PPP的八喜八憂

發(fā)布日期：2015-10-23來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 作者：周蘭萍

　　 摘要：

　　 期盼已久的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）終于出臺(tái)，于2015年6月1日正式施行?！掇k法》經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，由六部委聯(lián)合發(fā)布，在目前基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的立法文件中效力層級(jí)較高，亦有人稱之為基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的“基本法”。

　　 鑒于《辦法》是在PPP推廣熱潮背景下出臺(tái)的，在國(guó)內(nèi)之前官方發(fā)布的PPP指導(dǎo)文件中多將PPP與特許經(jīng)營(yíng)相等同，下文為表述方便，必要時(shí)將特許經(jīng)營(yíng)統(tǒng)稱為PPP。

　　 PPP的八喜

　　 1、《辦法》對(duì)于PPP的定義、適用范圍、合作形式和期限作了明確規(guī)定

　　 《辦法》由發(fā)改委、財(cái)政部、交通運(yùn)輸部、住建部、水利部和央行六部委聯(lián)合制定并經(jīng)國(guó)務(wù)院同意發(fā)布。在此之前，部委以上的特許經(jīng)營(yíng)立法（嚴(yán)格說是規(guī)章）僅有2004年建設(shè)部出臺(tái)的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“126號(hào)文”）。相比較126號(hào)文，《辦法》在立法主體陣容上有明顯突破，并將特許經(jīng)營(yíng)由過去的市政領(lǐng)域推廣至能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，特許經(jīng)營(yíng)的適用范圍大大擴(kuò)大，這與此前國(guó)務(wù)院60號(hào)文提出的吸引社會(huì)資本參與的七大領(lǐng)域工程投資也保持了一致。

　　 《辦法》第三條強(qiáng)調(diào)，特許經(jīng)營(yíng)模式下，除了參與投資建設(shè)基建項(xiàng)目外，特許經(jīng)營(yíng)者還應(yīng)在一定期限內(nèi)參與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)并獲得收益。第五條則針對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的具體方式做了列舉加概括，包括投資-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT/TOT/ROT）、投資-建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交（BOOT）、投資-建設(shè)-移交-運(yùn)營(yíng)（BTO）等。由此，外包類、私有化類和不含運(yùn)營(yíng)的BT等其他更廣義的PPP模式均不屬《辦法》所指方式。

　　 在特許經(jīng)營(yíng)期限設(shè)定方面，《辦法》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、所提供公共產(chǎn)品或服務(wù)需求、項(xiàng)目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，最長(zhǎng)不超過30年。考慮到目前各地推出的新城開發(fā)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等PPP項(xiàng)目投資金額大、回報(bào)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，《辦法》允許雙方作出例外約定。

　　 2、《辦法》對(duì)于PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的編制審批流程作了明確規(guī)定

　　 根據(jù)《辦法》，PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的提出部門為縣級(jí)（含）以上人民政府有關(guān)行業(yè)主管部門或政府授權(quán)部門。發(fā)改、財(cái)政、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保、水利等有關(guān)部門就實(shí)施方案根據(jù)各自職責(zé)分別進(jìn)行審查并提出意見。實(shí)施方案最終由本級(jí)人民政府或其授權(quán)部門審定。

　　 3、《辦法》強(qiáng)調(diào)了《預(yù)算法》等現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算制度對(duì)于PPP項(xiàng)目的約束

　　 《辦法》規(guī)定，PPP項(xiàng)目除應(yīng)當(dāng)符合城市區(qū)域規(guī)劃、各項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃外，還應(yīng)當(dāng)符合中期財(cái)政規(guī)劃。對(duì)于需要政府提供可行性缺口補(bǔ)助的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《預(yù)算法》規(guī)定，合理確定財(cái)政付費(fèi)總額和分年度數(shù)額，并與政府年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃相銜接，確保資金撥付需要。據(jù)此，在《預(yù)算法》和中期財(cái)政規(guī)劃約束之下，準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)者的項(xiàng)目收益將得以有效保障，對(duì)沒有財(cái)政支付能力的這兩類項(xiàng)目的立項(xiàng)也形成了制約。

　　 4、《辦法》對(duì)于項(xiàng)目前期融資方案的制定和創(chuàng)新融資渠道做了重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)

　　 PPP項(xiàng)目資金需求量大，不僅涉及債權(quán)融資，在項(xiàng)目資本金籌措上還涉及股權(quán)融資。《辦法》不僅鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)積極參與前期項(xiàng)目投融資方案的制定，還鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)為特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目提供財(cái)務(wù)顧問、融資顧問、銀團(tuán)貸款等金融服務(wù)。

　　 基金入股PPP項(xiàng)目公司的做法在《辦法》中被肯定，這與國(guó)務(wù)院60號(hào)文保持了高度一致。根據(jù)《辦法》規(guī)定，政策性、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)可以給予特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目差異化信貸支持，對(duì)符合條件的項(xiàng)目，貸款期限最長(zhǎng)可達(dá)30年。

