國企法人治理結(jié)構(gòu)粗談

發(fā)布日期：2014-09-12來源：編輯：龔煒

[摘要]十八屆三中全會首提“混合所有制經(jīng)濟”的概念，對國企股權(quán)進行改革的聲音直指股權(quán)問題，股權(quán)改革是否是提高國企發(fā)展水平的唯一“良藥”，國資股或私人股多一點少一點并不能決定企業(yè)改革和發(fā)展的好壞，股權(quán)并非影響國企改革和發(fā)展的根本因素，真正影響國企改革和發(fā)展的是沒有為國企的發(fā)展構(gòu)建良好的上層建筑，沒有正確處理好國企管理與黨的原則及工會運行的關(guān)系問題。

　　十八屆三中全會《決定》首提“混合所有制經(jīng)濟”的概念，社會出現(xiàn)了大量要求對國企股權(quán)進一步進行改革的聲音，要求在上市的基礎(chǔ)上推進股權(quán)多元化，引入民間資本。筆者長期在國企從事企業(yè)風(fēng)險管理和內(nèi)控體系建設(shè)工作，對社會詬病的國企發(fā)展和管理中存在問題稍有體會，以下筆者將談點個人看法，以供商討。

　　一、國企改革和發(fā)展的疑問

　　按照較為公認的說法，國企的問題是因為股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理，國資股一股獨大的問題導(dǎo)致國企法人治理結(jié)構(gòu)形同虛設(shè)，使國企的改革和發(fā)展受到嚴重的影響。

　　對此，筆者認為公司完善的法人治理結(jié)構(gòu)和其有效的運行確實是直接影響企業(yè)發(fā)展的核心因素，同時也是國企改革和發(fā)展必須要攻克的核心障礙;但對于股權(quán)結(jié)構(gòu)的進一步調(diào)整與法人治理結(jié)構(gòu)的因果關(guān)系并不認同，尤其是對社會將國企股權(quán)多元化作為國企改革和發(fā)展的必由之路非常不認同，心中的疑惑難以釋懷，不免發(fā)此一問：

　　“難道所有的非公多元股權(quán)結(jié)構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)都很完善，企業(yè)發(fā)展的都很好嗎?所有的非公一元股權(quán)獨大的法人治理結(jié)構(gòu)都很不完善，發(fā)展都很糟糕嗎?多元股權(quán)后，國企就能夠邁入現(xiàn)代化管理體制嗎?多元股權(quán)給國企帶來的必然結(jié)果一定是企業(yè)向好的方向發(fā)展嗎?尤其是國企股權(quán)多元化后，能否避免國企在股權(quán)多元化后的運行過程中不再出現(xiàn)MBO這種侵吞國家資產(chǎn)現(xiàn)象的變種出現(xiàn)?”。

　　筆者認為國資股或私人股多一點少一點并不能決定企業(yè)改革和發(fā)展的好壞，股權(quán)并非影響國企改革和發(fā)展的根本因素，真正影響國企改革和發(fā)展的是沒有為國企的發(fā)展構(gòu)建好上層建筑，沒有正確處理好國企管理與黨的原則及工會運行的關(guān)系問題。

　　二、國企法人治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀

　　國企法人治理結(jié)構(gòu)的運行效果因為沒有相對權(quán)威的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和權(quán)威機構(gòu)進行綜合評價，因此只能通過部分學(xué)者和國外媒體公布調(diào)查報告和個人在國企的工作經(jīng)歷及其他國企的朋友進行了解，通過這些渠道匯總的信息發(fā)現(xiàn)：

　　(一)所有上市國企公布的法人治理結(jié)構(gòu)均合法合規(guī)，法人治理結(jié)構(gòu)的組織機構(gòu)及相關(guān)運行機制均較為健全。

　　(二)所有上市國企的法人治理結(jié)構(gòu)均在運行，而且運行順暢，但卻存在同樣一個實際的問題，就是“法人治理結(jié)構(gòu)運行的熱火朝天，效果則是事倍功半”，企業(yè)的內(nèi)部決策、監(jiān)督和經(jīng)營管理在披上“法人治理”的外衣后依然嚴重傳承了計劃經(jīng)濟時代的特點，與市場環(huán)境格格不入。

