破解參與PPP的常見問題

發(fā)布日期：2017-07-04來源：本站編輯：邵慧平

[摘要]

　　匯總、分析建企參與PPP項目的各項問題的原因有：一是企業(yè)未針對PPP業(yè)務(wù)建立良好的運作機制;二是企業(yè)在操作PPP項目時受傳統(tǒng)思路掣肘，角色混同;三是企業(yè)對PPP項目操作關(guān)鍵點缺乏敏感性。

　　自2014年十八屆三中全會開啟全面深化改革以來，PPP大潮席卷全國，勢頭方興未艾。截至2016年10月30日，全國PPP綜合信息平臺已收錄10685個PPP項目，涉及城市基礎(chǔ)設(shè)施、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、社會保障、能源、科技、旅游等19個領(lǐng)域，總投資12.7萬億元。對于遭遇寒冬的傳統(tǒng)建筑施工類企業(yè)來說，這正是良好機遇，可通過參與PPP項目帶動主營業(yè)務(wù)，突破性進入部分國有壟斷性行業(yè)或領(lǐng)域，從而推動、實現(xiàn)企業(yè)升級轉(zhuǎn)型。

　　問題梳理與分析

　　問題一：急于求成，盲目介入。有些企業(yè)急于創(chuàng)造業(yè)績、搶占市場資源，在PPP項目發(fā)起或運作不規(guī)范、未取得政府保障的條件下，甚至還未搞清楚PPP到底是什么，就“稀里糊涂”地中標了，“鑼鼓喧天”地開工了。企業(yè)常疏忽的幾個要點做以分析。

　　項目發(fā)起不規(guī)范。發(fā)起不規(guī)范的項目，俗稱“偽P P P項目”，合法合規(guī)性先天不足，將埋下巨大隱患。政府為拉長回購期限，通過時間換空間，減輕債務(wù)壓力，變相融資，將不適用P P P模式的項目進行包裝，實則偏離公共本質(zhì)，增加了成本，浪費市場資源，不但增加了地方政府的隱形負債，還使公共利益和參與者利益受損。若項目運作不規(guī)范，審批等手續(xù)缺位，違背國家有關(guān)基本建設(shè)項目管理的基本要求，系非法、違規(guī)建設(shè)，很難獲取法律的認可和保障。

　　缺少政府保障。如果非經(jīng)營性、準經(jīng)營性項目缺少政府保障，如未通過納入財政預(yù)算的人大決議，那么政府是否能按時、足額向項目公司支付款項(政府購買服務(wù)或可行性缺口補貼)只能依賴于其對契約精神的遵守程度。這些必備條件也是項目公司為主體獲取融資的主要增信條件。就目前我國PP P模式發(fā)展情況來看，PPP項目很難實現(xiàn)有限追索，銀行也可能要求社會資本方做連帶責(zé)任擔保來增信。社會資本方(企業(yè))作為項目公司股東，將對項目公司債務(wù)承擔有限責(zé)任，會因政府還款不到位對企業(yè)自身正常運作造成影響。

　　缺失對項目全生命周期評估。企業(yè)將作為社會資本方、項目公司股東，承擔的是項目全生命周期運作管理，需要從投資角度對整個項目測算，在項目評估時應(yīng)統(tǒng)籌考慮施工成本、運營成本與收入、融資成本、資金計劃、稅務(wù)及項目公司日常管理成本等，缺一不可。若僅考慮施工收益，那么可能在項目運作過程中時產(chǎn)生資金缺口，影響項目正常運作，可能導(dǎo)致項目建設(shè)的成功，但項目投資失敗，企業(yè)的整體風(fēng)險無法控制，參與的收益仍無法保證。

　　縱觀現(xiàn)行的PPP項目，合作期限一般都長達十年以上，投資總金額動輒上百億元，系重大的長期投資行為。項目運作期間宏觀經(jīng)濟、政治、政策風(fēng)險因素，甚至部分領(lǐng)域技術(shù)風(fēng)險都難以預(yù)測與把控，其復(fù)雜程度可想而知。企業(yè)應(yīng)熟悉PPP運作模式，做好項目前期評估工作，再進行決策。

　　問題二：身份混同，職責(zé)不清。企業(yè)將項目公司與項目部混淆，仍將自身定位為工程總承包商。項目公司形同虛設(shè)，公司章程未落到實處，管理制度仍圍繞工程進度、質(zhì)量、安全等內(nèi)容。同時項目公司人員配備極少，僅承擔項目建設(shè)前期協(xié)調(diào)、手續(xù)辦理等工作，或完全由項目部負責(zé)人員兼任。

　　建筑施工企業(yè)參與PPP項目，主要有兩種身份，首先作為投資者、項目公司股東，將通過項目公司運作獲取投資收益。其次為施工方，從事傳統(tǒng)施工，收獲施工收益。