　　 鑒于國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行的信貸政策上大多數(shù)還無法做到有限追索，為了更好地推廣PPP，《辦法》提出，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)探索預(yù)期收益權(quán)質(zhì)押貸款，支持利用相關(guān)收益作為還款來源。

　　 5、《辦法》就避免重復(fù)審批、提高審批效率給出了明確意見

　　 《辦法》規(guī)定，在PPP實(shí)施方案通過審批后，在項(xiàng)目建設(shè)手續(xù)審批過程中，對(duì)于已經(jīng)明確的事項(xiàng)，不再重復(fù)審查。這一規(guī)定，很好地解決了原先的PPP模式和項(xiàng)目手續(xù)之間的重復(fù)審批問題，有利于提高項(xiàng)目審批效率。

　　 6、《辦法》對(duì)政府為保障投資人合理回報(bào)可以作出的承諾內(nèi)容作了明確規(guī)定

　　 本輪PPP熱潮出現(xiàn)以來，中央自上而下的文件對(duì)于PPP項(xiàng)目應(yīng)保障投資人實(shí)現(xiàn)合理回報(bào)均作了明確規(guī)定。《辦法》則進(jìn)一步明確規(guī)定，政府對(duì)于PPP項(xiàng)目不得承諾固定投資回報(bào)。由此，PPP項(xiàng)目不得承諾固定回報(bào)的原則在官方文件中被擴(kuò)展至全部PPP項(xiàng)目。這一點(diǎn)，也將PPP項(xiàng)目與約定固定回報(bào)的BT項(xiàng)目等其他不規(guī)范的PPP模式加以區(qū)別。

　　 7、在項(xiàng)目協(xié)議變更及終止問題的程序規(guī)定上，《辦法》充分保障了債權(quán)人的利益

　　 《辦法》在第四章特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議變更和終止中規(guī)定，若需對(duì)特許權(quán)協(xié)議做出重大變更的，應(yīng)當(dāng)事先征得債權(quán)人同意；而如若出現(xiàn)約定的特許權(quán)協(xié)議提前終止情形的，在與債權(quán)人協(xié)商一致后，方可提前終止協(xié)議。這些規(guī)定對(duì)于債權(quán)人的利益保障而言確有必要。

　　 8、《辦法》通過規(guī)定績(jī)效評(píng)價(jià)強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管

　　 《辦法》規(guī)定，實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)特許權(quán)協(xié)議定期對(duì)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果與產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格或財(cái)政補(bǔ)貼相掛鉤，保障所提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管對(duì)于降低PPP項(xiàng)目全生命周期成本不可或缺。

　　 PPP的八憂

　　 與此同時(shí)，《辦法》也留下了不少遺憾。

　　 1、《辦法》盡管是經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，但歸根結(jié)底是部委規(guī)章，對(duì)于PPP項(xiàng)目的保障還很有限

　　 《辦法》的出臺(tái)究竟會(huì)加快抑或延后PPP基本法的出臺(tái)，尚不得而知。

　　 2、《辦法》模糊了特許經(jīng)營(yíng)與PPP的界限，讓PPP的定性問題更加復(fù)雜

　　 如前所述，《辦法》采用了特許經(jīng)營(yíng)的概念，但理論上講，PPP的外延和內(nèi)涵相比較特許經(jīng)營(yíng)更為寬泛，而且，全國(guó)為推廣PPP而出臺(tái)的配套文件命名體現(xiàn)的主要是PPP（即政府與社會(huì)資本合作）的概念（而非特許經(jīng)營(yíng)）。作為推廣PPP的配套制度，《辦法》采用的卻是特許經(jīng)營(yíng)概念而非PPP的概念，這無疑會(huì)給PPP相關(guān)方帶來困惑，《辦法》對(duì)特許經(jīng)營(yíng)與PPP界限的模糊，讓PPP的定性問題更加復(fù)雜。

　　 3、在制定《辦法》的六部委中，國(guó)土資源部的缺位是一大遺憾

　　 去年至今推出的近2萬億的PPP項(xiàng)目中，極少部分是經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，絕大多數(shù)是準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。在地方債務(wù)高企的現(xiàn)實(shí)背景下，除了延長(zhǎng)政府付費(fèi)或補(bǔ)貼的期限外，可行性缺口補(bǔ)助中的盈利性資源的配置成了項(xiàng)目合作方案設(shè)計(jì)的關(guān)鍵，“PPP+土地”的捆綁模式受到追捧，但國(guó)土資源部的缺位無助于“PPP+土地”做法的推廣，這也是《辦法》留給實(shí)際操作層面的較大遺憾。

