PPP模式風(fēng)險(xiǎn)防范

發(fā)布日期：2015-03-27來源：信托周刊編輯：宋珍珍

[摘要]

 　　作者：陳建榮 北京市煒衡律所

　　風(fēng)險(xiǎn)因素是一種不確定性因素，是損失的可能性或概率性事由。由于PPP模式投資規(guī)模大持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，涉及政府和社會(huì)資本不同的特點(diǎn)，密切相關(guān)社會(huì)公共利益，因此PPP模式的也存在比較復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)因素，能否有效控制PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)重點(diǎn)難點(diǎn)問題。對(duì)此，國發(fā)60號(hào)文要求對(duì)PPP“充分論證，完善合同設(shè)計(jì)，健全糾紛解決和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。建立獨(dú)立、透明、可問責(zé)、專業(yè)化的PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系，形成由政府監(jiān)管部門、投資者、社會(huì)公眾、專家、媒體等共同參與的監(jiān)督機(jī)制”。

　　1、風(fēng)險(xiǎn)防范原則

　　PPP 模式風(fēng)險(xiǎn)防范應(yīng)把握幾個(gè)原則：其一是風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，沒有項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別則沒有項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制;其二是風(fēng)險(xiǎn)論證及評(píng)估，風(fēng)險(xiǎn)論證及評(píng)估是風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策的決策依據(jù);其三是風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)原則，合理的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)原則是PPP模式的重要特征;其四是風(fēng)險(xiǎn)防范措施，風(fēng)險(xiǎn)防范措施是否科學(xué)到位關(guān)系項(xiàng)目的成敗;其五是風(fēng)險(xiǎn)與收益及回報(bào)掛鉤，在承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)應(yīng)獲得相應(yīng)的回報(bào);其六是風(fēng)險(xiǎn)防范監(jiān)督機(jī)制，必須從技術(shù)、組織、計(jì)劃實(shí)施、內(nèi)外參與、法律責(zé)任等方面建立健全風(fēng)險(xiǎn)防范監(jiān)督機(jī)制。

　　2、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分擔(dān)及應(yīng)對(duì)

　　(1)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

　　PPP模式周期長(zhǎng)、投資大、成本高、風(fēng)險(xiǎn)多且風(fēng)險(xiǎn)后果損失大，風(fēng)險(xiǎn)的辨識(shí)與合理分配是成功運(yùn)用PPP模式的關(guān)鍵。PPP模式風(fēng)險(xiǎn)因素分類(風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別)有多種，主要風(fēng)險(xiǎn)因素如下圖表。

　　PPP融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素

　　(2)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

　　根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財(cái)金[2014]76號(hào))規(guī)定，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配按照“風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方來承擔(dān)”。PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配應(yīng)該遵從的三條主要原則包括:①對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方控制相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn);②承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得回報(bào)相匹配;③承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限。通過風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)實(shí)現(xiàn)兩個(gè)功能:①風(fēng)險(xiǎn)分配的結(jié)果可以減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后造成的損失以及風(fēng)險(xiǎn)管理成本;②各方有能力控制分配給自己的風(fēng)險(xiǎn),并為項(xiàng)目的成功而有效地工作。一般說來，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)原則上由社會(huì)資本承擔(dān)，政策、法律和最低需求風(fēng)險(xiǎn)等由政府承擔(dān)。政府須承擔(dān)監(jiān)管(政治)、保護(hù)公共利益(社會(huì))的風(fēng)險(xiǎn)，在政府負(fù)責(zé)向用戶直接收費(fèi)的情況下，還需承擔(dān)購買服務(wù)/或取或付(財(cái)務(wù))的風(fēng)險(xiǎn)。投資人須承擔(dān)建設(shè)、運(yùn)營、技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的風(fēng)險(xiǎn)以及股本投入和融資風(fēng)險(xiǎn)。融資機(jī)構(gòu)：須承擔(dān)貸款回收的風(fēng)險(xiǎn)。

