府和社會資本合作與經(jīng)典PPP相比已經(jīng)呈現(xiàn)出新的特征：

　　 一是國企作為社會資本對項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)具有更強(qiáng)的承受意愿。國企熟悉體制情況和國情，很多外資眼中的風(fēng)險(xiǎn)，對國企而言都不是風(fēng)險(xiǎn)，這在風(fēng)險(xiǎn)識別和評估階段，就減少了需要分配的風(fēng)險(xiǎn)數(shù)量。國企參與政府和社會資本合作項(xiàng)目是與地方政府共同擔(dān)責(zé)，部分風(fēng)險(xiǎn)采用模糊處理，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生再談判，具有一定靈活性。

　　 二是項(xiàng)目結(jié)構(gòu)和前期工作均大大簡化。相較于民營企業(yè)，央企更容易和地方政府之間達(dá)成默契——對于項(xiàng)目中諸多難以預(yù)測或難以分割的風(fēng)險(xiǎn)，暫且擱置爭議、留有彈性，以待將來處理。同時(shí)，國內(nèi)銀行較為了解國情，對風(fēng)險(xiǎn)分配的要求相比經(jīng)典PPP中的私人商業(yè)銀行也較低。這種合作默契顯然有助于降低項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性和對合同完備性的要求。本土化以后的合同文本，相較經(jīng)典PPP項(xiàng)目而言，在風(fēng)險(xiǎn)分配安排、債權(quán)人的介入權(quán)、利益沖突、爭議解決等方面都根據(jù)實(shí)際情況有了簡化和調(diào)整。

　　 三是溝通協(xié)調(diào)成為爭議解決的主渠道，較少使用訴訟和仲裁。國有企業(yè)與政府之間的血緣關(guān)系在一定程度上為合同增添了柔性約束力，國有企業(yè)為了維護(hù)與政府的長期關(guān)系往往愿意與政府進(jìn)行重新談判。較高的重新談判成功率，有效的緩解了傳統(tǒng)PPP存在的“一言不合就解約”的問題，從而更有助于維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)營的穩(wěn)定性，防止合同層面的糾紛影響到公共服務(wù)受眾的體驗(yàn)，也為中國式PPP的大規(guī)模應(yīng)用創(chuàng)造了條件。

　　 四是從項(xiàng)目工具上升到國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策。四年以來，政府和社會資本合作的適用范圍從傳統(tǒng)的市政公用、交通、環(huán)保等領(lǐng)域全面擴(kuò)展到農(nóng)林、教育、文體、城市綜合開發(fā)、旅游、能源等領(lǐng)域，有意愿采用政府和社會資本合作模式的項(xiàng)目超過14000個(gè)，累計(jì)投資額接近18萬億，這意味著，在中國，政府和社會資本合作相對國外PPP發(fā)生了從量到質(zhì)的變化，不再僅僅是一種項(xiàng)目層面的融資工具，而是上升到國家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，與國家經(jīng)濟(jì)增長、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、控制發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)等一系列宏觀政策目標(biāo)緊密關(guān)聯(lián)在一起，其推動(dòng)的力度、速度、深度和廣度均取決于宏觀調(diào)控節(jié)奏，而不僅僅是單個(gè)項(xiàng)目的得失。

　　 基于合作者屬性、決策模式和政策目標(biāo)的重大變化，我們認(rèn)為，PPP（即第二個(gè)P是私人資本）已經(jīng)無法概括和解釋中國正在發(fā)生的事情，用PEP能夠更為恰當(dāng)?shù)陌盐者@一概念。Enterprise包含了各種所有制的企業(yè)，相較Private更符合中國的實(shí)際情況，也更容易解釋中國政府和社會資本合作中的特殊現(xiàn)象。PEP成為PPP的上位概念，PEP包括PPP和PSP（Pub-lic-SOE-Partnership），社會資本為私人資本的PPP又可以進(jìn)一步區(qū)分為PIPP （Public-International Pri-vate-Partnership） 和 PCPP （Pub-lic-Chinese Private-Partnership）。每一種PEP類型又進(jìn)一步細(xì)分為若干種具體模式，不同類型下的類似模式適用的規(guī)則有所差別。

　　 PEP：符合中國國情的政策選擇與完善之路

　　 當(dāng)我們將中國式的政府和社會資本合作從PPP上升到PEP層面之后，站在PEP的角度對政府和社會資本合作的得失進(jìn)行評判，將更加全面和客觀。PEP的實(shí)踐證明，與傳統(tǒng)的土地財(cái)政、地方融資平臺、政府購買服務(wù)等政府投融資方式相比，PEP是負(fù)面作用最小的政策。當(dāng)前，一方面社會上有大量資金無處投資，另一方面基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)又亟需資金，要盤活資本搞新型城鎮(zhèn)化，通道就只有PEP，這是不可逆轉(zhuǎn)的政策選擇。如果PEP的發(fā)展通道不暢，那么地方政府面臨徹底偃旗息鼓不再搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)，還可能重回各種違法違規(guī)融資模式的老路子，導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的暗中積累。有專家呼吁加大發(fā)行市政債的力度，市政債不能改變政府債務(wù)的本質(zhì)。

　　 PEP將在國家治理現(xiàn)代化過程中發(fā)揮重大作用，但在技術(shù)上需要持續(xù)不斷的進(jìn)行優(yōu)化。目前PEP在項(xiàng)目可行性決策、采購政策、稅收政策、預(yù)算管理、價(jià)格體系等各個(gè)層面都存在與PEP發(fā)展不相匹配的結(jié)節(jié)性問題。在大的政策方向達(dá)成共識之后，需要政府各部門強(qiáng)化研究，通力合作，解決實(shí)踐層面的政策梗阻。從四年來的實(shí)踐可以看到，PEP正走在符合中國國情的道路上，我們不應(yīng)再糾結(jié)中國的政府和社會資本合作到底是不是西方經(jīng)典的PPP，而是應(yīng)鍥而不舍、攻堅(jiān)克難，集中力量攻克中國國情下PEP推動(dòng)過程中的體制性障礙，用PPP和PSP架構(gòu)起更高層級的PEP，用中國成功的PEP發(fā)展模式為世界PPP理論和實(shí)踐貢獻(xiàn)中國智慧。

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