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投融資規(guī)劃助力PPP

發(fā)布日期:2015-01-06來源:本站編輯:靳明偉

[摘要]

  隨著國發(fā)43號文和國發(fā)60文的出臺,ppp熱進一步升溫,呈過熱狀態(tài)。雖然中央一再強調(diào)規(guī)范,但實際操作過程差強人意,ppp熱背后孕育著巨大的風(fēng)險。所謂成也ppp,敗也ppp。

  PPP背后深層次問題要解決

  前段時間,國內(nèi)外熱炒中國城市破產(chǎn)論,理由是中國地方政府的債務(wù)率嚴(yán)重超標(biāo)。中央政府主動通過一系列的文件和政策,堵住了政府直接融資的閘門,并且通過國發(fā)43號和60號文,明確了未來政府主要依靠政企合作(PPP)解決城鎮(zhèn)化的建設(shè)和運營管理資金問題。但是政企合作(ppp)需要跨年度的預(yù)算平衡,不同于過去收付實現(xiàn)制的財政制度,對政府的債務(wù)管理提出了更高的要求,也對投資人提出了更高的要求。

  對于中國地方政府是否會破產(chǎn),我們進行了專題研究,我們從研究底特律破產(chǎn)案件開始,研究了不同城市的破產(chǎn)案例,從中得到很多的啟示。我們總結(jié)國外城市破產(chǎn)有兩種類型:一類是現(xiàn)金流入不敷出導(dǎo)致的,這類破產(chǎn)一般來說是可以救助的;另一類是城市被其消費者拋棄產(chǎn)生的衰落,這是難以救助或不可救助的。我們認為作為中心城區(qū)的底特律,是被消費者拋棄的城市,這個城區(qū)本來是有自己很好的消費者的,在城市管理的過程中,城市核心消費者得不到不到足夠的重視,或者受到不公正的待遇,這些城市消費者往往也會面對其他區(qū)域的誘惑,主動拋棄了這個城市,這是其破產(chǎn)的根本愿因。在此基礎(chǔ)上,我們提出一個城市一定要搞清楚自己城市的核心消費者是哪些類型,要圍繞這方面做好工作,讓城市消費者不斷聚集、不斷調(diào)整,維持一個城市核心消費者的穩(wěn)定發(fā)展是一個城市可持續(xù)的關(guān)鍵。我們看到中國很多資源型城市,面對著資源即將枯竭,又沒有對城市消費者進行深入研究和對城市發(fā)展進行戰(zhàn)略調(diào)整,這種狀況非常危險,很容易使這些城市走向衰落,最終導(dǎo)致不可逆轉(zhuǎn)的破產(chǎn)。

  現(xiàn)在各級政府都對政企合作(PPP)抱有極高的熱情,似乎ppp成了救命稻草,對此我們深感憂慮,我們認為在這樣幾個深層次問題沒有解決之前,新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型存在巨大風(fēng)險,城市破產(chǎn)的概率比過去由城投公司主導(dǎo)的時代也許還要高。

  一是復(fù)雜問題簡單化傾向。最近我在研究底線思維問題,規(guī)范操作是政企合作(ppp)中起碼的底線思維。地方政府對規(guī)范操作這個問題并未引起充分重視,把政企合作(PPP)項目當(dāng)作過去的招商引資項目來操作,沒有規(guī)范的操作流程,沒有專業(yè)中介機構(gòu)的介入,導(dǎo)致沒有科學(xué)的決策依據(jù),甚至沒有底線,把復(fù)雜問題簡單化傾向比較明顯。

  二是寅吃卯糧問題依然突出。官員只管任內(nèi)事,就項目解決項目問題,只要能夠融到資金,使用什么樣的辦法都行,管他以后怎么辦,急功近利思想明顯。

  三是忽視系統(tǒng)性的風(fēng)險。如果一個城市有一個兩個小項目的ppp,一般來說不需要有太多的擔(dān)心,但是現(xiàn)在動輒幾十個幾百個項目,投資數(shù)額達幾百到上千億,系統(tǒng)性風(fēng)險系數(shù)極大提升。PPP一般來說是項目融資模式,是用未來收益支撐的現(xiàn)在投資,這個未來收益應(yīng)該是幾十年的收益,但究竟未來的財政能力到底是什么樣子,沒有人關(guān)心。在接觸了很多找我們做PPP項目的政府后,我們的憂慮更深重了,政府對未來財政能力沒有科學(xué)的預(yù)測,投資人也很少實質(zhì)關(guān)心政府長期償債能力,沒有人對政府長期發(fā)展及信用能力進行系統(tǒng)性研究。

