揪心的差距

發(fā)布日期：2014-07-10來(lái)源：本網(wǎng)編輯：龔煒

[摘要]與先進(jìn)發(fā)達(dá)國(guó)家比較，我國(guó)建筑安全管理的先天缺陷與后勁不足相當(dāng)明顯。當(dāng)務(wù)之急是要推進(jìn)體制和機(jī)制的創(chuàng)新，縮小這——

　　發(fā)達(dá)國(guó)家安全管理的五大共性特色

　　法律法規(guī)監(jiān)管?chē)?yán)。以美英為例，兩國(guó)都沒(méi)有獨(dú)立的建設(shè)行政主管部門(mén)，政府均以法制作為主要的監(jiān)管手段，通過(guò)法律法規(guī)來(lái)規(guī)范建筑市場(chǎng)。職業(yè)健康與安全管理體系是國(guó)家建設(shè)工程安全管理的重要組成部分，政府把保證勞動(dòng)者的健康和安全作為管理的最終目標(biāo)，以職業(yè)安全健康標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)和核心，發(fā)揮嚴(yán)謹(jǐn)詳細(xì)的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)條例的法規(guī)作用，積極為建筑業(yè)提供良好的安全管理法律環(huán)境。

　　行業(yè)自律水平高。德國(guó)建筑業(yè)有8個(gè)非盈利性行業(yè)協(xié)會(huì)，其主要職責(zé)是擬定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、開(kāi)展工傷保險(xiǎn)和科研教育、預(yù)防和治理職業(yè)病、對(duì)安全專(zhuān)業(yè)人員資格認(rèn)可、進(jìn)行事故處理等。該國(guó)《勞動(dòng)保護(hù)法》第7條規(guī)定：“企業(yè)必須加入所從事業(yè)務(wù)的行業(yè)協(xié)會(huì)，并繳納工傷保險(xiǎn)金。”在德國(guó)的建筑企業(yè)，他們的事故成本非常高，如果發(fā)生一起死亡1人的事故，經(jīng)法院判定為責(zé)任事故后，企業(yè)就可能要承擔(dān)上百萬(wàn)馬克的損失，而且《勞動(dòng)保護(hù)法》規(guī)定繳納的工傷保險(xiǎn)，是與企業(yè)安全業(yè)績(jī)掛鉤的強(qiáng)制性保險(xiǎn)，安全業(yè)績(jī)的好壞，決定保費(fèi)繳納的多少，行業(yè)協(xié)會(huì)則通過(guò)對(duì)安全事故頻繁的企業(yè)提高工傷保險(xiǎn)金或進(jìn)行高額罰款的自律行為，使這些不安全的企業(yè)無(wú)力繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，破產(chǎn)后被市場(chǎng)淘汰，這種市場(chǎng)游戲規(guī)則和自律行為規(guī)范，使德國(guó)的建筑企業(yè)牢牢記住安全生產(chǎn)的重要性。

　　各方主體責(zé)任明。1970年，美國(guó)頒布《職業(yè)安全與健康法》，其中第5節(jié)“責(zé)任”的第1條規(guī)定：“雇主必須為每個(gè)雇員提供沒(méi)有對(duì)雇員造成或可能造成死亡或嚴(yán)重生理傷害危險(xiǎn)的工作和工作場(chǎng)所，同時(shí)遵守職業(yè)安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。”根據(jù)該法律規(guī)定，業(yè)主和總承包商都有責(zé)任承擔(dān)安全風(fēng)險(xiǎn)，因此，為避免日后的法律糾紛，業(yè)主在工程項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)，就將承包商良好的安全施工記錄作為取得投標(biāo)資格的必備條件之一。在工程施工階段，業(yè)主也積極參與承包商的安全管理。1998年10月，德國(guó)勞動(dòng)局頒布的《建筑工地勞動(dòng)保護(hù)條例》規(guī)定：“業(yè)主必須負(fù)責(zé)工地所有人員的安全與健康，采取符合法律規(guī)定的各項(xiàng)安全措施。”由此可見(jiàn)，建筑工程主體各方不僅對(duì)工程質(zhì)量負(fù)責(zé)，而且還要對(duì)涉及安全的重要施工方案負(fù)責(zé)。業(yè)主委托協(xié)調(diào)員籌劃建筑項(xiàng)目的安全措施，參與項(xiàng)目的總體規(guī)劃和設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)施工過(guò)程的安全事宜。