　　 4、用戶付費(fèi)的PPP項(xiàng)目投資人選定適用競(jìng)爭(zhēng)性談判等非招標(biāo)方式依據(jù)不足

　　 用戶付費(fèi)的PPP項(xiàng)目性質(zhì)上屬公共產(chǎn)品或服務(wù)，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》沒有爭(zhēng)議，但因項(xiàng)目資金來源并非財(cái)政性資金，所以若要適用《政府采購(gòu)法》規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)性談判等非招標(biāo)方式則依據(jù)不足。2015年3月1日施行的《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》未能解決該問題，《辦法》中同樣存在該問題。

　　 5、《辦法》對(duì)于PPP項(xiàng)目的政府主體行政級(jí)別未能明確

　　 《辦法》第三條對(duì)于PPP項(xiàng)目政府一方主體僅規(guī)定了“政府”，對(duì)于行政級(jí)別未作限定。而在此之后，《辦法》的第七條、第八條、第九條、第十四條、第二十五條、第四十一條、第四十二條、第四十五條、第五十六條等條款均提及“縣級(jí)以上人民政府”，包括對(duì)于項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)也規(guī)定為“縣級(jí)以上人民政府”。前后并不一致的表述不免讓人產(chǎn)生困惑，PPP項(xiàng)目政府一方主體的行政級(jí)別是否僅限于縣級(jí)以上？

　　 6、《辦法》對(duì)于違反PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)估和財(cái)政承受能力論證流程的后果未作規(guī)定

　　 《辦法》規(guī)定，涉及物有所值評(píng)估和可行性缺口補(bǔ)助工作的，由財(cái)政部門負(fù)責(zé)開展相關(guān)工作。財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)〈政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引〉的通知》（財(cái)金［2015］21號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“21號(hào)文”）規(guī)定，每年全部PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任不超過當(dāng)年一般公共預(yù)算支出的10%。物有所值和財(cái)政承受能力論證有利于防止不切實(shí)際的PPP項(xiàng)目不合理加大財(cái)政負(fù)擔(dān)，但無論是21號(hào)文還是《辦法》并未規(guī)定違反前述流程規(guī)定的法律后果。

　　 7、《辦法》對(duì)于項(xiàng)目審批與PPP經(jīng)營(yíng)者選定程序的流程規(guī)定不盡合理

　　 《辦法》第二十二條規(guī)定，特許經(jīng)營(yíng)者根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，需要依法辦理規(guī)劃選址、用地和項(xiàng)目核準(zhǔn)或?qū)徟仁掷m(xù)的，有關(guān)部門在進(jìn)行審核時(shí)，應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)化審核內(nèi)容，優(yōu)化辦理流程，縮短辦理時(shí)限。但從項(xiàng)目立項(xiàng)正常次序來看，應(yīng)當(dāng)是先完成項(xiàng)目立項(xiàng)審批再進(jìn)而論證是否采用PPP模式（即先有項(xiàng)目再有模式），《辦法》籠統(tǒng)地規(guī)定項(xiàng)目核準(zhǔn)或?qū)徟仁掷m(xù)可由特許經(jīng)營(yíng)者辦理，一方面容易導(dǎo)致出現(xiàn)項(xiàng)目立項(xiàng)與PPP模式審批和特許經(jīng)營(yíng)者招選程序顛倒的反常做法，另一方面因前期審批涉及主管部門較多、流程繁瑣，從協(xié)調(diào)能力角度考慮，項(xiàng)目前期審批手續(xù)也不宜約定由特許經(jīng)營(yíng)者辦理，即使以特許經(jīng)營(yíng)者的名義辦理，政府也應(yīng)積極給予協(xié)助。

　　 8、《辦法》對(duì)于PPP項(xiàng)目爭(zhēng)議解決方式的規(guī)定模糊

　　 如前所述，《辦法》對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的性質(zhì)未作明確定性，僅強(qiáng)調(diào)因具體行政行為發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)通過行政復(fù)議或行政訴訟途徑救濟(jì)。

　　 根據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定，因特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議發(fā)生爭(zhēng)議的，屬人民法院行政訴訟案件受理范圍。而財(cái)政部和發(fā)改委在各自的PPP合同指南中均指出，PPP協(xié)議為民事協(xié)議，若有爭(zhēng)議可以提起民事訴訟或按約定申請(qǐng)仲裁，涉及不服行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為的，可以提起行政復(fù)議或者行政訴訟。

　　 結(jié)合《辦法》在爭(zhēng)議解決章節(jié)的用詞表述以及《辦法》的牽頭方為發(fā)改委等細(xì)節(jié)可以合理推斷，《辦法》所指特許經(jīng)營(yíng)與《行政訴訟法》所指的特許經(jīng)營(yíng)不完全相同。那么，二者究竟應(yīng)該如何界定？《辦法》沒有給出答案，由此給社會(huì)資本和相關(guān)方帶來了困惑。

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