　　(3)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

　　PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)策略主要包括：風(fēng)險(xiǎn)回避、風(fēng)險(xiǎn)自留、風(fēng)險(xiǎn)控制、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。其主要含義為：①風(fēng)險(xiǎn)回避是指在完成項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析與評(píng)價(jià)后,如果發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率很高,而且可能的損失也很大,又沒有其他有效的對(duì)策來降低風(fēng)險(xiǎn)時(shí),應(yīng)采取放棄項(xiàng)目、放棄原有計(jì)劃或改變目標(biāo)等方法,使其不發(fā)生或不再發(fā)展,從而避免可能發(fā)生的潛在損失;②風(fēng)險(xiǎn)自留是指項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)保留在風(fēng)險(xiǎn)管理主體內(nèi)部,通 過采取內(nèi)部控制措施來化解風(fēng)險(xiǎn)或者對(duì)這些保留下來的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)不采取任何措施;③風(fēng)險(xiǎn)控制指采取一種主動(dòng)、積極的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策，可分為預(yù)防損失和減少損失兩個(gè)方 面，風(fēng)險(xiǎn)控制方案都應(yīng)當(dāng)是預(yù)防損失措施和減少損失措施的有機(jī)結(jié)合，風(fēng)險(xiǎn)控制計(jì)劃系統(tǒng)一般應(yīng)由預(yù)防計(jì)劃、災(zāi)難計(jì)劃和應(yīng)急計(jì)劃三部分組成;④當(dāng)有些風(fēng)險(xiǎn)無法回 避,必須直接面對(duì),而以自身的承受能力又無法有效的承擔(dān)時(shí)，通過某種方式將某些風(fēng)險(xiǎn)的后果連同應(yīng)對(duì)的權(quán)利和責(zé)任轉(zhuǎn)移給他人。

　　PPP模式中政府職能及信用風(fēng)險(xiǎn)防范

　　1、PPP模式中政府職能

　　PPP 模式中政府是最重要法律主體。在PPP模式中政府和私人投資者形成的是彼此平等的合作伙伴關(guān)系，政府為提供公共服務(wù)中的監(jiān)督者、指導(dǎo)者以及合作者角色。政府應(yīng)承擔(dān)的職能包括：項(xiàng)目選擇和開發(fā)主體確定、項(xiàng)目保證、項(xiàng)目監(jiān)督、直接投資和貸款、提供信用擔(dān)保和承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)等。PPP模式下政府發(fā)揮以上職能的作用主要為以下幾方面：

　　(1)降低政治社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。政治風(fēng)險(xiǎn)至少可包括三類：其一是國家風(fēng)險(xiǎn)，如政治體制的崩潰，對(duì)項(xiàng)目實(shí)行國有化等;其二是國家政治、經(jīng)濟(jì)政策的穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)，如稅收制度的變更;其三是社會(huì)治安及公眾利益和公眾參與尤其是環(huán)境保護(hù)意識(shí)增強(qiáng)所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

　　(2)提供政策法律保障。政府制定一套完善、完備的相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)是此模式順利，有效運(yùn)行的基礎(chǔ)和前提。PPP法律的基本框架主要包括：關(guān)于PPP模式的適用范圍、設(shè)立程序、招投標(biāo)和評(píng)標(biāo)程序、特許權(quán)協(xié)議、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、權(quán)利與義務(wù)、監(jiān)督與管理以及爭(zhēng)議解決方式和適用法律等方面。PPP作 為一種合同式的投資方式，涉及擔(dān)保、稅收、外匯、合同、特許權(quán)等諸多方面，政府需要制定一套完善、完備的相關(guān)法規(guī)與政策，并盡可能預(yù)見未來可能的變化而留 有調(diào)整的余地，比如稅負(fù)方面的調(diào)整和修改、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和要求的變化、法律的修改、勞資關(guān)系的調(diào)整、土地租讓政策的變化以及其他政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策的變化等，由 此保障PPP項(xiàng)目在合同期限內(nèi)的政策穩(wěn)定性，使PPP項(xiàng)目得以順利而有效運(yùn)行。