　　安全保險(xiǎn)制度新。美國(guó)法律規(guī)定，業(yè)主和承包商在工程項(xiàng)目開(kāi)工前，必須辦理強(qiáng)制性保險(xiǎn)，否則將無(wú)法從事相關(guān)的業(yè)務(wù)活動(dòng)。承包商交納安全保費(fèi)的金額與安全施工的業(yè)績(jī)掛鉤，業(yè)績(jī)和信譽(yù)良好，則保費(fèi)低廉，施工利潤(rùn)較高，反之，保費(fèi)高可能導(dǎo)致施工成本虧損，甚至?xí)霈F(xiàn)保險(xiǎn)公司拒保，最終失去主體施工資格。在這種法律規(guī)定的引導(dǎo)和作用下，不僅承包商的安全意識(shí)十分強(qiáng)烈，而且保險(xiǎn)公司為了自身的利益，也對(duì)施工安全極為重視，積極參與施工安全管理之中。

　　人員培訓(xùn)機(jī)制全。德國(guó)在每個(gè)州和大城市都設(shè)立由當(dāng)?shù)卣鲑Y創(chuàng)辦的涉及建筑等行業(yè)的職業(yè)學(xué)校。建筑企業(yè)需招收新工人時(shí)，則與行業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)系，由協(xié)會(huì)發(fā)布招工信息。從事建筑職業(yè)的新工人需與企業(yè)簽訂定向委托培養(yǎng)合同，通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)組織的考試后，進(jìn)入建筑職業(yè)學(xué)校學(xué)習(xí)，學(xué)制三年，學(xué)生不付學(xué)費(fèi)，由與其簽訂合同的建筑企業(yè)支付。

　　我們管理薄弱環(huán)節(jié)及相應(yīng)對(duì)策

　　監(jiān)管法制建設(shè)滯后 管理體制未能理順。迄今為止，我國(guó)頒布實(shí)施的建筑安全法律法規(guī)較多，包括《建筑法》、《安全生產(chǎn)法》、《安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》在內(nèi)的國(guó)家法律、法規(guī)有30多部，地方法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件則更多。由于某些法律法規(guī)立法時(shí)間較早，隨著經(jīng)濟(jì)體制的不斷改革，經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不斷變化，這些法律法規(guī)的法理思路和具體內(nèi)容已與目前的市場(chǎng)實(shí)際不相適應(yīng)，難以更好地發(fā)揮執(zhí)法依據(jù)的作用。最為典型的例子就是在2006年就開(kāi)始為修訂《建筑法》而征求意見(jiàn)，但已整整過(guò)去六年，仍未出臺(tái)修訂后的《建筑法》。再比如有關(guān)施工現(xiàn)場(chǎng)安全防護(hù)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)均不統(tǒng)一，缺乏專(zhuān)門(mén)的、有針對(duì)性的標(biāo)準(zhǔn)化法律法規(guī)。由于國(guó)家法律、法規(guī)明顯滯后，建筑安全管理統(tǒng)一監(jiān)管與部門(mén)行政監(jiān)管的體制關(guān)系未從根本上理順，部門(mén)利益沖突、監(jiān)管力度消減的情況仍然存在，從源頭上不利于加強(qiáng)建筑安全管理的法制化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，以致出現(xiàn)監(jiān)管重形式、輕落實(shí)的不正?，F(xiàn)象，效果不盡人意，難以適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與形勢(shì)發(fā)展的需求。

　　〔對(duì)策〕建議按照國(guó)際公認(rèn)的建筑業(yè)概念，抓緊啟動(dòng)對(duì)《建筑法》、《安全防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)條例》等一些法規(guī)的修訂制定工作。要建立健全以安全生產(chǎn)基本法為主體的安全生產(chǎn)法律體制，進(jìn)一步理順國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局與行業(yè)主管部門(mén)的關(guān)系，突出政府職能的社會(huì)管理方式，明確各自的安全職責(zé)，完善各負(fù)其責(zé)、形成合力的管理體制。要根據(jù)市場(chǎng)形勢(shì)的新變化和安全工作的新特點(diǎn)、新趨勢(shì)，研究和制定我國(guó)建筑安全管理中長(zhǎng)期規(guī)劃，增強(qiáng)預(yù)測(cè)性和指導(dǎo)性，依法強(qiáng)化政府安全生產(chǎn)監(jiān)察，加大對(duì)違法違規(guī)行為的懲戒力度。