　　三、現(xiàn)狀分析

　　目前社會上提出的國企法人治理結(jié)構(gòu)問題大致有以下幾類：一是股權(quán)結(jié)構(gòu)和股東缺位問題;二是董事會的問題;三是監(jiān)事會的問題;四是管理層錯位的問題;五是國企的用人制度問題。以上，筆者對股權(quán)問題有保留意見，對其他幾條較為認同，但還有其他看法：

　　(一) 股權(quán)結(jié)構(gòu)和股東缺位問題

　　目前各級國資管理機構(gòu)因同時行使了出資人和管理者的角色，且沒有其他機構(gòu)對國資委進行有效的監(jiān)督，也就是在國家層面并沒有形成一套有效的體現(xiàn)法人治理結(jié)構(gòu)精神的治理機制，再加上在實際工作中國資委體現(xiàn)出的更多的是通過行政權(quán)力來實現(xiàn)對國資的管理權(quán)，從而導(dǎo)致國資運行的行政色彩嚴重，忽略了資本的本質(zhì)，國企法人治理結(jié)構(gòu)的作用難以發(fā)揮，股東的權(quán)利無法得到系統(tǒng)有效的保障。因此，導(dǎo)致社會普遍認為國企搞不好的原因是“沒有老板”或“沒有好老板”，而股權(quán)多元化的目的無非就是讓缺位的股東權(quán)利找到更加合適的承擔者，為國企找個負責(zé)的老板，以最大程度的維護出資人的權(quán)益，這就帶來一個問題，就是其他非國資的出資人都能夠承擔起維護自身權(quán)益責(zé)任，那么能夠順帶的維護國資權(quán)益嗎?會不會出現(xiàn)聯(lián)合其他出資人損害國資的權(quán)益的問題呢?且在股權(quán)多元化的過程中如何能夠保證不重蹈MBO出現(xiàn)國資流失的問題?因此筆者認為股權(quán)多元化也許可以部分解決股東缺位的問題，但卻不一定能保障國資的安全問題，在目前無法有效解決上述問題前，就在上市的基礎(chǔ)上進一步引進推進股權(quán)多元化對國資而言可能只是飲鴆止渴，得不償失。

　　(二)法定代表人問題

　　在絕大部分國企里面，董事長或執(zhí)行董事就是公司法定代表人，這種方式雖然符合《公司法》的規(guī)定，但一般為了降低法定代表人的風(fēng)險，董事長和執(zhí)行董事通常均采用加大干預(yù)企業(yè)日常經(jīng)營管理事務(wù)的方式直接干預(yù)總經(jīng)理的權(quán)限，這很容易導(dǎo)致另外一個結(jié)果，就是將董事長與總經(jīng)理聯(lián)系為一個利益整體，出資人的利益維護就成了問題。

　　(三)董事會問題

　　除了較為公認的國企董事會職責(zé)不清、董事會內(nèi)外董事比例失調(diào)和董事兼職等問題外筆者認為還有以下幾個問題導(dǎo)致董事會的作用不能有效發(fā)揮：

　　1、職工董事問題

　　按照《公司法》的要求，董事會應(yīng)有一名職工董事，擔任職工董事的人員按照《工會工作條例》一般由工會主席擔任，但這就出現(xiàn)了問題，一是董事會是維護股東權(quán)益的;二是國企工會的“官辦”意味很濃，很多工會主席實際上多由組織任命，且多為企業(yè)行政領(lǐng)導(dǎo)兼職或兼任企業(yè)的其他行政職務(wù)，因此職工董事到底在董事會中要發(fā)揮什么樣的作用，能夠發(fā)揮多大作用，是難以評價的。

　　2、專職或獨立董事問題

　　國企幾乎所有的董事均為兼職，即便有專職或獨立董事，加上考核及專業(yè)素質(zhì)等一系列問題，其話語權(quán)和能夠起到的實際作用也僅處于“花瓶”的地位。

