對我國加強(qiáng)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的建議

發(fā)布日期：2015-02-28來源：本站編輯：宋珍珍

[摘要]

　　高建明(中國建筑設(shè)計(jì)咨詢公司，北京 100028)

　　摘要： PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素比較復(fù)雜，本文對加強(qiáng)我國PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理提出的建議包括：指導(dǎo)思想和法規(guī)制度建設(shè)，幾個(gè)關(guān)系的正確處理，具體的措施、以及政府應(yīng)盡快地建立健全有關(guān)PPP項(xiàng)目的相關(guān)法規(guī)以及加速培養(yǎng)PPP方面的專業(yè)人才，確保政府和投資者的合法權(quán)益。

　　關(guān)鍵詞： PPP項(xiàng)目;風(fēng)險(xiǎn);管理

　　中圖分類號(hào)：TU71 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311(2010)10-0083-02

　　0 引言

　　我國現(xiàn)階段在PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理方面還存在不少問題。從狹義上講，PPP的風(fēng)險(xiǎn)管理就是指通過構(gòu)筑一個(gè)嚴(yán)密的以特許權(quán)協(xié)議為核心的法律協(xié)議框架，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)在項(xiàng)目參與各方之間的合理分配。從廣義上講，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理又是一個(gè)持續(xù)的、動(dòng)態(tài)的過程，在一定意義上涵蓋了PPP項(xiàng)目的各個(gè)方面，是一種PPP項(xiàng)目的綜合管理。基于上述認(rèn)識(shí)，筆者針對我國目前在PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理方面暴露出的問題，提出一些改進(jìn)建議。

　　1 PPP項(xiàng)目的概念及類型

　　1.1 概念 PPP是英文Public-Private Partnerships的簡寫。PPP有廣義和狹義之分，廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，并且在合作各方之間合理分配風(fēng)險(xiǎn)、收益，而狹義的PPP可以理解為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，包含BOT, TOT、DBFO等多種模式。本文所指PPP為狹義的PPP。本文將PPP翻譯成“公私合作”，將PPP項(xiàng)目翻譯成“公私合作項(xiàng)目”。其中，“公”指政府及其公共部門;“私”指營利組織或私營部門;“合作”是公私雙方基于公共項(xiàng)目所結(jié)成的經(jīng)濟(jì)合同關(guān)系，而非行政命令上的政治關(guān)系。

　　1.2 類型 應(yīng)用最廣泛的PPP分類體系是由the Canadian Council for Public-Private Partnerships和the B.C. Taskforce on Public-Private (CCPPPB.C.)提出的。這種分類體系通過一個(gè)連續(xù)體顯示了PPP的各種類型，這種連續(xù)體的變化尺度是公共項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)由公共部門向私營部門轉(zhuǎn)移的程度。

　　2 加強(qiáng)思想指導(dǎo)和制度建設(shè)

　　2.1 確立“雙贏”指導(dǎo)思想 PPP在我國是一個(gè)尚未成熟的事物，許多人對PPP方式還缺乏全面的正確的認(rèn)識(shí)，只看到了PPP方式能減輕政府財(cái)政壓力的優(yōu)點(diǎn)，而忽略了它的一些負(fù)面效應(yīng)，如隱含機(jī)會(huì)成本問題、掠奪性經(jīng)營問題、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問題等等。我們應(yīng)切忌為了解決資金短缺而饑不擇食，要樹立中外雙方“雙贏”的指導(dǎo)思想，變重量的增加為重質(zhì)的提高，把維護(hù)中方的正當(dāng)利益和外方的合理利潤有機(jī)統(tǒng)一起來，要從對地區(qū)經(jīng)濟(jì)及國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的影響來綜合考慮PPP方式的優(yōu)勢，只有這樣，中外雙方才能長期合作，促進(jìn)PPP方式的持續(xù)、健康發(fā)展。