　　信用體系不夠完善 行業(yè)自律意識(shí)淡薄。完備的信用體系是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的奠基石。近年來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府對(duì)信用制度建設(shè)十分重視，采取了多項(xiàng)措施，但由于信用體系建設(shè)剛起步，且不夠完善，不能對(duì)建設(shè)各方主體進(jìn)行有效的監(jiān)管。在僥幸心理的作用下，某些施工承包商、建設(shè)業(yè)主、監(jiān)理單位過(guò)于相信自身抵御各類(lèi)安全危機(jī)事件的能力，未能做到誠(chéng)實(shí)守信、信守諾言、居安思危、防患于未然，使工地現(xiàn)場(chǎng)暗藏“殺機(jī)”，一失足成千古恨。另外，由于目前建筑行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻不高，資質(zhì)不年檢，降級(jí)、清退制度不健全不嚴(yán)格，在一定程度上造成問(wèn)責(zé)制度缺失，行業(yè)自律淡薄。依照行政法規(guī)加大行政處罰力度雖顯現(xiàn)出法律威懾力，但由于執(zhí)法也多體現(xiàn)在降低資質(zhì)等手段上，而被處罰人必然要盡力維護(hù)自身權(quán)益，從而使處罰工作占用了大量精力，并且行政許可這一手段隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展日益受到制約。

　　〔對(duì)策〕建筑安全管理要與行業(yè)信用體系建設(shè)緊密結(jié)合，積極采取各種有效措施，著力把資質(zhì)管理轉(zhuǎn)化為提高行業(yè)自律水平的手段。建議重新啟動(dòng)資質(zhì)年檢制度，對(duì)有違法違規(guī)行為或發(fā)生嚴(yán)重工程質(zhì)量、安全事故(三級(jí)以上的安全事故)的企業(yè)，在依法作出嚴(yán)厲處罰的同時(shí)，通過(guò)資質(zhì)年檢實(shí)行降級(jí)或退出。對(duì)年檢不合格的，重新核定資質(zhì)等級(jí)，新核定的資質(zhì)等級(jí)應(yīng)低于原資質(zhì)等級(jí)，對(duì)達(dá)不到最低資質(zhì)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的，則取消資質(zhì)，決不心慈手軟。通過(guò)這種資質(zhì)管理動(dòng)態(tài)型的形式，建立“有生有死”、有進(jìn)有出的企業(yè)資質(zhì)“生態(tài)”系統(tǒng)，提高行業(yè)自律水平，促進(jìn)建筑安全規(guī)范化依法管理。另外，要將建設(shè)單位(業(yè)主)列入信用評(píng)價(jià)對(duì)象之一，并逐步建立誠(chéng)信獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)安全生產(chǎn)抓得嚴(yán)、抓得好的施工企業(yè)和建設(shè)業(yè)主給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)頻發(fā)安全生產(chǎn)事故或?qū)κ鹿孰[患整改不力造成重大損失的企業(yè)和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)依法公布、曝光或給予處罰和經(jīng)濟(jì)制裁;嚴(yán)重的則追究法律責(zé)任。

　　主體各方責(zé)任模糊 施工企業(yè)地位弱勢(shì)。我國(guó)《建筑法》第5章“建筑安全生產(chǎn)管理”第16條規(guī)定，建筑施工安全責(zé)任幾乎都是由施工企業(yè)承擔(dān)，建設(shè)單位(業(yè)主)承擔(dān)的責(zé)任非常有限。另外，建筑業(yè)長(zhǎng)期滋生一種思維定勢(shì)，即認(rèn)為施工安全只是安全主管部門(mén)和施工企業(yè)的事，其它建設(shè)主體各方似乎成了局外人，這樣就形成施工企業(yè)單打獨(dú)斗的局面，因而雖竭盡全力，仍因力不從心或鞭長(zhǎng)莫及，而使事故隱患難斷其根。另外，在執(zhí)法過(guò)程中也存在偏頗，對(duì)施工企業(yè)重約束嚴(yán)管理，對(duì)建設(shè)單位(業(yè)主)卻缺乏行之有效的監(jiān)管和制約措施。安全主體責(zé)任的不明確和模糊，施工企業(yè)地位弱勢(shì)且遭受不平等的待遇，使建設(shè)單位(業(yè)主)發(fā)包人的地位強(qiáng)勢(shì)，他們往往只關(guān)心工程的質(zhì)量、進(jìn)度，迫使施工企業(yè)為趕工期、搶進(jìn)度，而出現(xiàn)漠視施工人員安全的情況，以致使有些建筑工地存在許多大大小小的安全隱患。