　　(四)監(jiān)事會問題

　　監(jiān)事會與董事會存在類似的問題，包括職工監(jiān)事和專職及獨立監(jiān)事問題，同時還增加了監(jiān)事會設(shè)置偏弱的共性問題，即人員僅滿足法律規(guī)定的最低要求等，除此之外還有存在嚴重的“職務(wù)削減效應(yīng)”問題，即“在許多國企，擔任兼職監(jiān)事的人員，其在企業(yè)的行政職務(wù)往往低于兼職董事人員的行政職務(wù)，受此影響，兼職監(jiān)事在實際工作中往往被直接架空，導(dǎo)致監(jiān)事會工作直接失效。

　　(五)“黨管干部”原則的執(zhí)行問題

　　《中央組織部、國務(wù)院國資委黨委關(guān)于加強和改進國企黨建工作的意見》(下稱《意見》)中提出的“黨管干部和黨管人才的原則與市場化選聘人才的機制相結(jié)合的要求”，但黨管干部原則和黨管人才的原則如何適應(yīng)公司的發(fā)展，至今沒有具體的執(zhí)行標準和要求，但按照《公司法》“誰出資，誰管人”的原則，《意見》在執(zhí)行中與《公司法》之間很容易出現(xiàn)沖突，直接導(dǎo)致法人治理結(jié)構(gòu)的功能被削弱。如，與《公司法》賦予總經(jīng)理、董事會和股東的人事權(quán)利沖突，很多國企管理人員的提名和考察都由各級黨委來組織實施等。

　　(六)“雙向接入，交叉任職”問題

　　《中央組織部、國務(wù)院國資委黨委關(guān)于加強和改進國企黨建工作的意見》中提出的“雙向接入和交叉任職”的原則，在實際工作中同樣因為沒有具體標準和準則，導(dǎo)致企業(yè)與黨組織同級人員互相進入對方的管理體系，使企業(yè)的黨組織和行政管理層非常容易形成利益共同體，在降低企業(yè)運行效率的同時，也直接導(dǎo)致了黨組織對企業(yè)的正常作用和功能被削弱，同時降低了黨組織的工作能力和工作效率。

　　四、完善國企及其他國企法人治理結(jié)構(gòu)的建議

　　在現(xiàn)行《公司法》的基礎(chǔ)上，根據(jù)以上的分析，建議從以下幾個方面完善國企法人治理結(jié)構(gòu)，以推進國企改革與發(fā)展：

　　(一)國家層面

　　參照《公司法》法人治理結(jié)構(gòu)的精神，調(diào)整國資委的定位，由國家審計署承擔對國資委的專業(yè)監(jiān)督角色，充當法人治理結(jié)構(gòu)中監(jiān)事會的功能，人大作為國資的真正股東，履行股東的權(quán)限，由國家財政部承擔國資股東代表的角色，代表國家對國資的增值和保值提出訴求并對資產(chǎn)安全進行專業(yè)監(jiān)督;而國資委僅承擔董事會的角色，對國資進行宏觀層面的管控，并維護國資的權(quán)益，而國企則置于經(jīng)理層的角色，從國家層面就構(gòu)建完善的制衡和協(xié)作機制。

　　(二)在企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)層面

　　1、法人層面

　　建議國企的法定代表人由總經(jīng)理擔任，便于董事會和總經(jīng)理層建立制衡機制。

　　2、職工董事、監(jiān)事方面

　　建議取消職工董事和職工監(jiān)事，增加職工代表列席董事會、監(jiān)事會和總經(jīng)理辦公會的權(quán)利，給維護職工利益提供知情權(quán)的渠道，但不能參與企業(yè)的決策，維護職工權(quán)益的渠道嚴格按照《工會法》執(zhí)行，同時建議工會工作人員不得兼任企業(yè)的任何其他行政職務(wù)。

　　3、進一步完善專職董事和監(jiān)事體系

　　一是自國資委開始，按照層級建立真正專職的董事隊伍，派往國企履責(zé)，同時建立嚴格的考評和責(zé)任追究體系，對于失職或失誤導(dǎo)致國資權(quán)益受損的董事給予高成本的責(zé)任和法律追究。

　　二是由國家審計署建立不同層級的專職監(jiān)事隊伍，派往各級國資委、國企履責(zé)，同時建立嚴格的考評和責(zé)任追究體系，對于失職或失誤導(dǎo)致國資權(quán)益受損的監(jiān)事給予高成本的責(zé)任和法律追究。

