省級PPP項(xiàng)目推進(jìn)效果分析——以河南省為例

發(fā)布日期：2018-01-08來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 2017年11月10日，財政部辦公廳下發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)，這被PPP界視為規(guī)范發(fā)展的3.0時代到來。各省、各行業(yè)PPP推進(jìn)的效果及今后空間備受關(guān)注。我國各省經(jīng)濟(jì)水平、財政狀況及城建任務(wù)不一，但在推廣使用PPP上具有一些共性的特點(diǎn)，可以從典型省份的PPP情況進(jìn)行分析，總結(jié)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、剖析實(shí)操中面臨的難題，以供各方參考。為此，我們以中部省份河南為例進(jìn)行研究。

　　 一、河南PPP概況：數(shù)量第一、投資額第四

　　 根據(jù)財政部PPP綜合信息平臺第8期季報顯示，截至2017年9月末，以項(xiàng)目數(shù)量計，河南位居全國第1位，為591個，僅次于山東(含青島)的679個。以項(xiàng)目投資額計算，河南位居全國第4位，全省投資額為7284億元，前三名分別為湖南(8160億元)、貴州(7742億元)和云南(7468億元)，合計占同口徑全國總投資的23.1%。

　　 但河南省PPP項(xiàng)目落地率較低，僅為27.1%，低于全國水平(35.2%)將近8個百分點(diǎn)，在全國排名第24位。(根據(jù)2018年1月河南省財政廳《河南省2017年度PPP工作總結(jié)》，截至2018年1月，已有235個項(xiàng)目落地實(shí)施，落地率有所提升。)此外，按照目前財政部門的統(tǒng)計口徑，PPP落地率為已落地項(xiàng)目數(shù)與管理庫項(xiàng)目數(shù)的比值，是否落地的標(biāo)志為是否處于執(zhí)行和移交階段，即完成采購階段則進(jìn)入落地狀態(tài)。但從實(shí)際情況看，完成社會資本采購、政府和中標(biāo)社會資本簽約并不意味著項(xiàng)目一定能順利實(shí)施，其中融資能否落實(shí)是關(guān)鍵的一環(huán)。PPP業(yè)界已逐步形成一個共識：PPP項(xiàng)目投融資環(huán)節(jié)在PPP項(xiàng)目運(yùn)作和實(shí)施過程中處于非常重要的地位，甚至決定著具體項(xiàng)目的成敗。

　　 圖1 全國各省份PPP項(xiàng)目數(shù)前十名(單位：個)
數(shù)據(jù)根據(jù)財政部PPP綜合信息平臺第8期季報整理繪制

　　 圖2 全國各省份PPP項(xiàng)目投資額前十名(單位：億元)
數(shù)據(jù)根據(jù)財政部PPP綜合信息平臺第8期季報整理繪制?！?/p>

　　 項(xiàng)目結(jié)構(gòu)上，截至2017年10月31日，河南省項(xiàng)目數(shù)(管理庫)達(dá)到597個，其中，市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目數(shù)位居前三，分別為159個、85個和59個，合計占全省總數(shù)的50.8%。值得注意的是，河南省城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目數(shù)排名第七，和全國PPP管理庫中排名第四相比，顯示河南在綜合性強(qiáng)、交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜、項(xiàng)目邊界較難界定的城鎮(zhèn)綜合開發(fā)領(lǐng)域較為謹(jǐn)慎。

　　

　　 圖3 河南省PPP管理庫項(xiàng)目行業(yè)分布結(jié)構(gòu)
數(shù)據(jù)根據(jù)財政部PPP綜合信息平臺數(shù)據(jù)整理繪制。

　　 二、PPP示范項(xiàng)目情況：項(xiàng)目數(shù)及落地項(xiàng)目數(shù)位列全國第一

　　 根據(jù)財政部此前發(fā)布的三批PPP示范項(xiàng)目信息，不考慮后來調(diào)出的因素，入選財政部PPP示范項(xiàng)目數(shù)量上，河南省位居第一，合計有65個，總投資1113.9億元。以2017年9月末的管理庫數(shù)據(jù)計算，河南省管理庫PPP項(xiàng)目有11%為財政部示范項(xiàng)目，比例較高。

　　