　　〔對(duì)策〕落實(shí)責(zé)任是加強(qiáng)建筑安全管理的根本。環(huán)環(huán)緊扣、相互承擔(dān)的緊密方式，才能形成組織完善的“責(zé)任鏈”，主體責(zé)任模糊和不明確，主體各方的地位不平等，都將導(dǎo)致整個(gè)“責(zé)任鏈”的完整性、效率性和效益性的缺乏。實(shí)踐證明，從法律上落實(shí)建筑活動(dòng)各方的安全責(zé)任，增強(qiáng)各方的安全生產(chǎn)意識(shí)和重視程度，是健全完善建筑安全管理體制和內(nèi)部管理機(jī)制、降低安全事故、確保工程安全的有效措施。

　　安全投保意識(shí)淡薄 工傷保險(xiǎn)難以推行。建筑施工企業(yè)安全投保意識(shí)普遍較差，這在我國(guó)已成不爭(zhēng)的事實(shí)，存在這種現(xiàn)象與建筑法律不健全，保險(xiǎn)市場(chǎng)單一有很大關(guān)系。《建筑法》第48條規(guī)定：“建筑施工企業(yè)必須為從事危險(xiǎn)作業(yè)的職工辦理意外傷害保險(xiǎn)，支付保險(xiǎn)費(fèi)”。這是為及時(shí)救治和補(bǔ)償因工作發(fā)生意外傷害的職工而作出的專(zhuān)門(mén)規(guī)定，但對(duì)國(guó)際普遍通行的建筑工程一切險(xiǎn)、安裝工程一切險(xiǎn)、雇主責(zé)任險(xiǎn)等強(qiáng)制險(xiǎn)，《建筑法》并沒(méi)有提出明確的規(guī)定要求。據(jù)了解，目前建筑施工企業(yè)參加的意外傷害保險(xiǎn)，總體賠付標(biāo)準(zhǔn)低于工傷保險(xiǎn)，而且不包括康復(fù)治療費(fèi)和輔助器具配置費(fèi)用。另外，我國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)條塊分割，保險(xiǎn)業(yè)務(wù)險(xiǎn)種少、保費(fèi)高，服務(wù)不盡人意，再加上沒(méi)有建立建筑市場(chǎng)權(quán)威的安全統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)絡(luò)，理賠時(shí)出現(xiàn)相互推諉，使各自的合法權(quán)益無(wú)法保障。這些主客觀因素造成某些施工企業(yè)不重視員工人身意外傷害保險(xiǎn)。

　　〔對(duì)策〕從今年7月1日起，我國(guó)修改建筑法個(gè)別條款的決定開(kāi)始施行。此次修改是為了與社會(huì)保險(xiǎn)法“對(duì)接”，修改后的《建筑法》第四十八條規(guī)定：“建筑施工企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法為職工參加工傷保險(xiǎn)繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。鼓勵(lì)企業(yè)為從事危險(xiǎn)作業(yè)的職工辦理意外傷害保險(xiǎn)，支付保險(xiǎn)費(fèi)。”我國(guó)即將推行工傷社會(huì)保險(xiǎn)，這是一件利國(guó)利企利民的好事，但這項(xiàng)舉措并沒(méi)有覆蓋建筑業(yè)的絕大多數(shù)從業(yè)人員，因?yàn)楣ｋU(xiǎn)是以在冊(cè)員工為受益對(duì)象，而建筑業(yè)從業(yè)人員多為農(nóng)民工，所以應(yīng)大力推行《建筑法》規(guī)定的意外傷害保險(xiǎn)制度，規(guī)定施工單位必須以工程為單位參加投保，通過(guò)實(shí)行這一類(lèi)似于雇主責(zé)任險(xiǎn)的法定制度，一方面既保證從業(yè)人員的利益且有利于事故發(fā)生后的社會(huì)穩(wěn)定，另一方面利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段著力加大對(duì)建筑企業(yè)安全管理的引導(dǎo)力度。

