進軍PPP：民間資本觀望多參與少 退出及流動性問題待解

發(fā)布日期：2016-07-27來源：第一財經(jīng)日報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　“43號文”頒布后，傳統(tǒng)政府融資平臺融資職能被剝離，PPP模式如雨后春筍般快速落地，并在全國各地以“星星之火”之勢迅速推廣。財政部公開的PPP綜合信息平臺項目庫數(shù)據(jù)信息顯示，截至2016年5月底，全國各地PPP項目總計有8644個，項目金額接近10萬億元。

　　但是，民間資本參與PPP模式的積極性不高。進入PPP后如何有序退出以及投資后流動性匱乏問題，是各路社會資金始終處于觀望狀態(tài)的重要原因。

　　中關(guān)村絲綢之路經(jīng)濟帶協(xié)同創(chuàng)新聯(lián)盟PPP金融課題組首席金融專家鄭建平對《第一財經(jīng)日報》表示：“通過金融參與模式，解決PPP項目收益權(quán)的問題，讓PPP資產(chǎn)流動起來，才能吸引銀行、券商資管、信徒、私募基金等各路民間資本。

　　PPP本質(zhì)：推進公共服務(wù)的市場化

　　在當(dāng)前經(jīng)濟下行壓力加大的趨勢下，實體經(jīng)濟疲軟，存量債務(wù)存在巨大的壓力。為了規(guī)范政府融資機制，2014年10月出臺的《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府債務(wù)管理的指導(dǎo)意見》(43號文)提出，推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。

　　上述政府與社會資本合作的模式，即PPP(Public—Private—Partnership，政府和社會資本合作)。“43號文”頒布后，傳統(tǒng)政府融資平臺融資職能被剝離，PPP模式如雨后春筍般快速落地。財政部公開的PPP綜合信息平臺項目庫數(shù)據(jù)信息顯示，截至2016年5月底，全國各地 PPP項目總計有8644個，項目金額接近10萬億元。

　　聯(lián)合信用評級研究總監(jiān)許余潔表示，中央政府大力倡導(dǎo)地方政府通過PPP項目融資，正是源于對未來地方政府債務(wù)風(fēng)險的考慮與擔(dān)心，加上財政預(yù)算的限制，PPP已經(jīng)逐漸成為政府解決基建設(shè)施融資的重要途徑。言下之意，PPP模式推行的真正目的是控制和轉(zhuǎn)化政府債務(wù)，吸引社會資本參與。

　　對于這一業(yè)內(nèi)盛行的觀點，鄭建平對《第一財經(jīng)日報》表示，推行PPP初期主要目的是化解政府債務(wù)，核心本質(zhì)是實現(xiàn)公共服務(wù)領(lǐng)域的市場化。

　　鄭建平分析，改革開放以來，我國實行的市場經(jīng)濟主要針對工商領(lǐng)域展開，下一步的改革要在公共服務(wù)領(lǐng)域推向市場化。一直以來，我國公共服務(wù)領(lǐng)域以政府為主體，市場化程度不高，引入社會資本有助于提高服務(wù)效率，解決項目資金不足問題，控制和轉(zhuǎn)化政府債務(wù)，緩解通貨膨脹壓力。

　　目前，PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目較為盛行。在鄭建平看來，凡是對接公共服務(wù)職能的項目均可采用PPP模式，醫(yī)療、文化、衛(wèi)生、環(huán)保、綠化、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域均適用。

　　民間資本在猶豫什么?

　　資本天然就具有逐利性，民營資本在投資過程中更關(guān)注收益性與風(fēng)險的匹配，市場化程度更高。在鄭建平看來，PPP推行最好的主體應(yīng)該是社會資本。

　　事實上，在經(jīng)歷了央行五次降息，基準利率下行帶動銀行間市場、債券市場以及民間融資收益率持續(xù)走低之后，在經(jīng)濟下行、信用風(fēng)險上升的背景下，優(yōu)質(zhì)項目匱乏，“資產(chǎn)荒”已經(jīng)困擾著各路民間資本。

　　不過，社會資本對于參與PPP項目明顯動力不足。不僅是PPP項目投資金額巨大、投資期限長、收益不是很高、項目投資后流動性匱乏，最重要的是社會資本參與主體對法律制度環(huán)境、地方政府治理和誠信建設(shè)方面的配套支持措施存在疑慮。

　　一位股份制銀行資管人士對《第一財經(jīng)日報》表示，一方面，資金退出的安全性缺乏必要保證，大多數(shù)項目收益無法覆蓋本息，且項目資金退出渠道不完善。另一方面，PPP項目質(zhì)量參差不齊，在“資產(chǎn)荒”背景下，社會資本雖對PPP項目表現(xiàn)出濃厚興趣，但真正能夠與社會資本偏好匹配的項目不多。

　　上述銀行資管人士進一步分析，某些項目的現(xiàn)金流存在較大不確定性，社會資本參與積極性不高，部分優(yōu)質(zhì)項目由于社會資本采取打價格戰(zhàn)的方式競標(biāo)，拉低了項目收益。而且PPP項目期限為10-30年，項目周期過長，存在施工風(fēng)險和項目運營風(fēng)險。

　　除了上述存在的項目潛在風(fēng)險，社會資本與政府的博弈也是現(xiàn)實層面不得不面對的問題。鄭建平表示，一方面，民營資本對PPP模式不理解，對政府實施 PPP政策理解不到位;另一方面，地方政府思維沒有改變，以政府自我為主體，民營企業(yè)缺少話語權(quán)。事實上，政府與社會資本的主體地位平等，前提是遵循契約精神，依照合同遵守承諾。

　　作為PPP領(lǐng)域的長期觀察者，鄭建平看到：“現(xiàn)在很多項目是以PPP之名，實際上是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，地方政府官本位思維沒有改變。”即使一些建設(shè)周期長的項目遇到政府換屆，PPP模式也不應(yīng)該擱置，因為其推行的是公共服務(wù)領(lǐng)域項目，政府沒有資格剝奪社會資本的權(quán)利。同時，民營企業(yè)要學(xué)會真正的保護自己，建立與政府是平等的主體地位，政府是“小政府”，PPP模式在于建立職業(yè)經(jīng)理人制度，政府要在公共服務(wù)領(lǐng)域釋放權(quán)利。

　　引入金融工具 讓PPP資產(chǎn)流動起來

　　由于PPP項目建設(shè)周期長，最長達30年之久，如果社會資金找不到有效的退出渠道，將面臨較大的風(fēng)險。如此之長的期限，進入PPP后如何有序退出以及投資后流動性匱乏問題是各路社會資金始終處于觀望狀態(tài)的重要原因。

　　“通過金融參與模式，解決PPP項目收益權(quán)的問題。”鄭建平表示，傳統(tǒng)債權(quán)金融機構(gòu)提供融資往往重實物資作抵押、輕流動性資產(chǎn)，但PPP項目提供的公共服務(wù)(如公路收費權(quán)、門票收費權(quán)等)不能抵押，只有將項目收益權(quán)流動起來，才能解決資金的流動性和資金循環(huán)問題。

　　據(jù)了解，目前業(yè)內(nèi)已經(jīng)在探索將PPP項目收益權(quán)作為資產(chǎn)在地方產(chǎn)權(quán)交易所掛牌，實現(xiàn)收益權(quán)的可流通、可轉(zhuǎn)讓。如果這一問題迎刃而解，銀行、券商資管、信托、私募基金等金融工具，通過結(jié)構(gòu)化設(shè)計進入PPP項目，即可在項目中形成資金的循環(huán)流動。

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