　　 表1 財政部三批PPP示范項(xiàng)目數(shù)統(tǒng)計表。數(shù)據(jù)根據(jù)財政部PPP綜合信息平臺公開信息整理繪制。

　　 而根據(jù)財政部PPP綜合信息平臺第8期季報，截至2017年9月末，前三批國家示范項(xiàng)目共計697個(考慮后續(xù)調(diào)出因素后)，累計投資額1.8萬億元。其中已落地示范項(xiàng)目572個、投資額1.5萬億元。按地區(qū)統(tǒng)計，河南52個國家示范項(xiàng)目已落地，居全國第一。剔除調(diào)出項(xiàng)目后，河南省國家示范項(xiàng)目共計58個，項(xiàng)目落地率已達(dá)到89.6%(根據(jù)2018年1月河南省財政廳《河南省2017年度PPP工作總結(jié)》，截至2018年1月，已落地示范項(xiàng)目55個，落地率達(dá)到94.8%。)。

　　 河南2017年積極申報全國第四批示范項(xiàng)目，擇優(yōu)篩選項(xiàng)目59個，總投資828億元。

　　 三、PPP管理庫：環(huán)保超過30%、政府付費(fèi)類占比高

　　 目前，河南省財政廳定期會進(jìn)行PPP項(xiàng)目入庫審核。我們以最近一次入庫評審結(jié)果分析河南省PPP管理庫新進(jìn)入項(xiàng)目的特征。

　　 按照財政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)精神，進(jìn)一步規(guī)范河南省PPP項(xiàng)目儲備和管理，省財政廳PPP管理中心于2017年12月中旬組織省PPP專家對各地新申報入庫的316個項(xiàng)目進(jìn)行集中統(tǒng)一評審。其中，符合調(diào)入項(xiàng)目管理庫項(xiàng)目105個，總投資1094億元;符合調(diào)入項(xiàng)目儲備清單項(xiàng)目189個，總投資1850億元;不予入庫項(xiàng)目22個。和以往項(xiàng)目調(diào)整退出數(shù)量少相比，說明財辦金〔2017〕92號對規(guī)范項(xiàng)目庫管理的作用明顯，也表明專家參與項(xiàng)目入庫評審將有助于提高PPP項(xiàng)目質(zhì)量。

　　 該批調(diào)入管理庫的項(xiàng)目中，環(huán)保類項(xiàng)目為40個，投資額合計達(dá)到356.22億元，分別占項(xiàng)目數(shù)、投資總額的38.1%和32.6%。這在一定程度上反映出地方落實(shí)“兩山論”、建設(shè)生態(tài)文明方面不斷釋放PPP市場，且環(huán)保類項(xiàng)目運(yùn)營性較強(qiáng)的特征、較容易入庫。

　　

　　 表2 河南省最新一批管理庫項(xiàng)目統(tǒng)計-環(huán)保類。數(shù)據(jù)根據(jù)河南省財政廳PPP專欄2017年12月26日《關(guān)于調(diào)整廳PPP項(xiàng)目庫的公告》整理。

　　 付費(fèi)機(jī)制上，政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助比例高，分別為60.2%(60個)、38.8%(40個)，使用者付費(fèi)的僅為2.9%(3個)。這反映政府付費(fèi)PPP仍可操作，但應(yīng)在符合92號文相關(guān)規(guī)范下合規(guī)、合理推進(jìn)。

　　 四、配套制度：強(qiáng)化規(guī)范發(fā)展及項(xiàng)目庫管理情況

　　 (一)制度建設(shè)

　　 2014年11月27日，河南省人民政府發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》(豫政〔2014〕89號)，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營權(quán)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目投資運(yùn)營，拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)資金渠道，提高公共產(chǎn)品供給質(zhì)量和效率，激發(fā)社會資本活力，加快轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益共同提高。

　　 2015年，河南省財政廳印發(fā)《河南省PPP開發(fā)性基金設(shè)立方案》(豫財資合〔2015〕5號)，在全國率先設(shè)立省級PPP基金。根據(jù)該方案，擬設(shè)立70億元的河南省PPP開發(fā)基金;該基金通過資本支持和技術(shù)援助兩種形式對河南省PPP項(xiàng)目給予支持。2017年繼續(xù)加快省PPP開發(fā)性基金投資運(yùn)作，對全省PPP項(xiàng)目提供資金支持和技術(shù)援助，目前已投資16.47億元支持15個項(xiàng)目，帶動金融機(jī)構(gòu)投資61.39億元。

