建筑垃圾：只有“法制化”才能“資源化”

發(fā)布日期：2017-03-15來源：建筑時報編輯：伏牛山

[摘要]

前不久，一則鄭州生態(tài)園被建筑垃圾蠶食的消息引起社會各界關注。據(jù)報道介紹，在河南鄭州市邙山生態(tài)園中，每至深夜，就有大量渣土車，滿載建筑垃圾，往生態(tài)園中山溝里瘋狂傾倒，一處百畝面積、幾十米深的山溝，不到一個月被填平，樹木遭到“滅頂”掩埋。事實上，像這種隨意傾倒建筑垃圾的現(xiàn)象在其他地方也不是個案。有專家認為，要解決建筑垃圾傾倒問題，不僅是要找到好的建筑垃圾處置辦法——將建筑垃圾進行資源化處置，更重要的是將建筑垃圾資源化納入法制化軌道，從頂層設計上解決建筑垃圾資源化行業(yè)無法可依，執(zhí)法不嚴、監(jiān)管缺失的亂象。

我國建筑垃圾資源化缺乏法律規(guī)制

     目前，我國建筑垃圾管理立法主要有《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》（1992年）、《清潔生產(chǎn)促進法》（2002年）、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（2004年修訂）、《城市建筑垃圾管理規(guī)定》（2005年）以及一些地方性立法。此外，《循環(huán)經(jīng)濟促進法》《排污費征收使用管理條例》等法律法規(guī)也涉及建筑垃圾的管理問題。

      但是，我國目前建筑垃圾資源化相關立法還處于初級階段，雖已初步體現(xiàn)出循環(huán)經(jīng)濟的思想，但在法律規(guī)制中還存在立法理念相對滯后、立法體系不健全等問題，在法律實施中還存在監(jiān)管機制不協(xié)調(diào)、管理機制不完善、責任制度不合理、激勵制度不健全以及參與機制不完善等問題。

在立法理念上，目前，我國建筑垃圾立法理念主要從“防止污染環(huán)境”“保障城市市容和環(huán)境衛(wèi)生”為目的，對于建筑垃圾的循環(huán)利用重視程度不足。如：《城市建筑垃圾管理規(guī)定》是有關建筑廢棄物的專門性規(guī)章，卻以“保障城市市容和環(huán)境衛(wèi)生”為主要立法目的。

      在立法體系上，沒有形成全面、專業(yè)化的建筑垃圾處置法律法規(guī)體系。不同層次的建筑垃圾資源化立法，存在著國家法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章的區(qū)別，《城市建筑垃圾管理規(guī)定》是我國僅有的一部關于建筑廢棄物的專項立法，但該規(guī)定只是一個部門規(guī)章，在效力層級上有些偏低。

     在具體管理制度上，還存在監(jiān)管部門權責不清、管理制度不完善等問題，如：目前我國涉及建筑廢棄物管理的部門主要有建設部門、城管部門、環(huán)保部門、公安交通部門等。但由于牽涉部門多，權責不清，致使“管理上存在盲點，職能上缺乏連貫?？v觀我國現(xiàn)有的建筑垃圾資源化利用法律制度，主要包括建筑垃圾資源化利用的生產(chǎn)者責任延伸制度、管理制度、公眾參與制度、激勵制度等。但在實踐中，由于缺乏與建筑垃圾資源化利用法律制度配套的實施細則和標準，建筑垃圾資源化之路還在披荊斬棘。

    相比發(fā)達國家，無論是全國性立法，還是地方性立法，我國建筑垃圾立法還是有不少差距。發(fā)達國家建筑垃圾資源化立法將可持續(xù)發(fā)展確立為環(huán)境保護立法的指導思想，在建筑垃圾資源化的立法結構上，層次清晰，結構嚴密，形成了比較全面的法律體系。以日本為例，日本形成了由以《環(huán)境基本法》為基礎，以《推進形成循環(huán)型社會基本法》為綜合法，以《容器和包裝物的分類收集與循環(huán)法》等為單項法構成的完備的循環(huán)經(jīng)濟立法體系。并配以具體貫徹落實循環(huán)經(jīng)濟的法律制度。

法制化是破解建筑垃圾處置難題的根本途徑

     建筑垃圾資源化產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟北京聯(lián)綠智能技術研究院院長王以楓在接受媒體采訪時曾表示，我國現(xiàn)階段對建筑垃圾的處置方式很單一，95%左右的建筑垃圾采用填埋、堆放的方式，只有5%經(jīng)過了簡單處理，例如破碎后多數(shù)做成再生磚或者是用作鋪路的填充材料等。而目前我國部分企業(yè)已研究出實現(xiàn)建筑垃圾資源化率100%的技術，技術不是建筑垃圾資源化的制約因素。

      中國城市環(huán)衛(wèi)協(xié)會建筑垃圾管理與資源化工作委員會常務副主任陳家瓏認為，雖然各部委也出臺了涉及建筑垃圾處置利用相關的政策，但現(xiàn)行法律更多關注的是建筑垃圾造成的環(huán)境污染及對市容市貌造成的影響。實現(xiàn)建筑垃圾資源化，需要建設施工單位、建筑建材行業(yè)、環(huán)保部門、建筑垃圾排放監(jiān)管部門等多個部門通力協(xié)作，但由于我國相關的法律法規(guī)體系尚未真正建立起來，建筑垃圾處置以及資源化道路依舊任重而道遠。