　　2.2 完善制度和法規(guī)建設(shè) 要調(diào)整我國現(xiàn)行涉及PPP方式的立法，消除矛盾，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，并制定專門針對PPP的單行立法，明確規(guī)定PPP和招投標(biāo)工作應(yīng)遵循的原則和各環(huán)節(jié)應(yīng)遵循的程序性規(guī)則，確立監(jiān)督部門，依法對各環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，降低PPP項(xiàng)目前期的政治和法律風(fēng)險(xiǎn)。從立法的內(nèi)容來看，筆者認(rèn)為主要包括：①明確規(guī)定允許、限制或禁止實(shí)施以PPP方式承建基礎(chǔ)設(shè)施的行業(yè)范圍;②確定政府保證的范圍;③確認(rèn)PPP特許權(quán)協(xié)議是我國國內(nèi)法律性質(zhì)的契約;④明確規(guī)定PPP項(xiàng)目的管理機(jī)構(gòu)及權(quán)限，規(guī)定項(xiàng)目的審批程序和運(yùn)作程序;⑤要進(jìn)一步簡化審批程序，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)。

　　2.3 建立項(xiàng)目評估測算體系 PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的前提，就是要對PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測，否則PPP項(xiàng)目難以成功實(shí)施。有必要在借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立一整套適合我國國情的項(xiàng)目評估測算體系，對項(xiàng)目的建設(shè)成本、經(jīng)營期長短以及通貨膨脹因素進(jìn)行科學(xué)的測算。在此基礎(chǔ)上，把中方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)格控制在力所能及和可預(yù)測的范圍內(nèi)，防止因政府提供擔(dān)保太多，使項(xiàng)目過多依賴政府而失去活力。這就要求我們特別要在特許權(quán)合同的嚴(yán)密性上狠下功夫。特許權(quán)協(xié)議是PPP項(xiàng)目的核心，是政府和項(xiàng)目公司分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的法律依據(jù)，反映了雙方的權(quán)利與義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)與回報(bào)。同時(shí)，有必要建立調(diào)整條款，規(guī)定當(dāng)形勢變化引起協(xié)議雙方權(quán)利義務(wù)不平衡時(shí)，可調(diào)整部分條款。

　　3 應(yīng)用PPP項(xiàng)目注意事項(xiàng)

　　3.1 界定PPP方式的應(yīng)用范圍 PPP作為一種投資建設(shè)方式已為許多國家所接受和采用，因此，遵循國際通則是必要的，但是，各國的具體情況又不盡相同，必須要結(jié)合我國的具體國情，創(chuàng)造具有中國特色的PPP發(fā)展模式。從PPP的應(yīng)用范圍和條件來看，盡管PPP融資方式可以作為彌補(bǔ)我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的一種融資方式，但它并不能代替政府投資。這是因?yàn)?，從目前中國的?jīng)濟(jì)增長勢態(tài)和政策環(huán)境看，PPP方式的推廣在地方利益驅(qū)動(dòng)下會(huì)得到迅速加強(qiáng)，如不加以合理的限定和約束，容易導(dǎo)致基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)不必要的過度民營化，使國家利益蒙受損失。筆者認(rèn)為，項(xiàng)目承建者的選擇不僅要著眼引進(jìn)外資，更應(yīng)該看重吸引國內(nèi)的民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在充分參照國際慣例的情況下，應(yīng)盡快由國家統(tǒng)一公布PPP項(xiàng)目目錄，以指導(dǎo)地方政府的招商行為，防止地方政府過渡讓利，從而維護(hù)國家利益，保護(hù)投資者的權(quán)益。

　　3.2 形成有效的監(jiān)管構(gòu)架 良好的監(jiān)管框架的形成和監(jiān)管能力的執(zhí)行，是一個(gè)項(xiàng)目得以順利完成以及未來的運(yùn)營順暢的重要環(huán)節(jié)。政府監(jiān)管必須確定一種承諾機(jī)制，以保證企業(yè)資產(chǎn)的安全性，降低企業(yè)融資成本，并給企業(yè)提供投資的激勵(lì)。同時(shí)，政府監(jiān)管必須能夠保證企業(yè)生產(chǎn)或運(yùn)營的可持續(xù)性，讓接受監(jiān)管的企業(yè)得到合理的利潤收入。通常一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資需要較長的時(shí)間才能收回，所以政府必須建立一個(gè)適合項(xiàng)目長期發(fā)展的程序，并有一個(gè)相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則。項(xiàng)目具有可持續(xù)性的前提是項(xiàng)目公司必須保持良好的財(cái)務(wù)狀況，同時(shí)利益相關(guān)方一定要進(jìn)入監(jiān)管過程。政府監(jiān)管不利將會(huì)帶來各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管效率應(yīng)成為政府監(jiān)管的最重要目標(biāo)。