　　 2017年5月11日，河南省政府辦公廳印發(fā)《河南省政府和社會資本合作(PPP)項(xiàng)目操作流程》(豫政辦明電[2017]62號)，從項(xiàng)目儲備、項(xiàng)目論證、社會資本方選擇、項(xiàng)目執(zhí)行等4個環(huán)節(jié)，簡化PPP項(xiàng)目操作流程，進(jìn)一步加快推進(jìn)河南PPP項(xiàng)目落地實(shí)施。該操作流程的亮點(diǎn)包括明確項(xiàng)目審批方式、簡化實(shí)施方案編制、實(shí)行實(shí)施方案聯(lián)審及優(yōu)化招標(biāo)工作程序等幾個方面。

　　 (二)“三庫”管理

　　 2015年，河南省財政廳政府和社會資本合作管理中心制定了《建立專業(yè)機(jī)構(gòu)咨詢庫、合作伙伴(運(yùn)營商)庫和金融機(jī)構(gòu)庫的方案》。后續(xù)還有配套措施出臺，如2016年7月，公告實(shí)施《河南省財政廳PPP意向合作中介機(jī)構(gòu)信息公布辦法(試行)》。根據(jù)該公布辦法，河南省財政廳采取在線注冊方式引進(jìn)各專業(yè)領(lǐng)域中介機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目，并在每季度公布項(xiàng)目庫項(xiàng)目簽約中介機(jī)構(gòu)信息。2017年2月，河南省財政廳PPP管理中心發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)合作伙伴庫金融機(jī)構(gòu)庫管理的公告》，強(qiáng)化入庫審核、完善退出機(jī)制。截至2017年3月底，入庫合作伙伴102家、金融機(jī)構(gòu)19家、中介咨詢機(jī)構(gòu)132家，強(qiáng)制退出金融機(jī)構(gòu)1家。

　　 (三)項(xiàng)目庫管理

　　 2016年2月，《河南省財政廳PPP項(xiàng)目庫入庫指南(試行)》印發(fā)。該入庫指南(試行)明確了入庫項(xiàng)目范圍：(1)適宜采用政府和社會資本合作模式;(2)投資總額和期限符合要求;(3)項(xiàng)目能建立清晰的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。其中，要求項(xiàng)目投資總額原則上不低于1.5億元;合作期限原則上不低于10年。和其他省份相比，有投資總額底線的限定，事實(shí)上剔除了投資規(guī)模小、采用PPP模式必要性較弱的項(xiàng)目入庫，有利于提高PPP項(xiàng)目的操作效率。

　　 根據(jù)財辦金〔2017〕92號文相關(guān)的政策文件，河南省財政廳于2017年12月25日印發(fā)了《河南省財政廳PPP項(xiàng)目庫入庫指南》(豫財資合〔2017〕1號)。該文件遵從財辦金〔2017〕92號文有關(guān)嚴(yán)格入庫管理、項(xiàng)目庫動態(tài)管理的基本要求，并在一些方面進(jìn)行了探索和創(chuàng)新：

　　 (1)要求打包類原則上是上下游或同類項(xiàng)目，這有助于規(guī)避實(shí)操中將無關(guān)項(xiàng)目隨意捆綁的情形;

　　 (2)實(shí)施方案要求必須包含績效評價的內(nèi)容，這將有利于項(xiàng)目落地后績效考核的實(shí)施;

　　 (3)管理庫入庫組織專家進(jìn)行評審把關(guān)，入庫實(shí)現(xiàn)流程化、規(guī)范化，非規(guī)范操作的項(xiàng)目僥幸入庫之路被堵死。

　　 截至目前，河南省財政廳PPP管理中心已先后公布9次調(diào)整PPP項(xiàng)目庫。最近一次為2017年12月26日《關(guān)于調(diào)整廳PPP項(xiàng)目庫的公告》。

　　 (四)專家?guī)旃芾?/p>

　　 2016年7月，河南省財政廳PPP管理中心發(fā)布《公開征集政府和社會資本合作(PPP)專家的公告》。2016年9月，經(jīng)過評審，共有278人符合條件，涉及政策、法律、財務(wù)、咨詢及行業(yè)等5類。2017年11月，河南省財政廳發(fā)布《公開征集政府和社會資本合作(PPP)專家的公告》，向社會公開征集第二批政府和社會資本合作(PPP)專家。相比第一輪，第二輪對推介專家的要求也有所提高，如在省內(nèi)財政、投資、行業(yè)管理等政府部門任職的要求參與過至少3個PPP項(xiàng)目的實(shí)施。

