現(xiàn)狀解密 難以“著陸”的PPP模式

發(fā)布日期：2016-03-25來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 地方政府不具備采用PPP模式的心理準(zhǔn)備

　　 我國當(dāng)前處于轉(zhuǎn)軌時期，受到體制、機制及任期責(zé)任考核等多種因素的影響，在基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)工程項目建設(shè)領(lǐng)域，各級政府部門本質(zhì)上更愿意接受的是傳統(tǒng)的BOT理念，而不是PPP理念。

　　 基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)領(lǐng)域的項目建設(shè)采用PPP模式，是非常復(fù)雜的項目運作模式。吸引社會資本投資主體，參與本地的基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)項目建設(shè)，當(dāng)?shù)卣仨?保證社會資本投資者獲得可接受的投資回報。社會資本方的回報，實質(zhì)上就是當(dāng)?shù)卣捎肞PP模式實施基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)項目的成本。因此，PPP模式是一 種融資成本很高的項目運作模式?？陀^上講，目前我國各級政府部門并沒有真正做好接受PPP的真實理念，按照真正的PPP模式來運作基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)建設(shè) 項目的心理準(zhǔn)備。

　　 在政府購買服務(wù)方面采用PPP模式，涉及政府職能的重大改革和公共服務(wù)主體的培育問題，也涉及到法律法規(guī)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督評價機制的建立等問題，目前還處于起步和探索階段，因此也不是現(xiàn)階段各級政府真正關(guān)注的重點問題。

　　 各部門推崇PPP目的不同

　　 1化解地方政府債務(wù)風(fēng)險 當(dāng) 前全社會掀起的PPP推廣應(yīng)用熱潮，最早是由財政部發(fā)起的?；夂蜏p輕地方投融資平臺債務(wù)風(fēng)險，逐步成為全國共識。財政部推動起草的《國務(wù)院關(guān)于加強地方 政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），明確提出地方政府不得通過投融資平臺公司進行舉借，平臺公司的債務(wù)也不得推給政府償還，切實做到誰借 誰還、風(fēng)險自擔(dān)。財政部負責(zé)起草的《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號），進一步強調(diào)要求剝離融資平臺公司政府融資職能， 推廣使用政府與社會資本合作模式。財政部《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財預(yù)〔2014〕351號）提出，要認真甄別篩選融資平臺公司存 量項目，對適宜開展政府與社會資本合作（PPP）模式的項目，要大力推廣PPP模式，鼓勵社會資本參與提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)并獲取合理回報，減輕政府公 共財政舉債壓力，強調(diào)要通過PPP改造，將地方政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)。

　　 同時，財政部出臺了一系列推廣PPP模式的規(guī)范性文件，使得PPP模式的推廣應(yīng)用在全國各地迅速升溫。因此，財政部推動PPP的初衷，就是通過PPP將地方政府債務(wù)置換成企業(yè)債務(wù)，避免地方政府新增或有債務(wù)。

　　 2創(chuàng)新融資渠道 《國 務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）明確提出，地方政府今后只能通過發(fā)行政府債券的方式進行舉債，而且地方債的發(fā)債規(guī)模是 受到嚴格限制的。該文件同時強調(diào)，可以通過推廣使用政府與社會資本合作的模式，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事 業(yè)投資和運營?！秶鴦?wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（國發(fā)〔2014〕62號），進一步明確地方政府不得繼續(xù)以稅收優(yōu)惠、減免或緩征行政事業(yè)性收 費和政府性基金、以優(yōu)惠價格或零地價出讓土地、低價轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)、國有企業(yè)股權(quán)以及礦產(chǎn)等國有資源等方式，通過地方投融資平臺進行招商引資。

　　 在這種情況下，過去普遍適用的通過平臺公司進行融資的各種操作模式已經(jīng)不再適用，PPP模式就成為各地基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)投資項目資金籌措的現(xiàn)實可行渠道。

