PPP能否成為化解地方債務(wù)的良藥

發(fā)布日期：2015-03-10來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資,地方債是一個繞不過去的話題。國務(wù)院43號文明確了建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機制，在地方債的重壓下，政府與社會資本合作(PPP)模式，迅速引發(fā)追捧。 2014年12月4日，財政部、發(fā)改委同日發(fā)布3份PPP文件，為2015年的PPP項目落地打響了發(fā)令槍。眼下，當?shù)胤絺鶆?wù)混亂、債務(wù)數(shù)量急劇增長、債務(wù)風險聚集時，有人認為，PPP作為創(chuàng)新的償債模式，可以引入更多民營資本，明年各地將掀起一番PPP熱潮，大量的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目將采用PPP模式來嘗試創(chuàng)新融資，對其化解地方政府債務(wù)壓力的功用寄予厚望;但也有觀點認為，PPP模式并沒有減少政府債務(wù)，而是政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中角色和模式的轉(zhuǎn)變，另外，究竟有多少民資愿意參與、PPP模式是否適合所有領(lǐng)域也被質(zhì)疑。PPP模式能否成為化解地方債務(wù)的良藥?

　　何謂PPP模式

　　公私合作伙伴關(guān)系

　　陳新平(中國財政部財政科學(xué)研究所金融研究室研究員)：所謂的“PPP”是指公共部門(政府)與私人部門之間建立的長期合作關(guān)系，涉及經(jīng)濟社會發(fā)展、政策合作、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多個領(lǐng)域。第一，PPP是Public-Private-Partnership的簡稱,直譯為“公私合作伙伴關(guān)系”，在我國的官方文件中稱為“政府與社會資本合作模式”。目前在國內(nèi)推廣的PPP主要是針對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域來講的。第二，基礎(chǔ)設(shè)施項目方案的設(shè)計、建設(shè)、融資以及運營維護等環(huán)節(jié)大多是由私人部門實施完成的。第三，私人投資回報方式分為三種：“政府付費”、“使用者付費”，以及二者相結(jié)合的方式。第四，關(guān)于PPP項目資產(chǎn)的所有權(quán)關(guān)系問題，項目公司資產(chǎn)在合同期結(jié)束以后，一般需要以有償或者無償?shù)姆绞睫D(zhuǎn)移給政府。

　　基礎(chǔ)設(shè)施投資的特征

　　陳新平： 在PPP模式下，項目的前期投入非常大，屬于資本密集型投資，因此，需要對基礎(chǔ)設(shè)施投資的基本特征有一個全面的認識：第一，資產(chǎn)的專用性?；A(chǔ)設(shè)施項目資產(chǎn)不同于一般的通用型資產(chǎn)，其轉(zhuǎn)讓交易會受到市場需求量的制約，例如污水處理廠的機器設(shè)備，專用性非常強，這些設(shè)施很難用于其他方面。第二，資產(chǎn)使用的配套性。項目的正常運轉(zhuǎn)需要與現(xiàn)有的市政設(shè)施或網(wǎng)絡(luò)對接使用。第三，基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的自然壟斷性。很多PPP項目建成之后，即具有很高的自然壟斷性，如石油、天然氣運輸管道，以及高鐵、地鐵類的基礎(chǔ)設(shè)施均具有明顯的自然壟斷特征。

　　并不意味政府能推掉財政支出責任

　　陳新平： 利用PPP模式并不意味著政府可以把其財政支出責任推卸給私人部門。前面已經(jīng)提到私人部門從事PPP項目投資有三種回報方式，顯然，其中的“政府付費”方式直接構(gòu)成政府當前及以后若干年度的財政支出責任，只不過是相較于傳統(tǒng)的政府采購模式，PPP模式可使政府把原來的一次性付費變成分期“付款”而已。即使是在“使用者付費”的方式下，政府仍可能要承擔一定的財政支出責任，即如果項目建成后的實際服務(wù)需求量達不到私人部門收回投資的預(yù)期值，那么，政府需要通過相應(yīng)的財政補貼來維持項目的正常運行。

　　存量債務(wù)何去何從

　　陸大平(中鐵信托有限責任公司金融同業(yè)部兼華北財富中心總經(jīng)理)：如何處理地方政府存量債務(wù)近來備受業(yè)界關(guān)注，事實上，無論是政府平臺項目還是政信合作信托，包括銀行、證券、信托等金融機構(gòu)的主觀上還是希望能將其已有的存續(xù)業(yè)務(wù)納入到政府預(yù)算管理中。說到底，現(xiàn)有的平臺之所以能夠獲得如此多的金融支持，歸根結(jié)底還是其背后有地方政府的背書。對于存量債務(wù)問題，我們不僅要承接歷史，更要著眼未來。