　　3.3 發(fā)展內(nèi)資PPP項(xiàng)目 中外經(jīng)驗(yàn)表明，采用內(nèi)資PPP方式在一定意義上要優(yōu)于外資PPP方式，而在中國當(dāng)前的具體環(huán)境下這些優(yōu)越性體現(xiàn)得更為突出。首先，內(nèi)資PPP風(fēng)險(xiǎn)管理比外資PPP容易。內(nèi)資PPP由于對當(dāng)?shù)厍闆r比較了解，風(fēng)險(xiǎn)較易管理，政府可以提供必要的保證，一般也不存在外匯風(fēng)險(xiǎn)。而進(jìn)一步從長遠(yuǎn)來看，一味地發(fā)展外資 PPP，對國內(nèi)的資金還會(huì)產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，易助長 “泡沫經(jīng)濟(jì)”，對整個(gè)社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境形成更大的風(fēng)險(xiǎn)。其次，利用內(nèi)資PPP方式可以帶動(dòng)國內(nèi)多個(gè)相關(guān)行業(yè)(如建筑承包業(yè)、設(shè)備制造業(yè)、建材業(yè)、金融保險(xiǎn)業(yè)等等)的發(fā)展，并有助于形成國內(nèi)有特色、有竟?fàn)幜Φ钠髽I(yè)集團(tuán)。最后，利用內(nèi)資PPP方式，還有助于培養(yǎng)PPP方面的專門人才，促進(jìn)我國公司走向國際 PPP項(xiàng)目，在國際工程承包市場占有更多份額。在內(nèi)資PPP項(xiàng)目公司的組成形式問題上，筆者認(rèn)為可以有以下四種方案：由地方政府出一部分資金入股，由民營企業(yè)或國有企業(yè)出一部分資金入股;完全由以內(nèi)資效益好的國有企業(yè)投資;由民營和個(gè)人投資興建基礎(chǔ)設(shè)施，政府通過特許權(quán)協(xié)議提供必要的保證和優(yōu)惠;運(yùn)營效益好的國有企業(yè)、民營企業(yè)及個(gè)人共同投資，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

　　3.4 處理好項(xiàng)目產(chǎn)品用戶承受能力與外商投資者合理回報(bào)的關(guān)系 在PPP方式中，政府通常通過簽訂產(chǎn)品購買協(xié)議承擔(dān)了大部分的產(chǎn)品銷售風(fēng)險(xiǎn)，而這其中的關(guān)鍵問題在于項(xiàng)目產(chǎn)品的定價(jià)水平，現(xiàn)階段，我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域基本上實(shí)行的是按產(chǎn)品成本定價(jià)，這樣的價(jià)格顯然難以滿足外商投資PPP項(xiàng)目獲取合理利潤回報(bào)的需要，而如果將基礎(chǔ)設(shè)施的價(jià)格定得過高，則又可能超越了項(xiàng)目產(chǎn)品用戶的承載能力。這就要求政府在堅(jiān)持不承諾外商的固定投資回報(bào)率的前提下，事先在PPP合同中對項(xiàng)目經(jīng)營服務(wù)收費(fèi)和產(chǎn)品價(jià)格確定一個(gè)基準(zhǔn)價(jià)以及科學(xué)的浮動(dòng)幅度并加強(qiáng)監(jiān)控，做到既不影響外國投資者的合理的回報(bào)，又不致因價(jià)格失控而帶來嚴(yán)重的市場風(fēng)險(xiǎn)。此外，要降低PPP項(xiàng)目的市場風(fēng)險(xiǎn)，還可以通過采取多方面措施努力降低成本來實(shí)現(xiàn)，比如我們可以通過采取有效措施縮短前期融資的時(shí)間來降低成本，嚴(yán)格采用招投標(biāo)方式進(jìn)行PPP項(xiàng)目招商，盡量要求外商采用國產(chǎn)先進(jìn)設(shè)備和雇傭我國勞動(dòng)力等。