　　 3建立新的項目管理體制 PPP模式在實際應(yīng)用中存在兩種主要方式，一種是以特許經(jīng)營為主要特征的BOT及其各種變形模式，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)投資項目建設(shè)領(lǐng)域；另一種是以維護運營、管理合同等為主要特征的政府采購服務(wù)。在 PPP項目的實際應(yīng)用中，存在偷換概念的問題，認為基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)工程建設(shè)項目，本質(zhì)上都屬于政府購買服務(wù)的范疇，政府授予高速公路、發(fā)電廠等的收費 權(quán)，本質(zhì)上就是政府部門對這些公共服務(wù)的采購對價。因此，將基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)項目都包括在政府購買公共服務(wù)的范疇之內(nèi)。

　　 《國 務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）明確提出，要在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)保護、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域積極推 廣PPP模式，將“公共服務(wù)”與基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域并列。目前，在實際操作中，將“公共服務(wù)”的范圍擴大到能源、交通運輸、水利工程、農(nóng)業(yè)、科技、醫(yī)療、衛(wèi)生 等領(lǐng)域，將基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)項目建設(shè)與公共服務(wù)混同，將特許經(jīng)營與政府采購服務(wù)混同，并且要求在這些領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP項目，都必須履行政府購買服務(wù)的程 序，目的是要重新構(gòu)建一套項目申報及審查程序，建立一套由財政部門和行業(yè)主管部門共同牽頭的工作機制。

　　 4深化投融資體制改革 為 了應(yīng)對PPP模式迅速升溫的情況，國務(wù)院發(fā)布由國家發(fā)展改革委負責(zé)起草的《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕 60號），要求在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)保護、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域積極推廣PPP模式，規(guī)范選擇項目合作伙伴，引入社會資本，增強公共產(chǎn)品供給能力。國家發(fā) 展改革委發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號），要求通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建 立利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。同時，國家發(fā)改委還與國家開發(fā)銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進開發(fā)性金融支持政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》(發(fā)改投資 [2015]445號），要求加強與開發(fā)銀行等金融機構(gòu)的溝通合作，及時共享PPP項目信息及調(diào)度情況，協(xié)調(diào)解決項目融資、建設(shè)中存在的問題和困難，為 PPP項目融資工作順利推進創(chuàng)造條件。另外，國家發(fā)改委還出臺《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，要求鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建 設(shè)運營，規(guī)范特許經(jīng)營活動，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，維護特許經(jīng)營者合法權(quán)益。國家發(fā)改委通過以上努力，一方面在一定程度上增強了在我國推廣應(yīng)用PPP模 式的話語權(quán)，另一方面也表明國家發(fā)改委推動運用PPP的主要目的，是將PPP作為深化基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)領(lǐng)域投融資體制改革的催化劑，吸引社會資本特別是 民間資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)投資領(lǐng)域。這種目標(biāo)定位，對于糾正在基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域推廣應(yīng)用PPP模式的錯誤導(dǎo)向，發(fā)揮了彌足珍貴的糾 偏作用。

　　 PPP模式并非普遍適用

　　 1功利性明顯 目 前，由于各部委關(guān)于推廣應(yīng)用PPP的各類文件密集出臺，全國推廣應(yīng)用PPP的熱潮一浪高過一浪，但是真正落地的PPP項目并不多。即便是已經(jīng)落地的PPP 項目，絕大部分也是打著PPP的旗號而實施的“偽PPP”項目，真正落地的貨真價實的PPP項目非常少。地方政府通過融資平臺公司，為基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè) 項目進行融資的路徑，已經(jīng)走不通，通過發(fā)行地方債籌集項目建設(shè)資金，是一個漫長的改革過程，根本難以滿足地方政府融資的現(xiàn)實需要。因此，現(xiàn)實唯一可行的選 擇就是采用PPP模式。