　　要找準角色定位

　　陸大平： 國務(wù)院43號文和財政部下發(fā)的76號文等若干文件相繼出臺之后，業(yè)界關(guān)于PPP的討論與研討風氣日盛。PPP模式既是化解地方政府債務(wù)壓力的一種手段，也是推進地方國資改革(混合所有制改革)、地方融資平臺戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的重大舉措。站在這個層面去規(guī)劃未來，作為金融機構(gòu)目前的首要任務(wù)是要找準角色定位，然后再來討論如何參與到這一偉大的變革之中。

　　PPP模式下，金融機構(gòu)將面臨融資主體的幾大變化，這些變化有些可能會對金融體系現(xiàn)有的風險管控手段形成挑戰(zhàn)：一是融資主體的變化。前面提到的地方融資平臺背后的地方政府沒有了，實際的債務(wù)人由政府變成了企業(yè)。而這個企業(yè)即在PPP模式下成為一個混合所有制的SPV(特殊目的載體)項目公司，這就派生出了第二個問題：信用評價的變化。政府信用變成了企業(yè)信用，而我們金融體系現(xiàn)有的風險控制框架中更注重的是融資主體自身的信用，這個SPV(特殊目的載體)是基于某一個基礎(chǔ)設(shè)施項目(譬如地鐵)而成立的項目公司，這種收益偏低、抵押品處置“費勁”的項目能否通得過金融機構(gòu)的風險評審?三是期限結(jié)構(gòu)的變化，特別是對于銀行、信托來說，其負債以短期為主，而PPP模式下，債務(wù)期限無疑是要拉長很多倍，而融資的成本又不能太高。

　　我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期以來是國有資本占主導(dǎo)地位的領(lǐng)域，社會民營資本在該領(lǐng)域的參與度嚴重不足，而且體量相比之下也不夠大，單純以社會民營資本作為主體，很難通過金融機構(gòu)嚴格的風控篩查。換言之，純粹的民營企業(yè)還沒有足夠強大到能夠作為PPP中的一個P(Private)，如果完全依靠民營企業(yè)獨立去做，我認為很難獲得必要的金融支持，沒有必要的財務(wù)杠桿支持，事情推進會很困難。

　　43號文中要求基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式廣泛吸收社會資本參與。我個人理解，這個“社會資本”中不僅包括民營資本，也包括現(xiàn)有的政府融資平臺，還包括國有企業(yè)，甚至央企資本，并且它們在PPP之中應(yīng)該占據(jù)重要的地位。

　　傳統(tǒng)BOT(建設(shè)—運營—移交)模式應(yīng)該是較為典型的PPP模式，我們以此為例。

　　在未來城鎮(zhèn)化的壓力下，地方政府仍有大量的基礎(chǔ)設(shè)施類項目需要上馬。這些年地方政府為了推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)迅速上平臺，BT(建設(shè)—移交)融資模式大行其道，建設(shè)企業(yè)投資充當了主力，項目完成后移交地方政府，政府交給平臺公司運營。地方政府買單，當期債務(wù)壓力很大。而從現(xiàn)行的PPP模式來看，建設(shè)—運營— 移交是一個全生命周期，建設(shè)投資要通過運營來逐步收回并獲取相應(yīng)利潤，PPP的關(guān)鍵在運營，而這些又是建筑企業(yè)的短板，短期內(nèi)難以補上來。而真正能夠承擔起運營職能的往往是政府的各個平臺公司。因此，政府平臺公司的運營化改造，將成為其戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的一個重要方向。

　　實操層面的可行的方案應(yīng)該是這樣的：基于某一個基礎(chǔ)設(shè)施的項目，由社會資本+金融資本共同成立一個混合所有制的SPV項目公司，這個社會資本由現(xiàn)有的平臺公司、建設(shè)施工開發(fā)類的企業(yè)、民營資本組成。在這個SPV項目公司中，建筑開發(fā)類企業(yè)負責項目的建設(shè)，平臺公司承擔運營的功能，而金融機構(gòu)提供資金支持。而金融機構(gòu)經(jīng)過審慎選擇，融入?yún)⑴c項目之中，對風險的把握更為精準，有利于打破現(xiàn)有的風險度量手段上的局限。這也是現(xiàn)行的PPP案例中相對成熟的操作方案。

