推動PPP健康發(fā)展，切實防范“地方財政懸崖”

發(fā)布日期：2015-03-09來源：中國經(jīng)濟時報 編輯：宋珍珍

[摘要]

　　地方財政懸崖風(fēng)險是一個現(xiàn)實的挑戰(zhàn)

　　財政懸崖是一個舶來語，該概念起源于美國。由于次貸危機后，美國政府推行強刺激政策來穩(wěn)定經(jīng)濟，導(dǎo)致聯(lián)邦政府赤字持續(xù)快速增長，很快就達(dá)到了原有法律框架下的最高限額。在此背景下，聯(lián)邦政府和國會圍繞2013年度的預(yù)算案展開了激烈爭執(zhí)。聯(lián)邦政府希望擴大赤字以穩(wěn)定經(jīng)濟增長;而議會則希望壓縮赤字規(guī)模以確保財政可持續(xù)性。如果雙方不能就預(yù)算安排達(dá)成一致，就會出現(xiàn)財政支出大幅下降的局面，并對政府運轉(zhuǎn)、經(jīng)濟運行產(chǎn)生較為嚴(yán)重的負(fù)面影響。這一現(xiàn)象就被稱為 “財政懸崖”。

　　慶幸的是，美國政府和國會最后達(dá)成了妥協(xié)，從而避免了“政府關(guān)門”危機的發(fā)生。就在美國財政懸崖問題得到緩解的情況下，近期內(nèi)有關(guān)我國可能面臨“地方財政懸崖”的觀點卻在持續(xù)發(fā)酵。

　　誘發(fā)“地方財政懸崖”論點的是近期我國經(jīng)濟運行指標(biāo)的惡化。去年第四季度以來，我國部分宏觀經(jīng)濟指標(biāo)呈快速下滑趨勢。主要表現(xiàn)在：規(guī)模以上企業(yè)利潤增長幅度快速下降，今年1月份甚至出現(xiàn)了明顯的負(fù)增長;消費物價指數(shù)(CPI)增幅加速下行，生產(chǎn)者物價指數(shù)(PPI)連續(xù)三十多個月負(fù)增長，且近期內(nèi)有惡化趨勢;反映企業(yè)市場信心的制造業(yè)采購經(jīng)理人指數(shù)(PMI)也下降到50這個枯榮分水線以下;除此之外，自去年下半年以來，擔(dān)保公司破產(chǎn)潮此起彼伏，在全國蔓延;國際油價大幅下跌，帶動大宗商品價格和國際金融市場動蕩;等等。這些都迫使人們思考，我國經(jīng)濟增長的發(fā)動機還能照常運轉(zhuǎn)嗎?我國還能維持7%以上的經(jīng)濟增長嗎?對經(jīng)濟增長發(fā)動機的審視，則使人們發(fā)現(xiàn)：政府投資這個發(fā)動機正在“熄火”。

　　投資在我國經(jīng)濟運行中占據(jù)重要地位。近年來，投資對經(jīng)濟增長的貢獻(xiàn)高達(dá)40%—50%;而投資的一個重要來源，則是政府基礎(chǔ)設(shè)施。據(jù)統(tǒng)計，政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施投資占全社會投資的比重高達(dá)35%左右，現(xiàn)在恰恰是政府投資面臨著下行的巨大壓力。原因主要有：

　　一是經(jīng)濟調(diào)整的內(nèi)在壓力。大家知道，土地出讓金(凈)收入和基于土地出讓金的借款是我國地方政府投資的主要資金來源。近年來，隨著市場環(huán)境的變化和人口結(jié)構(gòu)的變化，我國房地產(chǎn)市場發(fā)展已經(jīng)迎來拐點。我國房地產(chǎn)市場持續(xù)低迷，再加上征地補償水平快速上升，地方政府來自土地出讓金的凈收入增長乏力，有的地方甚至出現(xiàn)明顯下降。