　　 財政部的相關(guān)文件規(guī)定，今后的財政資金優(yōu)先投向PPP項目，并積極推動采用PPP模式將政府債務(wù)轉(zhuǎn)換為企業(yè)債務(wù)。受到政策導(dǎo)向的影響，國家開發(fā)銀行等各類金 融機構(gòu)，紛紛制定對PPP項目予以優(yōu)先安排貸款的信貸傾斜政策。在這種情況下，地方政府基本沒有太大的選擇余地，只好盡可能多地將各類項目包裝成PPP項 目，以便爭取財政資金支持，并盡可能多地爭取銀行貸款。

　　 2不適于完全市場化的項目 市場化運作的基本要求，就是要采用統(tǒng)一的市場規(guī)則、均等的準(zhǔn)入機會，實行普適性的國民待遇，由各類市場主體獲得平等的市場進入機會，突出特點就是強調(diào)要建立普適性的市場規(guī)則。

　　 相 反，PPP模式的最大特點，就是要針對具體項目的特點，研究制定特殊的實施架構(gòu)安排，即每一個PPP項目的操作結(jié)構(gòu)安排都不同。但是，這些項目如果采用 PPP模式的理念進行運作，需要考慮的因素要復(fù)雜得多，更要建立一套具有多維目標(biāo)的可持續(xù)性的項目運作模式，針對特定項目的獨特特點，設(shè)計一套特殊的解決 方案，并將體現(xiàn)在項目文件中，這是一項非常復(fù)雜的工作。這就在客觀上使得PPP模式在工程項目中的應(yīng)用范圍受到嚴格制約。

　　 PPP 項目僅用于政府采購公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施及社會事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域。對于完全市場化的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，由于已經(jīng)形成了完善的商業(yè)模式，當(dāng)然不應(yīng)屬于PPP的適用范圍。目 前，很多地方為了爭取上級財政資金的支持，獲得銀行等金融機構(gòu)專門為PPP項目提供的傾斜優(yōu)惠貸款，將既不屬于政府采購公共服務(wù)領(lǐng)域的項目，也不屬于基礎(chǔ) 設(shè)施和社會事業(yè)領(lǐng)域的項目，都包裝成PPP項目，不符合基本邏輯。

　　 對于基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)項目，如果通過深化投融資體制改革，明確準(zhǔn)入規(guī)則，培育市場機制，讓社會資本投資主體通過公平競爭參與，這種項目運作模式也不是 PPP模式。今后，國家有關(guān)部門應(yīng)積極推動深化投融資體制改革，為我國的基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)投資項目吸引社會資本投資營造良好的市場環(huán)境條件。在實踐認知 方面，決不能將PPP模式作為創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域，以及投融資機制鼓勵社會投資的唯一模式。

　　 3發(fā)揮平臺公司的作用 由于體制機制等方面的應(yīng)用，部分地方政府成立的各類平臺公司存在運作不規(guī)范、違規(guī)操作等問題，形成了地方政府的大量負債，違反國務(wù)院第43號文和45號文的精神，必須進行徹底清理整頓。同時，切記不要一刀切地完全否定平臺公司的功能。

　　 在很多市場經(jīng)濟體制相對成熟的國家，尤其是日本、新加坡等具有東方文化傳統(tǒng)的國家，中央及地方各級政府都設(shè)立各種專有用途機構(gòu)，這些專業(yè)機構(gòu)相對獨立于政府 體系，同時又與當(dāng)?shù)卣⒐潭ǖ年P(guān)系，通過專業(yè)化運作承接政府分包的各項任務(wù)。通過專業(yè)機構(gòu)提供的專業(yè)性服務(wù)，精簡了政府機構(gòu)設(shè)置，提高了專業(yè)服務(wù)的質(zhì) 量和效率，降低了當(dāng)?shù)卣M用負擔(dān)。地方平臺公司熟悉當(dāng)?shù)厍闆r，當(dāng)?shù)卣诺眠^，是各地實施基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)項目投融資及建設(shè)運營的重要力量。因此，要 積極推動地方政府所屬國有企業(yè)、事業(yè)單位、平臺公司的改制工作，提升這些專業(yè)機構(gòu)承擔(dān)項目投融資建設(shè)及運營的能力和效率，發(fā)揮當(dāng)?shù)仄脚_公司的主力軍作用， 以降低項目融資成本，減少交易成本，提高項目運作的質(zhì)量和效率。