　　項目公司系獨立法人，組織管理體系獨立，權(quán)力機構(gòu)是股東會，董事會是對股東會負責(zé)，執(zhí)行股東會決議事項，重大事項(如投資、建造以及監(jiān)管等)都要上報董事會、股東會協(xié)商一致后方能實施;在建設(shè)期內(nèi)行使“代甲方”職責(zé)，完成項目建設(shè)前期相關(guān)手續(xù)，對項目建設(shè)、運營進行監(jiān)督管理。傳統(tǒng)承包商工作前移。此時由企業(yè)組織參與項目建設(shè)的人員組成項目部，是“乙方”，只對其施工范圍內(nèi)工程建設(shè)負責(zé)。項目公司與項目部屬性不同，應(yīng)嚴格區(qū)分開。“一套班子兩塊牌子”“重項目部管理輕項目公司管理”的做法在所咨詢項目上比較普遍。

　　問題三：合同未得到高度重視。有些項目合同主體與項目采購時招標人、中標人不完全相符，這即使有授權(quán)，也違反《招標法》中第四十六條條款“招標人和中標人應(yīng)當自中標通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同”;或是未意識到《PPP項目合同》重要程度，在核心條款(如回款方式、政府付費時間節(jié)點、調(diào)價機制等)約定缺失、部分重要權(quán)利義務(wù)界定不清晰、部分條款要求嚴苛的條件下，企業(yè)急于落地項目，未深入考量就簽訂了合同，增加了違約風(fēng)險。

　　以福建省某PPP項目為例，招標人為政府平臺公司，而合同簽約的政府方主體為行業(yè)主管部門，二者不一致，這將影響合同效力。另外，合同內(nèi)未明確約定土地的取得方式、取得主體，可能對社會資本方后續(xù)的建設(shè)、使用、運營過程中權(quán)屬有關(guān)事務(wù)帶來不明或爭議。

　　《PPP項目合同》是項目整個合同體系的基礎(chǔ)和核心，是政府和社會資本長期友好合作的重要基礎(chǔ)，也是PPP項目順利實施的重要保障，所以必須要確保合同合法合規(guī)簽訂?！禤PP項目合同》內(nèi)核心條款一旦經(jīng)社會資本方認可，就成為項目運作的基本依據(jù)，若約定最終很難實現(xiàn)，增加社會資本方違約風(fēng)險，可能造成資金、信譽等多方面損失。社會資本方希望針對“不公平”約定重啟談判，也是非常困難的。

　　問題四：低價惡性競爭。國家部委一直以來都在倡導(dǎo)“參與PPP項目的社會資本方應(yīng)獲取合理回報”。但在實際項目操作中，有些實施機構(gòu)為最大程度壓縮社會資本方利潤空間，采用建設(shè)成本和投資收益率最低報價為比重大的評分條件，但未限制報價下限，缺乏約束機制，導(dǎo)致企業(yè)惡性競爭。2015年安徽省某個污水項目中標價格為0.39元/噸，遠低于當前污水處理的普遍價格。最近江蘇落地的兩個項目投資回報率最后中標價基準利率下60%，遠遠低于銀行同期融資成本。

　　這種混亂市場行為已埋下隱患，在接下來項目實施可能會導(dǎo)致反復(fù)扯皮談判、增加時間成本，公共產(chǎn)品質(zhì)量與服務(wù)水平得不到保障，可能導(dǎo)致項目失敗，產(chǎn)生不良的社會效應(yīng)。

　　問題五：與政府關(guān)系界定有誤。面對與政府的合作關(guān)系，社會資本方常存在兩種極端態(tài)度，一是認為政府方是業(yè)主，聽從要求進行些許不合規(guī)范的操作;二是希望自行決策項目公司大小事項，盡量避免政府參與。

　　這兩種態(tài)度都難以維持與政府的長期良好合作關(guān)系。項目運作不合規(guī)、不合法，項目建設(shè)規(guī)劃不明、項目參與方之間的權(quán)利義務(wù)不明確，在具體的實施過程中就會產(chǎn)生分歧，項目投資和建設(shè)、運營結(jié)果將無法保證，產(chǎn)生重大經(jīng)濟、法律影響。

　　基于案例的原因分析

　　不同項目在不同環(huán)境下，在不同企業(yè)和政府訴求中，還可能產(chǎn)生諸多問題，如重建設(shè)輕管理輕運營等，此處恕不一一列舉。通過對企業(yè)參與P P P項目所產(chǎn)生的各項問題進行匯總與分析，原因有以下幾點：一是企業(yè)未針對PPP業(yè)務(wù)建立良好的運作機制，欠缺或未完全調(diào)動項目投資評價、風(fēng)險評估、研究、管理等方面人員;二是企業(yè)P P P項目操作受傳統(tǒng)思路掣肘，角色混同;三是企業(yè)對P P P模式研究有待進一步深入，對項目操作關(guān)鍵點缺乏敏感性。

　　企業(yè)“PPP十步走”

　　目前，國家推進PPP項目力度很大，遍地開花，反觀形勢斷崖式下落的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，建筑施工企業(yè)參與PPP項目是必然趨勢。那企業(yè)該如何參與、運作PPP項目，合理規(guī)避、分擔風(fēng)險，保障自身權(quán)益，獲取合理利潤呢?