目前，建筑垃圾資源化之所以舉步維艱在于法律和制度約束層面。把建筑垃圾資源化納入法制化軌道將有效提升建筑垃圾資源化水平。

法律是國家制定或認可的、并由國家強制力保證實施的行為規(guī)范。法律規(guī)制能為建筑垃圾資源化提供堅實的保障。

     首先，法律具有規(guī)范作用。建筑垃圾資源化相關法律能對建筑垃圾參與行為人的行為具有指引、評價、教育、預測和強制的作用，從而規(guī)范建筑垃圾參與行為人的行為。

     其次，法律規(guī)則中具體規(guī)定了人們的法律權利、法律義務以及相應的法律后果。依據(jù)法律規(guī)則，人們能夠了解哪些可為、哪些不可為，以及人們在做出符合或不符合行為模式的要求時應承擔相應的后果。在建筑垃圾資源化過程之中，法律規(guī)制能夠以其權威性和強制性引導參與者的行為，不斷推進建筑垃圾資源化。

      最后，法律的強制性能夠克服其他調(diào)控手段所不能克服的缺陷。比如，國家可以利用稅收或行政征收的方式來引導相關主體自覺進行建筑垃圾資源化，但是否向著國家的優(yōu)惠政策所引導的方向行為全有賴于執(zhí)行人的自覺行為，也很有可能出現(xiàn)背道而馳的情況。但法律具體權威性和強制性，法律可以規(guī)定建筑垃圾處理的最低標準，行為人如若逾越了法律底線，會受到法律制裁。從某種意義上來說，法律的強制力的保障，是經(jīng)濟性措施無法比擬的，會帶來巨大的環(huán)境和社會效益。

加快推進建筑垃圾資源化法制化

     建筑垃圾具有雙重性，既有對環(huán)境造成污染的潛在性，又有作為再生資源回收利用的資源性。將建筑垃圾資源化納入法制化軌道將大幅度提高我國建筑垃圾資源化水平，產(chǎn)生良好的經(jīng)濟和社會效益，從而達到經(jīng)濟效益與環(huán)境效益的“雙贏”。

     總體而言，發(fā)達國家的建筑垃圾處理都經(jīng)歷了一個從環(huán)境損害的“事后救濟”為中心，向環(huán)境“可循環(huán)、可持續(xù)發(fā)展”為中心的道路，確立了層次清晰、結構嚴密的法律體系，并普遍確立了如擴大生產(chǎn)者責任、嚴格政府監(jiān)管、鼓勵公眾參與等制度。結合我國建筑垃圾資源化法律規(guī)制方面的不足，我國應完善建筑垃圾資源化相關法律法規(guī)。

     首先，更新立法理念。當前，我國正處于城市化快速發(fā)展階段，節(jié)約資源和控制污染，對提高建筑垃圾資源化水平提出了要求。我國城市建筑垃圾應秉承循環(huán)經(jīng)濟的基本理念，做好從“經(jīng)濟利益優(yōu)先”向“生態(tài)利益優(yōu)先”、從“末端治理”向“全過程控制”、從“物為我用”向“物盡其用”、從“資源無價”向“資源有價”、從“過度消費”到“綠色消費”轉變，以“資源、能源-建筑材料-建筑廢棄物-再生材料和能量”這一循環(huán)理念構建建筑垃圾資源化法律制度，摒棄“重污染防治，輕資源利用”的傳統(tǒng)理念。

      其次，構建多層次、多領域的循環(huán)型立法體系。我國建筑垃圾資源化立法應汲取國外先進立法經(jīng)驗，通過基本法-單項法-綜合法的結合，以《循環(huán)經(jīng)濟促進法》為基本法，制定再生資源利用的綜合法律、建筑垃圾資源化的單項法律，并配以其他各項配套法律法規(guī)和地方性法律法規(guī)為補充的新的立法體系，逐步構建多層次、多領域的循環(huán)社會立法體系，實現(xiàn)建筑垃圾處理從“末端治理”轉向以生產(chǎn)和消費領域的“源頭治理”機制。

     第三，完善建筑垃圾具體管理制度。要強化對建筑垃圾資源化監(jiān)管工作，建立建委、環(huán)保、環(huán)衛(wèi)、城管等執(zhí)法部門的聯(lián)動機制，加強政府對建筑垃圾的監(jiān)管；完善建筑垃圾源頭管理、中間管理、事后管理，將建筑垃圾各項具體制度貫穿于建筑垃圾全過程，如：建筑垃圾排污收費制度、建筑垃圾分類回收制度、建筑垃圾運送流向跟蹤制度、建筑垃圾激勵體制、公眾參與法律制度、責任保障機制等。

    總之，只有將建筑垃圾資源化納入法制化軌道，建立起全面系統(tǒng)、平衡協(xié)調(diào)、權責明確的法律規(guī)制體系，才能真正實現(xiàn)建筑垃圾“變廢為寶”，提高建筑垃圾資源化水平，推動循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展。

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