　　 該專家?guī)煲褜幽鲜PP事業(yè)發(fā)展發(fā)揮作用。專家?guī)斐闪⒁院螅鞯厥蟹e極抽取專家參與當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目識別和擬實(shí)施的PPP項(xiàng)目物有所值評價及實(shí)施方案論證，有效地提高了入庫項(xiàng)目質(zhì)量，很大程度消除了PPP項(xiàng)目實(shí)施方案中存在的各種問題，如：政策理解偏差、資產(chǎn)權(quán)屬問題、財務(wù)指標(biāo)選擇、稅收問題、法律問題等，使項(xiàng)目具備很高的可落地性。2017年第三季度，河南省財政廳組織了省庫推介專家赴河南省各地市就PPP工作進(jìn)行督導(dǎo)。在主要政策出臺前，省財政廳PPP管理中心也積極征求推介專家的意見，如就《河南省財政廳PPP項(xiàng)目庫入庫指南》組織了若干次研討。在項(xiàng)目庫審核方面，PPP推介專家在最近的一次項(xiàng)目庫調(diào)整中首次參與評審。

　　 五、實(shí)操：主要難題與思考

　　 (一)落地率低如何破解?

　　 從全國來看，2017年9月末，管理庫項(xiàng)目數(shù)為6778個，總投資10.1萬億元，落地率為35.2%。而河南省PPP項(xiàng)目，落地率僅為27.1%，低于全國水平近8個百分點(diǎn)。

　　 落地率的原因復(fù)雜多樣，包括項(xiàng)目方案設(shè)計、地方財力水平、政府履約信用、社會資本參與意愿、金融機(jī)構(gòu)融資審核等等。中部另一省份也總結(jié)指出，該省PPP面臨對政策把握不準(zhǔn)、內(nèi)容設(shè)計空泛、財務(wù)測算套用模板、績效付費(fèi)機(jī)制設(shè)計不合理、主體多難以協(xié)調(diào)、監(jiān)管體系不健全等各種問題。哪些是影響落地的主要因素，這些障礙如何解決，有待各方進(jìn)一步研究。

　　 (二)政府付費(fèi)類項(xiàng)目何為審慎開展?

　　 財辦金〔2017〕92號要求審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目。《河南省財政廳PPP項(xiàng)目庫入庫指南》(豫財資合〔2017〕1號)指出“審慎開展政府性項(xiàng)目及政府支出比例較大的可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目”，“對本級PPP項(xiàng)目財政支出責(zé)任占比較高地區(qū)、申請納入項(xiàng)目管理庫的項(xiàng)目，同級財政部門應(yīng)從嚴(yán)從緊控制”。

　　 實(shí)操中，“審慎開展”該如何定義?目前行業(yè)內(nèi)眾說紛紜。有些地方政府為保守起見，理解為政府付費(fèi)類項(xiàng)目不能再做。有些PPP專家也建議不做，或緩做。部分地方政府和咨詢公司則為了將項(xiàng)目回報機(jī)制從政府付費(fèi)變成可行性缺口補(bǔ)助，在一些原本是政府付費(fèi)類的項(xiàng)目中生硬的接入一些可經(jīng)營的有現(xiàn)金流收入的項(xiàng)目，不考慮實(shí)際可操作性或者捆綁進(jìn)來的項(xiàng)目是否與PPP的主旨相關(guān)。但地方城鎮(zhèn)建設(shè)、公共服務(wù)的供給不能停，涉及政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目該如何操作，亟需更明確的政策解讀和方向指導(dǎo)。

　　 (三)項(xiàng)目庫退庫如何處理?