　　(3) 提供一定外在條件支持。政府應(yīng)在物質(zhì)方面應(yīng)保障項(xiàng)目所需的原材料供應(yīng)、提供可使用的勞動(dòng)力等輔助性設(shè)施保障;提供一定的稅收、外匯、土地使用等優(yōu)惠政策; 通過簡(jiǎn)化審批手續(xù)和過程，提高政府效率，成立協(xié)調(diào)小組等來規(guī)范服務(wù)及提高行政效率;防止在一定區(qū)域的同類項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和其他秘密信息提供保護(hù)。

　　(4) 依法進(jìn)行合作與監(jiān)督。特殊目標(biāo)公司依據(jù)特許合同約定負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營，政府遵循合作與信任、平等互惠原則對(duì)具體項(xiàng)目的具體實(shí)施過程中遇到的問題和障礙 提供必要的支持和參與問題的解決，只要特殊目標(biāo)公司按照特許權(quán)合同和有關(guān)法律從事投資建設(shè)經(jīng)營活動(dòng)，政府就應(yīng)充分給予建設(shè)經(jīng)營的自主權(quán)。但是，PPP模式不同于傳統(tǒng)的承包做法，也不同于完全的私有化，政府依法監(jiān)督使特殊目標(biāo)公司依據(jù)合同約定和法律規(guī)定滿足公共產(chǎn)品或服務(wù)需求仍然是必要的，政府監(jiān)管主要分為事前準(zhǔn)入監(jiān)管、事中過程監(jiān)管和事后績(jī)效監(jiān)管三類并貫穿于整個(gè)過程。

　　(5)政府提供必要金融支持。PPP模式一般投資大、回報(bào)周期長(zhǎng)，政府需要提供必要的金融資金支持。政府通常與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個(gè)直接協(xié)議，但是，這個(gè)協(xié)議不是對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行擔(dān)保，而是向借貸機(jī)構(gòu)承諾將按與特殊目標(biāo)公司簽訂的合同支付有關(guān)費(fèi)用，由此使特殊目標(biāo)公司能比較順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。

　　(6)設(shè)計(jì)合理的收益與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制。政府根據(jù)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)特點(diǎn)確立合理的所謂交易結(jié)構(gòu)是民營資本的進(jìn)入的必要條件(圖表9 PPP項(xiàng)目收費(fèi)機(jī)制分類),風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制則是PPP項(xiàng)目的核心。一般通過對(duì)項(xiàng)目現(xiàn)金流進(jìn)行預(yù)測(cè)和測(cè)算分析判斷項(xiàng)目自身的收入能否覆蓋所有的支出并實(shí)現(xiàn)基本的回報(bào)要求，再按照“最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)分配原則”對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在各相關(guān)主體間進(jìn)行分配，由此使社會(huì)投資人獲得與風(fēng)險(xiǎn)水平相匹配的收益。

　　PPP項(xiàng)目收費(fèi)機(jī)制分類

　　(7)提供審慎的承諾。PPP模 式周期比較長(zhǎng)，在具體項(xiàng)目承諾上政府應(yīng)謹(jǐn)慎。政府的承諾要合理合法，并建立在對(duì)未來環(huán)境變化和風(fēng)險(xiǎn)因素客觀評(píng)估的基礎(chǔ)上，尤其是對(duì)回報(bào)率、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、終止 合同條件、匯率和利率變化等事項(xiàng)的承諾方面，預(yù)留調(diào)整空間并設(shè)計(jì)合理合法的調(diào)整機(jī)制，由此既可保證項(xiàng)目生產(chǎn)或運(yùn)營的可持續(xù)性，使社會(huì)投資人的投資成本及運(yùn) 營成本得以補(bǔ)償并獲得合理回報(bào)，又避免政府失信違約或?qū)PP項(xiàng)目監(jiān)管的被動(dòng)局面。