　　4 加強(qiáng)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的具體措施

　　4.1 加強(qiáng)外匯風(fēng)險(xiǎn)管理 當(dāng)前，我國的人民幣還未完全實(shí)行可自由兌換，PPP項(xiàng)目還無法實(shí)現(xiàn)自身的外匯平衡，在這種情況下，國家可保證PPP項(xiàng)目貸款本金、利息和紅利的外匯兌換，酌情承擔(dān)匯兌風(fēng)險(xiǎn)，以鼓勵(lì)外商利用PPP方式投資于我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在外匯管理方面，國家應(yīng)從有利于引進(jìn)外資，支持企業(yè)正常開展業(yè)務(wù)的角度出發(fā)，對 PPP項(xiàng)目境內(nèi)外外匯帳戶的管理、國內(nèi)資金劃轉(zhuǎn)、直接在境外支付、進(jìn)口付匯核銷等問題，制定具體的操作辦法，同時(shí)進(jìn)一步明確PPP項(xiàng)目特別是外商獨(dú)資企業(yè)的資本全部由外商投資者提供，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)，其項(xiàng)目融資條件應(yīng)事先報(bào)國家外匯管理局審批。

　　4.2 設(shè)計(jì)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu) PPP項(xiàng)目融資是否能夠成功最主要的因素是項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是否合理。政府部門在設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)時(shí)要考慮項(xiàng)目方案的吸引力，一個(gè)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)是一個(gè)項(xiàng)目方案是否具有吸引力的關(guān)鍵。通?？筛鶕?jù)各方獲利多少的原則考慮相應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，使項(xiàng)目參與的各方包括政府部門、民營公司、貸款銀行及其它投資人等都能夠接受。只有項(xiàng)目方案具有強(qiáng)烈的吸引力，才能使項(xiàng)目具有可操作性。

　　4.3 加緊專業(yè)人才培養(yǎng) PPP模式操作復(fù)雜，需要懂經(jīng)濟(jì)、法律、財(cái)務(wù)、合同管理和專業(yè)技術(shù)等各方面的人才。我國在工程建設(shè)領(lǐng)域擁有大量的技術(shù)人才，但是缺少按照國際慣例進(jìn)行工程項(xiàng)目管理的人才。在我國PPP模式尚屬新生事物，并具有國際融資項(xiàng)目的性質(zhì)，我們在這方面經(jīng)驗(yàn)不足。因此要著重加強(qiáng)人才的培養(yǎng)。培養(yǎng)復(fù)合型、開拓型人才，才能增強(qiáng)民營企業(yè)或外商的投資信心，確保項(xiàng)目立項(xiàng)、簽約、實(shí)施能夠高效率地完成。筆者認(rèn)為，目前培養(yǎng)PPP專業(yè)人才，可以通過兩條途徑來進(jìn)行：一是有系統(tǒng)地選派專業(yè)人員考察國外主要的PPP建設(shè)項(xiàng)目，深入了解從項(xiàng)目立項(xiàng)、招投標(biāo)到建設(shè)、經(jīng)營及轉(zhuǎn)交的全過程，了解政府PPP方式風(fēng)險(xiǎn)管理的辦法和經(jīng)驗(yàn);二是請國外專家到中國對重點(diǎn)項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人和專業(yè)人員進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)。

　　通過有效的風(fēng)險(xiǎn)管理，提升PPP項(xiàng)目的運(yùn)作效率和成功率，可以達(dá)到大量引進(jìn)外資和促進(jìn)國內(nèi)民間資本進(jìn)入我國各行業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，充分?jǐn)U大融資范圍，減輕政府的直接財(cái)政負(fù)擔(dān)的目的。所以對PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的認(rèn)識(shí)作為政府應(yīng)當(dāng)引起高度重視，政府應(yīng)盡快地建立健全有關(guān)PPP項(xiàng)目的相關(guān)法規(guī)以及加速培養(yǎng)PPP方面的專業(yè)人才，確保政府和投資者的合法權(quán)益。

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