  這些問題沒有解決,ppp只能是虛熱,因為制約ppp發(fā)展的根本問題還沒有得到解決,繞了一段彎子后,還要回到原點。

  投融資規(guī)劃讓PPP更好發(fā)揮作用

  對政企合作ppp的研究和實踐,我們已經(jīng)深耕多年,更早追溯到榮邦瑞明總經(jīng)理陳民先生本世紀(jì)初對北京地鐵四號線的ppp實踐;城鎮(zhèn)化領(lǐng)域的ppp的最早實踐是榮邦瑞明副總經(jīng)理彭松先生2006年做的長陽項目。長陽客戶希望我們幫助其研究城市規(guī)劃落地問題,重點是幫助其算算賬,看看能不能平衡??蛻舻哪繕?biāo)是規(guī)避城鎮(zhèn)化中已經(jīng)存在的問題,盡量讓城鎮(zhèn)化少留遺憾。

  我們在充分研究當(dāng)年城鎮(zhèn)化中存在問題的基礎(chǔ)上,提出城鎮(zhèn)規(guī)劃落實是所有城市規(guī)劃存在的共性問題,這是城市建設(shè)的管理體制所決定的。在規(guī)劃和建設(shè)之間缺少了投融資的規(guī)劃或策劃環(huán)節(jié),使得規(guī)劃落實問題沒有人真正考慮,因此我們當(dāng)年提出一種方法論——投融資規(guī)劃。

  投融資規(guī)劃的理論和方法分別在《投融資規(guī)劃——架起城市規(guī)劃和建設(shè)的橋梁》和《政企合作——新型城鎮(zhèn)化模式的本質(zhì)》中都有詳細闡述,這里不贅述。這里重點談?wù)勍度谫Y規(guī)劃方法的作用。

  通俗地說,投融資規(guī)劃方法架起了三個橋梁:一是架起城市規(guī)劃和城市建設(shè)的橋梁,一個是架起政府和市場的橋梁,一個是架起項目和資本的橋梁。只要把這三個橋梁架設(shè)的好,規(guī)劃落地問題似乎也就不成問題了。可是僅僅從橋梁出發(fā),我們感覺對這個問題的研究還是不夠透徹,我們還是要深入挖掘,規(guī)劃落地的主要客戶群體是誰,他們關(guān)心什么問題?

  我們通過深入的剖析,找到了影響規(guī)劃落地有四個最重要的主體:一是政府,負責(zé)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的建設(shè)和管理;二是房地產(chǎn)開發(fā)商,負責(zé)投資居住、商業(yè)和旅游地產(chǎn)等項目,為城市發(fā)展提供經(jīng)營和居住的空間;三是生產(chǎn)性和服務(wù)性企業(yè)的投資人,為城市和鄉(xiāng)村貢獻產(chǎn)品和服務(wù),為城市里的人提供就業(yè)等;四是原土地所有者,這是土地原住民,有城市土地上的居民,也有農(nóng)用地和農(nóng)村建設(shè)用地的提供者,這些土地是城市建設(shè)用地的根本來源。這四類主體必須協(xié)同起來,一個城市美好的規(guī)劃才能成為現(xiàn)實。

  研究表明,這四類主體需要解決好這樣兩個問題才能真正把規(guī)劃落實問題搞定。無論是政府還是投資人,對這個城市規(guī)劃描述的前景要有信心,這是其一;這個區(qū)域要給投資者帶來信用支持,也就是未來要有好的現(xiàn)金流,這是其二。這些現(xiàn)金流要支持政府完成基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的投資,并且能夠支持正常運營的支出;這些現(xiàn)金流還能夠為企業(yè)的投資形成穩(wěn)定的回報,既能夠滿足還本付息需要,還要有適當(dāng)?shù)睦麧櫬仕?在這個過程中,還要有解決原住民問題的現(xiàn)金流支持,不僅要為原住民解決一次性補償、安置、資產(chǎn)交易費用,還要為其考慮長期生存和發(fā)展的現(xiàn)金流保障。

  投融資規(guī)劃方法表面上解決的是規(guī)劃落地、項目對接以及政府和市場銜接問題。但要解決好這些問題,還需要充分考慮這些問題背后更深層次矛盾的解決,這個深層次的東西就是信用和信心的問題。

  我們把投融資規(guī)劃方法總結(jié)成123模式,即一個方法,兩個信,三個橋。投融資規(guī)劃方法是在2006年推出的,當(dāng)時城市輿論的主導(dǎo)方向是政府在城鎮(zhèn)化過程中的大包大攬。但是,我們和長陽鎮(zhèn)政府不為形勢所迷惑,形成一個看起來超前實際上是抓住了問題本質(zhì)的共識:城鎮(zhèn)化一定是政府和市場跳的雙人舞,政府的獨角戲肯定是唱不下去的?!堕L陽模式》之所以能夠成功,本質(zhì)上體現(xiàn)了十八屆三中全會精神,即讓市場在資源配置中起決定性作用,而在這個過程中,讓政府發(fā)揮了更好的作用。

  投融資規(guī)劃方法表面上是為城市政府服務(wù)的,實際上是站在市場主體的角度,為市場主體真正能夠愿意與政府一起合作(PPP)進行了很好的規(guī)劃和設(shè)計。

  (作者:北京榮邦瑞明投資管理有限公司董事長李偉)

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