　　2、信用風(fēng)險(xiǎn)防范

　　根據(jù)不同的風(fēng)險(xiǎn)采取不同的風(fēng)險(xiǎn)歸屬，并采取有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)辦法，相關(guān)的研究成果及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)已比較豐富，在此僅就最根本的信用風(fēng)險(xiǎn)防范進(jìn)行探討。因?yàn)镻PP模式的一個(gè)重要特征是“伙伴關(guān)系”，信用風(fēng)險(xiǎn)是所有風(fēng)險(xiǎn)中最首要的。

　　信用風(fēng)險(xiǎn)不單指政府信用，也包括社會(huì)資本投資人的信用，指PPP模 式中政府與社會(huì)資本雙方履約的意愿與能力及其信用保證結(jié)構(gòu)的效用。相比而言，政府信用風(fēng)險(xiǎn)占主要地位，主要源于某些地方政府官員為了提升政績(jī)，在短期利益 的驅(qū)使下，通過過高的固定投資回報(bào)率，過高的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，過長(zhǎng)的特許經(jīng)營期以吸引民營資本，但最終又因公共機(jī)構(gòu)缺乏承受能力，產(chǎn)生信用風(fēng)險(xiǎn)。投資人信用指所 選擇的投資人在誠信、實(shí)力、資質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)等方面存在問題，事后違約的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)漸漸膨脹起來。

　　(1)政府本身應(yīng)防止失信

　?、僬畱?yīng)首先增強(qiáng)自身的法治和契約意識(shí)，依法行政;

　　②要認(rèn)真做好項(xiàng)目前期論證工作，除傳統(tǒng)的項(xiàng)目評(píng)估論證外，還要積極借鑒物有所值(Value for Money，VFM)評(píng)價(jià)理念和方法;

　?、圻x擇的項(xiàng)目力求有穩(wěn)定的收益作保證，并與當(dāng)?shù)刎?cái)力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展承擔(dān)能力相匹配

　?、芤浞挚紤]未來長(zhǎng)期的變化因素作出相關(guān)審慎的承諾，避免失信違約。

　　(2)社會(huì)資本應(yīng)做好對(duì)政府的調(diào)研

　?、偈紫纫匾暳己猛顿Y環(huán)境考察，當(dāng)?shù)厝宋乃刭|(zhì)、法律環(huán)境、政府效率、政府對(duì)私營企業(yè)支持政策、財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力、人民生活富裕程度及購買力、城市現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施水平等，均屬于評(píng)估投資環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的重要內(nèi)容;

　?、谝惨匾曧?xiàng)目運(yùn)營及商業(yè)模式的可行性，切勿追求高額回報(bào)或?qū)㈨?xiàng)目成功過分依賴與某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人關(guān)系及其缺乏客觀依據(jù)的承諾上;

　?、垡匾曇揽侩p方簽訂的合同來防控風(fēng)險(xiǎn)，PPP項(xiàng)目法律關(guān)系比較復(fù)雜，國外PPP項(xiàng)目的法律文件如一本書，而中國一個(gè)PPP項(xiàng)目就幾頁紙，沒有完備的合同法律文件導(dǎo)致各方責(zé)任約定不夠明晰，難以防范政府信用風(fēng)險(xiǎn)。

　　(3)政府要全面評(píng)估社會(huì)資本

　?、僬畱?yīng)把握各類參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本投資人(國有企業(yè)、外資企業(yè)以及民營企業(yè)等)的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)特點(diǎn)，參照項(xiàng)目性質(zhì)來選擇社會(huì)資本投資人;

　?、趹?yīng)客觀評(píng)估社會(huì)資本投資人的融資能力和資金來源;

　?、蹖?duì)比投標(biāo)方案選擇其中最符合項(xiàng)目要求且投資金額最小的單位作為私營合作伙伴

　　④應(yīng)遵循公開、公平、公正和公共利益優(yōu)先的原則選擇社會(huì)資本投資人，在政府招標(biāo)過程中應(yīng)重視發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)(包括行業(yè)協(xié)會(huì)、開戶銀行、咨詢公司、會(huì)計(jì)師和律師)作用，避免腐敗因素導(dǎo)致的企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)。

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