　　這一模式下，現(xiàn)有的平臺公司未來逐步被改造成為專業(yè)的資產(chǎn)運營類公司，承擔傳統(tǒng)的BOT中運營的職能，社會資本與金融資本深度參與其中，作為項目公司的公司股東通過公司分紅或平臺公司回購股權(quán)等方式實現(xiàn)退出;而SPV項目公司作為混合所有制企業(yè)對外獨立承擔債務(wù)償還責任，實現(xiàn)了與政府信用的脫鉤。

　　財權(quán)與事權(quán)不匹配

　　宋文軍(光大興隴信托有限責任公司信托業(yè)務(wù)中心董事、副總經(jīng)理)：PPP是在整頓地方債務(wù)的大背景下出臺的，雖然地方債務(wù)的量在2010年至2013年增加了10萬億人民幣，但是審計署對地方債務(wù)的評價還是肯定的，即這些地方債務(wù)最后大部分形成優(yōu)良資產(chǎn)。我國地方債務(wù)的總量從數(shù)據(jù)上分析仍然在一個可控的范圍之內(nèi)，這是由債務(wù)結(jié)構(gòu)決定的。中國的債務(wù)結(jié)構(gòu)與歐美的債務(wù)結(jié)構(gòu)不同，歐美的債務(wù)是社會福利或者是醫(yī)療保健，是已經(jīng)消費掉的部分，并且是需要未來的稅收彌補的。

　　而中國的地方債務(wù)問題主要是事權(quán)與財權(quán)不匹配，地方政府要做事情，受限于融資渠道狹窄，所以形成了社會上對于地方債務(wù)總量過于擔憂的局面。推廣PPP，如果項目能夠形成優(yōu)良資產(chǎn)，不論是政府做還是融資平臺做，現(xiàn)金流回報就沒有問題，債務(wù)也不會像預(yù)估的那樣可怕。國家發(fā)改委于2014年 10月17日已經(jīng)批復(fù)廣州市第四資源熱力電廠垃圾焚燒發(fā)電項目試點發(fā)行8億元項目收益票據(jù)。值得注意的是，這是國內(nèi)首只以公募形式發(fā)行的項目收益?zhèn)?，發(fā)行期限為10年，募投項目主要用于解決廣州市區(qū)南部的垃圾處理問題。同時，項目建設(shè)運營主體的股東及實際控制人分別對債券本息提供差額補償，確保債券的本息償付。

　　PPP模式最早從上海開始，現(xiàn)在地方政府顯性負債明顯，或者說很多政府已經(jīng)負債。在這樣的背景下，第一，相關(guān)法律法規(guī)亟待完善;第二，如何處理風險分擔機制;第三，如何制定利益分配機制，也就是盈利后如何與政府切割蛋糕的問題。地方政府是讓有現(xiàn)金流的企業(yè)，通過好項目或者產(chǎn)業(yè)收益來拉動，同時降低資產(chǎn)負債率。

　　基于對風險的控制

　　陳新平：第一，金融機構(gòu)在參與PPP項目時，首先要轉(zhuǎn)變的是觀念，不能用原來的傳統(tǒng)觀念做PPP。無論是商業(yè)銀行向PPP項目公司提供貸款，還是各類投資基金向PPP項目進行股權(quán)投資，主要應(yīng)考察和評估PPP項目是否有長期、穩(wěn)定和可持續(xù)的現(xiàn)金流收入，而不是看PPP項目的可抵押資產(chǎn)、歷年的盈利記錄等。

　　第二，對金融機構(gòu)或者投資者來講，也要對PPP有一個正確的認識，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不總是一個高額回報的行業(yè)和領(lǐng)域。在參與PPP 模式下的投融資活動時，要對PPP的本質(zhì)有一個清醒的認識，它是一個高債務(wù)杠桿的融資工具，跨度是幾十年，所以PPP項目風險控制和傳統(tǒng)項目下的風險控制是不一樣的。

　　第三，關(guān)于立法、監(jiān)管政策的問題，有關(guān)部門正在起草、制定相關(guān)的政策法規(guī)，目前還沒有專門的法律來規(guī)范PPP項目的運作。所以，金融機構(gòu)或投資者在和地方政府進行PPP項目合作時，要從實際出發(fā)，把自身的風險控制好。。