　　 4做好評估論證工作 對 PPP模式適用范圍的判斷，總體原則是已經(jīng)完全能夠市場化運作的項目不適于PPP模式，地方平臺公司有能力進行高效運作的也不適于采用PPP模式。對于那 些不具備完全市場化運作的體制機制條件，同時當(dāng)?shù)仄脚_公司又沒有能力運作好的項目，才適宜采用PPP模式進行運作。這種運作模式雖然會讓當(dāng)?shù)卣冻龈?的代價，但由于提高了項目運作效率，降低了全生命周期的項目運營成本，通過評估認為采用PPP模式的財務(wù)價值（Value for Money）大于零，比交給當(dāng)?shù)仄脚_公司運作更有效，則應(yīng)該做出采用PPP模式的決策建議。普遍使用PPP的危害性客觀而言，由于我國當(dāng)前投融資體制的深 層次改革尚處于推進階段，社會資本尤其是民營資本進入生態(tài)環(huán)保工程、農(nóng)業(yè)和水利工程、交通運輸設(shè)施、能源設(shè)施建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施及社會事業(yè)領(lǐng)域，還有很多障 礙。不具備完全市場化的運作條件，當(dāng)?shù)仄脚_公司也存在體制僵化、能力不足、效率不高、人才缺乏、專業(yè)經(jīng)驗缺乏等問題。在當(dāng)前情況下，在基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè) 領(lǐng)域推廣應(yīng)用PPP模式是十分必要的。同時，必須明確不能不分青紅皂白地將各類投資項目都包裝成PPP項目，以爭取政府的財政資金支出，并爭取銀行針對 PPP項目的優(yōu)惠貸款。

　　 很多地方政府提出非常龐大的PPP項目投資計劃，通過招商引資引入外來投資者參與當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)項目的建設(shè)，為了滿足社會資本投資主體有關(guān)投資回報 的要求，通過政府承諾、讓利、捆綁當(dāng)?shù)靥厣Y源等方式進行項目方案策劃，將千年文化古跡的開發(fā)權(quán)、當(dāng)?shù)叵∪辟Y源的開采權(quán)，捆綁到盈利能力不強的基礎(chǔ)設(shè)施和 社會事業(yè)建設(shè)項目中。雖然這種操作能夠爭取一定的財政資金支持，并有可能獲得銀行貸款的支持，但當(dāng)?shù)卣畬榇烁冻鼍薮蟮拇鷥r，必須清晰并充分認識這種 錯誤導(dǎo)向的危害性。

　　 5讓PPP安全“著陸” 在 當(dāng)前經(jīng)濟下行壓力增大的情況下，地方政府為了確保重大項目資金能夠及時到位，應(yīng)審時度勢，客觀冷靜，從以下方面積極做好讓PPP安全“著陸”的工作。積極 爭取發(fā)行地方政府債券。雖然債券發(fā)行對于地方政府推動的各類基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)項目融資需求而言是杯水車薪，但這代表著今后地方政府依靠自身信用進行融資 的改革方向，理應(yīng)做好準(zhǔn)備，積極爭取。

　　 善于包裝各類所謂的PPP項目。必須清醒地認識到，當(dāng)前社會各界都在大談PPP，但并不是要推進真正的PPP，而是要把PPP作為爭取財政資金及銀行貸款支 持的一個手段。對于地方政府而言，發(fā)展是第一要務(wù)，因此必須適應(yīng)目前政策導(dǎo)向的現(xiàn)實需要，有策略地以PPP的名義爭取各種政策支持，但在各類項目的實際運 作中應(yīng)采取不同的應(yīng)對策略。要充分認識到，盲目地擴大PPP應(yīng)用范圍將付出巨大代價，留下很多后遺癥。