　　二是改革帶來的“制度真空”。當(dāng)前，我國財政改革正在快速推進(jìn)。其中，地方債管理改革的基本思路，是把債務(wù)管理納入預(yù)算管理的軌道，把政府舉債行為納入市場化運作的軌道。這毫無疑問是對的，是有利于財政可持續(xù)發(fā)展的。但另一方面，“土地財政”在預(yù)算外運轉(zhuǎn)十多年之久，其規(guī)模已經(jīng)十分龐大，要在短期內(nèi)把不規(guī)范、不透明的地方舉債和投資行為納入規(guī)范、透明的管理軌道，陣痛也是不可避免的。突出表現(xiàn)就是政府過度舉債、基礎(chǔ)設(shè)施超前建設(shè)的矛盾集中顯現(xiàn)，會對地方政府的市場化融資行為帶來直接沖擊。近一段時期地方城投債發(fā)行額顯著下降就是一個典型表現(xiàn)。

　　三是“公私合作”(PPP)發(fā)展滯后，社會資本并沒有很快接過政府投資的“接力棒”，成為地方基礎(chǔ)設(shè)施投資的主力。

　　四是清理稅收等優(yōu)惠措施的改革舉措在遏制稅收競爭的同時，也取消了地方政府長期以來為企業(yè)投資提供的豐厚補貼。這使許多擬定中的投資項目變得不再有利可圖，在短期內(nèi)也是不利于經(jīng)濟增長和財政穩(wěn)定的。

　　上述幾種因素交織在一起，就使國家財政收入(含土地財政)的增長、基礎(chǔ)設(shè)施投資的增長面臨巨大的下行壓力。如果處理得不好，出現(xiàn)地方政府財政懸崖，地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投資大幅下降是完全可能的。

　　應(yīng)對地方政府財政懸崖的思路和措施

　　應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)前我國正在步入“新常態(tài)”。由于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)出現(xiàn)一系列重大變化，我國的基礎(chǔ)設(shè)施投資乃至經(jīng)濟增長速度都會出現(xiàn)一定程度的下降。這是經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果，具有客觀性。我們要順應(yīng)“新常態(tài)”下經(jīng)濟增速下降的客觀規(guī)律，不要人為把投資和增長拉回到過去的高速增長軌道上來。另一方面，我們又要有所作為，防止由于改革等原因出現(xiàn)“制度真空”導(dǎo)致政府投資增速快速下滑、引發(fā)財政金融危機。

　　面對政府投資增長下行的壓力，首要的是保持冷靜心態(tài)，區(qū)分風(fēng)險來源。只有把趨勢性因素和階段性沖擊區(qū)分開來，才能采取正確的行動。換句話說，就是在當(dāng)前的情況下，政府的著眼點應(yīng)該是“托底”而不是推高。具體而言，就是既要堅定不移推進(jìn)改革，加快構(gòu)建現(xiàn)代財政制度，為經(jīng)濟社會發(fā)展奠定堅實的制度基礎(chǔ);又要采取切實措施確保新舊財政制度之間平穩(wěn)過渡。在此基礎(chǔ)上，政府可采取的措施主要有三個：

　　一是盤活閑置資金存量，重點支持PPP項目快速起步。這是個“一石兩鳥”的政策。近年來，由于嚴(yán)格執(zhí)行各項財經(jīng)紀(jì)律，也由于預(yù)算編制科學(xué)性有待進(jìn)一步提高，各預(yù)算單位賬戶上都趴有為數(shù)不小的一筆“結(jié)余”資金。財政部門應(yīng)將其及時收回，安排支持新的項目。在具體用途上，可以重點用于補充地方基礎(chǔ)設(shè)施投資的不足，支持PPP項目快速起步;可以重點支持中西部地區(qū)城市化健康發(fā)展。在城市集中供暖、污水處理、垃圾集中處理等領(lǐng)域，中西部地區(qū)的投資缺口還是很大的。