　　4、建立股東代表體系

　　由財政部組建國資的股東代表體系，建立不同層級的專職股東代表隊伍，派往各級國資委、國企履責(zé)，同時建立嚴格的考評和責(zé)任追究體系，對于失職或失誤導(dǎo)致國資權(quán)益受損的股東代給予高成本的責(zé)任和法律追究。

　　5、進一步明確董事和監(jiān)事的任職原則

　　在同一國企擔任監(jiān)事人員的行政職務(wù)原則上應(yīng)高于在同一國企擔任董事的行政職務(wù)，或者監(jiān)事與董事不得有任何上下級的行政關(guān)系，給監(jiān)事履責(zé)創(chuàng)造一個保障氛圍。

　　6、國企盡量保留監(jiān)事會制度

　　雖然執(zhí)行監(jiān)事制度合法合規(guī)，但對于國企而言，一般最好執(zhí)行監(jiān)事會制度，不輕易采用執(zhí)行監(jiān)事制度，以最大程度的加強監(jiān)督力度，保護國資的安全和權(quán)益。

　　7、選擇合理的方式在國企執(zhí)行 “黨管干部”原則

　　“黨管干部”原則作為黨的一項重要原則，在不同的歷史時期這一原則被賦予了不同的內(nèi)涵，但在國企里如何有效的實施“黨管干部“原則，避免出現(xiàn)這一原則干擾董事會、總經(jīng)理層的權(quán)利，又避免這一原則被架空，建議國家和黨的決策機構(gòu)應(yīng)明確“黨管干部”在國企的基本運行規(guī)則，不能讓國企參照地方行政系統(tǒng)履行“黨管干部”的原則運行，筆者認為首先在國企里面，在履行“黨管干部”原則時，更多的是體現(xiàn)這一原則的監(jiān)督功能，對國企管理人員的選拔任用，國企的黨組織不能擁有建議權(quán)和決策權(quán)，應(yīng)按照公司法將建議權(quán)和決策權(quán)全部還給股東、董事會和總經(jīng)理，但國企的黨組織必須具有否決權(quán)，并通過否決權(quán)來履行“黨管干部”原則;其次黨組織系統(tǒng)的干部管理必須和企業(yè)的人事系統(tǒng)分離，不能實行一套人馬兩塊牌子，以保障“黨管干部”原則和企業(yè)選拔任用管理人員各自的獨立性和專業(yè)性，不能讓黨權(quán)干擾企業(yè)對管理人員的選拔和任免的需求，也不能使“黨管干部”原則被企業(yè)的需求架空，使“黨管干部”原則和企業(yè)管理需求之間能夠形成一套有效的“相互制約、相互配合”的工作機制。

　　8、進一步明確“雙向接入和交叉任職”的標準和準則

　　國企的黨組織除了為企業(yè)的發(fā)展做好服務(wù)和組織保障工作外，重點應(yīng)放到企業(yè)貫徹和落實黨的政策、方針、對國有資本安全運行和企業(yè)的廉政運行等方面進行監(jiān)督，而不是大幅度的去干預(yù)和指揮企業(yè)的發(fā)展，同時由于受到企業(yè)管理系統(tǒng)和黨組織管理系統(tǒng)差異的影響，企業(yè)的管理人員和黨組織干部的專業(yè)知識體系和專業(yè)管理能力存在巨大差異，他們之間采取大范圍的“雙向接入，交叉任職”后，相互之間能否適合崗位的要求有待考證，因此建議明確“雙向接入和交叉任職”的具體標準和準則，明確可以進行雙向接入和交叉任職的崗位，筆者認為企業(yè)的黨組書記可以進入同級企業(yè)的董事會擔任董事，紀委書記或其他黨的副職可以接入下級企業(yè)的監(jiān)事會擔任職務(wù)，使企業(yè)的黨組織能夠從決策層和監(jiān)督層直接進行雙向接入，以有效的保持黨組織的履責(zé)需求，但其他管理崗位應(yīng)避免出現(xiàn)雙向接入和交叉任職的現(xiàn)象，在保持黨組織有效履責(zé)的同時，進一步理順黨組織與企業(yè)發(fā)展需求相輔相成的促進關(guān)系。(作者：中鐵隧道集團有限公司 牟軍)

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