　　 積極深化公共服務(wù)領(lǐng)域改革。要適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的需要，加大政府對公共服務(wù)的采購范圍，通過委托運營、資產(chǎn)租賃、特許經(jīng)營等方式，扎實推進真正的公共服務(wù)采購，并積極爭取財政資金的支持，推進公共服務(wù)領(lǐng)域的市場化改革，促進公共服務(wù)專業(yè)化運作水平提高。

　　 積極推進市場化項目的投資建設(shè)。對于不屬于PPP適用范圍的市場化投資項目，應(yīng)盡可能地采用PPP模式進行包裝，以便爭取上級財政資金和銀行貸款的支持，但 項目方案的包裝策劃不得損害當(dāng)?shù)毓怖?，不得增加?dāng)?shù)卣摀?dān)，不得對社會資本投資主體過度讓利，并有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。對于難以爭取財政 資金支持的市場化項目，應(yīng)按照其固有的商業(yè)屬性進行招商引資，不得人為地包裝成PPP項目，避免趕時髦。

　　 推進基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)領(lǐng)域的市場化改革。通過正常的招商引資吸引社會資本，尤其是民營資本參與這類項目建設(shè)，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)退出具體項目的運作環(huán)節(jié)，僅進行規(guī) 劃及政策引導(dǎo)，不應(yīng)采用PPP模式進行運作。但是，為了爭取財政資金及銀行信貸資金傾斜政策的支持，也可以故意包裝成PPP項目，但項目方案的包裝策劃不 得損害當(dāng)?shù)毓怖?，不得增加?dāng)?shù)卣摀?dān)，不得以PPP模式的名義向社會資本投資者過度讓利，并有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

　　 爭取由當(dāng)?shù)仄脚_公司承擔(dān)社會資本主體角色。應(yīng)加大改革力度，加強能力建設(shè)，積極改造當(dāng)?shù)仄脚_公司，使之成為未來承擔(dān)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)及公共服務(wù)的重要 平臺。為了爭取財政資金及銀行貸款的支持，可以認為這些平臺公司通過整頓、改制、提升，已經(jīng)成為具有獨立法人地位的企業(yè)法人，因此可以作為社會資本投資主 體對待，并成為承擔(dān)當(dāng)?shù)豍PP項目的核心力量。應(yīng)該強調(diào)的是，這種操作技巧并不是對傳統(tǒng)的地方投融資平臺運作項目的簡單回歸，而是強調(diào)必須是在改革創(chuàng)新的 基礎(chǔ)上對當(dāng)?shù)仄脚_公司體制機制的重建和能力提升。

　　 6規(guī)范PPP項目的準(zhǔn)入管理 對 于必須采用真正PPP模式運作的項目，應(yīng)更加注意，擬建項目不具備完全的市場化運作條件，因此不能完全地推向市場。當(dāng)?shù)仄脚_公司由于體制機制、融資能力、 專業(yè)素質(zhì)等原因，不能承接這類項目。如果交由當(dāng)?shù)仄脚_公司進行運作，必然會付出更大的項目全壽命周期成本代價。社會資本投資主體的選擇，不能僅考慮其直接 融資能力，而是應(yīng)該重點考察通過PPP模式的應(yīng)用所帶來的體制機制創(chuàng)新潛力。在基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域，對PPP模式的推廣應(yīng)用，必須回歸到深化 投融資體制改革這條主線上來。采用PPP模式的主要目的，就是希望通過PPP模式的引入，與優(yōu)質(zhì)的外來投資者（社會資本）進行合作，通過引資和引智，促進 當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域的體制機制改革創(chuàng)新，提高效率，降低成本，使得采用PPP模式能夠帶來可接受的財務(wù)價值，減少當(dāng)?shù)卣畬嶋H支出。

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