　　二是在摸清家底的基礎(chǔ)上，優(yōu)化地方債期限結(jié)構(gòu)。從國際經(jīng)驗看，政府為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌資，主要依靠發(fā)行債券和政策性貸款，期限可以長達(dá)二三十年;而國內(nèi)地方政府舉債則多是從銀行借款，期限只有三到五年。這就帶來了嚴(yán)重的期限不匹配問題，也導(dǎo)致地方政府舉債成本居高不下。應(yīng)當(dāng)通過優(yōu)化地方債的期限結(jié)構(gòu)舒緩地方政府償本付息的壓力，同時拓展地方政府的融資空間，為地方政府投資注入新的活力。

　　三是引導(dǎo)PPP健康發(fā)展。當(dāng)前，我們正在大力推廣 PPP模式，以彌補政府收入下降帶來的投資缺口。PPP直譯叫“公私伙伴關(guān)系”，其本意則是“政企合作”。在西方國家，國有經(jīng)濟規(guī)模很小，“公私伙伴關(guān)系”和“政企合作”是一回事。但在我國，兩者的區(qū)分則是很明顯的。許多人在談?wù)揚PP時，都把其簡單地等同于民間資本、私人資本從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而忽視了我國長期以來依托國有企業(yè)從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營的基本事實。事實上，我國的高速公路、港口、橋梁，乃至旅游景點建設(shè)，絕大多數(shù)都是由國有企業(yè)出面從事建設(shè)和運營的。講引導(dǎo)民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，絕不意味著完全否定國有經(jīng)濟和國有資本應(yīng)該發(fā)揮的積極作用。在現(xiàn)階段發(fā)展PPP的可行路徑，應(yīng)該是國有企業(yè)與私營資本成立混合所有制項目主體，由其出面從事項目的建設(shè)和運營。

　　加快轉(zhuǎn)變政府職能，為PPP發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境

　　從上述對策措施可以看出，防范“地方財政懸崖”，關(guān)鍵是盡快啟動PPP，用民間投資填補政府投資下降帶來的真空。

　　應(yīng)當(dāng)看到，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)模大、項目使用期長、項目運營中不確定因素多。一個成功的PPP項目，往往是多方面因素共同作用的結(jié)果。應(yīng)如何完善相關(guān)制度設(shè)計，才能做到既保證投資者獲得適當(dāng)?shù)耐顿Y回報，又防止項目方濫用市場力量、維護(hù)消費者利益，是擺在各級政府面前的重大課題。從政府的角度看，至少要做如下改變：

　　一是引導(dǎo)地方政府財政支出向?；局С黾小⑾蚵男蟹ǘx務(wù)集中。財政收入增速的下降，將驅(qū)使各級地方政府優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、提高資金使用效率。而近期推出的各項財政改革措施，如財政透明度、中期財政規(guī)劃、預(yù)算績效管理、政府綜合財務(wù)報告制度等，恰好為其提供了相應(yīng)的政策工具。各級地方政府要抓住機遇，適當(dāng)收縮戰(zhàn)線，加快優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。

　　二是引導(dǎo)地方政府更加關(guān)注改善地區(qū)軟環(huán)境。在新的財政管理框架下，市場在資源配置中的決定性作用進(jìn)一步顯現(xiàn)。企業(yè)到哪里投資落戶，將主要考慮當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)生態(tài)和經(jīng)商軟環(huán)境，而不是稅費優(yōu)惠措施。這將迫使各級地方政府把更多精力放到打造宜居環(huán)境，吸引優(yōu)秀人才上;放到打造透明、高效政府，改善經(jīng)商環(huán)境上;放到完善產(chǎn)業(yè)政策，推動地方特色經(jīng)濟“做優(yōu)做強”上。而改善地方投資軟環(huán)境，又必然是有利于發(fā)展PPP的。

　　三是著力推動地方政府提高依法行政水平。前面提到，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資具有投資規(guī)模大、項目使用期長、不確定性因素多等特點。在這樣的條件下吸引社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，必須要有一套完整的制度設(shè)計，有一套完備的合同條款來保證社會資本獲得穩(wěn)定的投資回報。為此，需要地方政府切實提高契約觀念和法律觀念。只有在法制化、規(guī)范化、程序化的前提下，PPP才會步入發(fā)展的快車道。

　　(作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部)
 

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