　　全員安全培訓(xùn)缺少 安全成本投入削減。由于目前建筑勞務(wù)市場(chǎng)不健全，成建制、有資質(zhì)、有實(shí)力的勞務(wù)企業(yè)鳳毛麟角，因而企業(yè)雇用的農(nóng)民工大都屬于“散兵游勇”，流動(dòng)性大，大量農(nóng)民工沒(méi)有經(jīng)過(guò)相應(yīng)的安全教育和業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，就開(kāi)始進(jìn)行施工作業(yè)，他們不懂得職業(yè)勞動(dòng)保護(hù)技能，又不知曉如何維護(hù)自身合法權(quán)益，以致使施工事故時(shí)有發(fā)生。再則，現(xiàn)在項(xiàng)目安全管理人員年輕化，缺乏必要的業(yè)務(wù)知識(shí)，雖獲得相應(yīng)的資格證，但培訓(xùn)時(shí)間太短，不可能將安全知識(shí)完全掌握，只能是照本宣科，將規(guī)范里面條條框框直接摘抄，泛泛而談，安全技術(shù)交底沒(méi)有針對(duì)性，安全管理起不到實(shí)效。另外，許多建筑施工企業(yè)的安全管理，在很大程度上還是“備查”“備考”式的被動(dòng)動(dòng)作，把安全管理僅作為應(yīng)付上級(jí)檢查的“花瓶”作秀;有的施工企業(yè)把加強(qiáng)安全管理停留在喊幾句口號(hào)、貼幾幅標(biāo)語(yǔ)、搞幾項(xiàng)活動(dòng)，一旦要求預(yù)防性投入就喊窮，為了節(jié)省成本而對(duì)項(xiàng)目必須的安全投入一而再、再而三地隨意削減，陷入“舍不得預(yù)防性的小資金成本投入，卻忙于事故后的大筆花錢(qián)整改”的怪圈。

　　〔對(duì)策〕根據(jù)我國(guó)的人口結(jié)構(gòu)，農(nóng)民工注定是未來(lái)建筑產(chǎn)業(yè)大軍的主要來(lái)源。建筑業(yè)是勞動(dòng)密集型行業(yè)，擔(dān)負(fù)著吸納農(nóng)村勞動(dòng)力的社會(huì)責(zé)任。目前，我國(guó)建筑勞務(wù)企業(yè)遠(yuǎn)未發(fā)育成熟，現(xiàn)行的以民工學(xué)校代替從業(yè)人員(農(nóng)民工)的安全和技能培訓(xùn)的做法應(yīng)予以更正，真正建立成建制的勞務(wù)公司，徹底消除在用工上聘用“散兵游勇”。與此同時(shí)，要在規(guī)范勞務(wù)公司，加強(qiáng)建筑工人安全教育和業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)上下功夫。建議各地爭(zhēng)取國(guó)家財(cái)政支持，建立安全教育培訓(xùn)中心和安全教育培訓(xùn)基地，對(duì)初次就業(yè)的人員、企業(yè)主要負(fù)責(zé)人、建造師(項(xiàng)目經(jīng)理)、安全生產(chǎn)管理人員進(jìn)行上崗培訓(xùn)，為施工企業(yè)的安全用工和管理提供保障。另外，要加強(qiáng)項(xiàng)目安全管理人員的自身業(yè)務(wù)理論的學(xué)習(xí)，經(jīng)驗(yàn)豐富的老同志要對(duì)年輕人“傳幫帶”，以現(xiàn)場(chǎng)為“教場(chǎng)”，以施工作業(yè)為“教案”。要加大涉及事故系統(tǒng)和安全系統(tǒng)中的安全成本投入，正確算清成本帳，充分認(rèn)識(shí)事故的危害性和安全投入的重要性、必要性，把前期的安全投入變成一種自愿行為。通過(guò)一段時(shí)間的持續(xù)努力，構(gòu)建完善的管理機(jī)制，確保生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)治久安、企業(yè)和諧發(fā)展。(作者：新世紀(jì)建設(shè)集團(tuán)公司 王志鵬 趙建偉)

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