　　建立PPP業(yè)務(wù)板塊。企業(yè)需結(jié)合自身中長期發(fā)展戰(zhàn)略，各領(lǐng)域、地域資源優(yōu)勢、利益期望，明確PPP業(yè)務(wù)板塊定位與發(fā)展方向，制定中長期發(fā)展目標及實施策略。企業(yè)主要負責(zé)人要改變觀念落實到位。

　　進行頂層設(shè)計。企業(yè)對PPP業(yè)務(wù)板塊進行頂層設(shè)計，明確集團各部門/各分子公司定位、職責(zé)，形成一個環(huán)環(huán)相扣的戰(zhàn)略體系。企業(yè)各職能部門、分子公司依照職責(zé)分工建立統(tǒng)籌管理體系，設(shè)置細致的中期、年度發(fā)展目標及實施策略。

　　相關(guān)流程與制度制定、落實。制定業(yè)務(wù)流程，加強內(nèi)部管控，保障企業(yè)各部門/各分子公司方向一致、緊密協(xié)作;建立績效管理機制，細化指標，對參與人員進行指引和約束、激勵。

　　深究慎行。組織團隊對P P P模式、政策等深入研究，了解項目運作要點，同時也協(xié)助企業(yè)調(diào)整業(yè)務(wù)板塊定位與目標;整合資源、集合優(yōu)勢，綜合PPP項目特征、所在區(qū)域、實施環(huán)境、當?shù)卣斦脚c誠信程度等因素，慎重篩選可參與的項目。

　　扭轉(zhuǎn)思維。企業(yè)在參與P P P項目的過程中，應(yīng)從傳統(tǒng)思維中跳脫出來，是“社會資本方”而不是“工程總承包商”，承擔的是項目“投資、管理、運營”而不是“施工”，對項目全生命周期進行統(tǒng)籌規(guī)劃、設(shè)計。

　　推進企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。開展企業(yè)自評，建筑施工企業(yè)通常擁有成熟的施工技術(shù)，在成本控制、工程建設(shè)管理方面有非常明顯的優(yōu)勢;更接地氣，熟悉環(huán)境，PPP項目更容易落地。但可能欠缺項目風(fēng)險評估、運營服務(wù)管理等能力，融資渠道較窄，能力不足。企業(yè)需依據(jù)參與的PPP項目特征，彌補短板，拓寬融資渠道，積極創(chuàng)新模式，提升核心競爭力。

　　整合外部資源。PPP模式是將過去由政府管理的市政、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等交給市場，由政府的大包大攬轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌顿Y建設(shè)和運營，將專業(yè)的事交給專業(yè)的人，從而降低成本，提高效率，提升公共服務(wù)水平。建筑施工企業(yè)擁有自身優(yōu)勢，也可能在部分領(lǐng)域欠缺運營經(jīng)驗、能力，因此需要整合資源，尋求合作伙伴，提升整體競爭實力。

　　注重項目前期工作。組織投資、財務(wù)、法律、工程等各專業(yè)人員對項目進行成本測算、投資評價、風(fēng)險識別與評估，尤其需要關(guān)注項目合法合規(guī)性，形成項目評價結(jié)果交由決策層決策是否響應(yīng)項目采購。

　　規(guī)范運作。企業(yè)需依照國務(wù)院及財政部、發(fā)改委等相關(guān)部委要求，規(guī)范運作PPP項目，降低風(fēng)險，爭取合理回報，維護市場秩序。項目公司運作需遵循《公司法》與《公司章程》，完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立良好的內(nèi)部管理體系、順暢的對外聯(lián)絡(luò)機制。

　　創(chuàng)新商業(yè)模式和合作模式。為參與PPP項目實踐，企業(yè)將從建筑業(yè)這種實體經(jīng)濟運作向資本運作偏重，推動企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，也可能在一定程度上改變產(chǎn)業(yè)模式，增設(shè)、發(fā)展運營業(yè)務(wù)，提升核心競爭力，從而創(chuàng)新商業(yè)模式，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在項目實踐中，企業(yè)需拓展、積累、整合、優(yōu)化外部資源，除業(yè)務(wù)存在差異化的企業(yè)外，還可與保險公司、信托投資公司和基金管理公司等金融機構(gòu)形成合作關(guān)系，強化優(yōu)勢，共同獲取利益。

　　目前PPP項目風(fēng)頭正勁，廣大建筑施工企業(yè)同行需把握大好機遇，結(jié)合企業(yè)發(fā)展需要，練好“內(nèi)功”，慎重選擇、積極參與、規(guī)范運作PPP項目，推動、實現(xiàn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，追求利益的同時勇于承擔社會責(zé)任。國內(nèi)現(xiàn)推行的PPP項目還存在很多核心問題尚未完全解決，但模式、體制的完善不是一朝一夕之事，政府和社會資本方攜手合作也還需進一步磨合。踐行PPP之路，我們?nèi)沃囟肋h。

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