　　 財辦金〔2017〕92號要求集中清理已入庫項(xiàng)目，對不適宜采用PPP模式實(shí)施、前期準(zhǔn)備工作不到位、未按規(guī)定開展“兩個論證”、不宜繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施、不符合規(guī)范運(yùn)作要求、構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保及未按規(guī)定進(jìn)行信息公開等任一情形的，應(yīng)予以清退。但退庫后如何處理，政策并沒有明確。比如，未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺公司作為社會資本方中標(biāo)的PPP項(xiàng)目，清退后是重新招標(biāo)還是私下繼續(xù)執(zhí)行?又如，“尚未進(jìn)入采購階段但所屬本級政府當(dāng)前及以后年度財政承受能力已超過10%上限的”予以退庫，而“所屬本級政府當(dāng)前及以后年度財政承受能力已超過10%上限”且項(xiàng)目已完成采購、進(jìn)行執(zhí)行階段的PPP項(xiàng)目如何處理，先啟動及后啟動的PPP項(xiàng)目之間風(fēng)險和收益(財政支出)如何協(xié)調(diào)?“雖已開展物有所值評價和財政承受能力論證，但評價方法和程序不符合規(guī)定的”，如果項(xiàng)目已進(jìn)入執(zhí)行階段，此時清理出庫，社會資本方利益如何保障，政府和社會資本之間的合作關(guān)系如何延續(xù)或妥善處置?這些問題，在92號文規(guī)定的2018年3月31日集中清理截止前是無法回避的問題。

　　 (四)融資難的問題如何解決

　　 財政部和E20環(huán)境平臺聯(lián)合編著的《PPP示范項(xiàng)目案例選編——水務(wù)行業(yè)(第二輯)》中，專家對案例融資進(jìn)行分析后指出：財政實(shí)力弱、中標(biāo)社會資本不強(qiáng)的PPP項(xiàng)目存在融資困難，即便是已經(jīng)進(jìn)入示范的個別項(xiàng)目，其股權(quán)融資、債權(quán)融資還都沒有完全落實(shí)，存在較大的不確定性。從總體上看，PPP項(xiàng)目普遍面臨的融資難題，尤其是非示范項(xiàng)目會顯得更加突出。

　　 包括河南省在內(nèi)，很多省份的PPP項(xiàng)目為區(qū)縣項(xiàng)目，地方財力并不強(qiáng)，不少PPP項(xiàng)目會面臨融資這道坎兒。92號文對績效付費(fèi)機(jī)制上的嚴(yán)格要求，以及《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》等政策的出臺，PPP項(xiàng)目融資可能需要進(jìn)行更周密的籌劃。

　　 (五)民營資本參與程度低的問題

　　 當(dāng)前，PPP項(xiàng)目中標(biāo)金額和中標(biāo)數(shù)量上，國有背景公司占多數(shù)。根據(jù)明樹數(shù)據(jù)的統(tǒng)計，從項(xiàng)目成交金額看，截至2017年11月，國有合計為76%;民營合計為24%。項(xiàng)目成交數(shù)量上，國有成交數(shù)量占比為53%，民企占比為46%。

　　

　　 圖4 不同社會投資人中標(biāo)PPP項(xiàng)目金額

　　 數(shù)據(jù)根據(jù)明樹數(shù)據(jù)《2017年11月全國PPP項(xiàng)目市場動態(tài)》整理繪制。

　　

　　 圖5 不同社會投資人中標(biāo)PPP項(xiàng)目數(shù)量

　　 數(shù)據(jù)明樹數(shù)據(jù)《2017年11月全國PPP項(xiàng)目市場動態(tài)》整理繪制。

　　 我們對河南省已落地的財政部PPP示范項(xiàng)目進(jìn)行梳理分析進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，央企和地方國企中標(biāo)項(xiàng)目數(shù)達(dá)到33個、中標(biāo)投資額為728.6億元，在已落地項(xiàng)目中的占比分別達(dá)到62%和84%。此外，民營資本中標(biāo)的主要集中在醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等投資相對較小的領(lǐng)域，而投資規(guī)模大的市政工程類項(xiàng)目則基本在央企、地方國企手中。

　　 有專家在分析國企與民企參與問題上指出，這屬于“PPP政策導(dǎo)向與市場偏好的背離”，地方政府發(fā)自肺腑歡迎的投資人，不是PPP政策最初瞄準(zhǔn)的民間資本，而是央企國企，他們才是本輪PPP的主力軍。這可能需要從政策層面更好地疏導(dǎo)市場。

　　 規(guī)范發(fā)展的PPP3.0時代，運(yùn)營是核心、績效為導(dǎo)向，PPP項(xiàng)目將由重建設(shè)向重運(yùn)營轉(zhuǎn)變，地方PPP項(xiàng)目各項(xiàng)工作也應(yīng)在此基礎(chǔ)上穩(wěn)妥推進(jìn)，忠于初心、回歸本源，方能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

　　

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