　　陳斌(中國華融資產(chǎn)管理股份有限公司研究發(fā)展部)：從承債主體視角看，地方政府與PPP模式參與城鎮(zhèn)化建設(shè)中的基礎(chǔ)設(shè)施項目，只是承債主體不同，PPP 模式有利于降低政府融資平臺新增債務(wù)，但同時增加了PPP模式中項目公司的債務(wù)，因為PPP模式中的項目公司都是通過高杠桿模式，即以極少的項目金加上極高的負債來完成項目建設(shè)，所以從宏觀層面來看待這個問題，PPP模式雖然引進了一部分社會資本，但是大量建設(shè)資金還是通過借債來完成，債務(wù)始終是存在的，只是承債主體不同而已。如果PPP模式中的項目公司還是只能發(fā)行中短期債務(wù)，或者通過銀行貸款或者其他影子銀行渠道的短期債務(wù)，那么PPP模式中的項目公司勢必陷入當前政府融資平臺一樣的債務(wù)泥潭，債務(wù)短期化與建設(shè)項目長周期是困撓地方政府城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心問題所在，然而PPP模式并不是主要解決此問題，而是想通過引入更多市場機制提高項目運作的效率。這樣就很明顯了，只有改革我國金融體系，發(fā)展長期債券市場，允許市場主體發(fā)行20年、30年長期債券，解決了城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施項目資金期限錯配問題，PPP模式才能更好地發(fā)揮它應(yīng)有的作用，同時通過長、短期債務(wù)重組轉(zhuǎn)換，拉長負債久期，也是解決我國地方政府債務(wù)問題的重要應(yīng)對之策。

　　PPP在國內(nèi)的運行機制

　　陳新平：財政部在2014年9月23日發(fā)布了的76號文，即《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，但它還不是關(guān)于PPP的操作指南文件，從某種意義上來講它帶有宣傳性質(zhì)，是在做前期的一些宣傳工作，比如這里面主要講到的一些問題，

　　第一，就是要先建立一批示范項目。目前財政部已經(jīng)確定了30個示范項目，目的是通過示范項目的運作，積累PPP運作與管理經(jīng)驗，這為今后制定一些相關(guān)的法律法規(guī)提供一些經(jīng)驗。

　　第二，76號文中還談到了財政部門的管理職能，因為PPP模式的推廣涉及私人部門投資收回的方式，分別是“政府付費”、“使用者付費”，以及二者結(jié)合的方式。如果政府付費的話，對政府來講是一個財政上的支出壓力，即使在“使用者付費”這個方式下，政府也有補貼的一個責任在里面，所以，可能會形成政府的當期或以后年度的支付壓力。同時財政部門在PPP模式下還有著不可推卸的監(jiān)管責任，就是防范財政風險。

　　第三，關(guān)于選擇合作伙伴的問題，PPP模式中政府的合作伙伴就是社會資本，那么該如何來選擇社會資本?要依據(jù)并遵循我國現(xiàn)行的《招標投標法》、《政府采購法》等法律中的有關(guān)規(guī)定。

　　第四，要完善項目合同。社會資本在跟政府開展PPP項目時，有關(guān)部門會制定一個指導(dǎo)性的格式化、標準化的合同文本。當然每一個地方政府需要在標準合同文本下，根據(jù)地方的不同情況做一些相應(yīng)的修改和調(diào)整。

　　第五，關(guān)于項目績效評估的問題，凡是涉及政府投資的項目，都要進行績效評估。另外就是所謂的組織管理問題，按照國外的經(jīng)驗來看，政府需要設(shè)立一個專門的監(jiān)督機構(gòu)，從PPP合同的簽訂、執(zhí)行，到雙方是否履行了各自的義務(wù)，再到合同的終止等方面來行使它的監(jiān)管權(quán)力，這個機構(gòu)在國外一般叫PPP中心，該中心設(shè)立在財政部，是國家級的機構(gòu)，職能就是負責相關(guān)政策的制定、項目審查、項目指導(dǎo)與監(jiān)督，以及相關(guān)培訓(xùn)等。

　　利益分配VS風險分擔

　　陳新平：第一，如果說某個項目本身現(xiàn)金流很好，且能夠盈利，那么，政府就沒有必要通過PPP的方式來實施，之所以政府參與其中是由這些項目本身涉及社會公共利益決定的?；A(chǔ)設(shè)施基本上都是涉及公共服務(wù)、涉及民生領(lǐng)域，政府有責任保障一般公眾的基本利益，而社會資本的首要目的就是利潤最大化，比如地鐵漲價，涉及千家萬戶的生活問題，所以這類項目不能單純依靠社會資本，不能完全推市場化，需要有政府參與并適度控制。

　　第二，相比之下，國外PPP 項目分類比較清楚，對公共事業(yè)或者基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項目，凡現(xiàn)金流能夠自我覆蓋，即PPP項目能夠?qū)崿F(xiàn)自我盈虧的，政府一般通過特許經(jīng)營的方式與私人部門合作，項目投資回收方式為“使用者付費”，這類項目常稱為“特許類PPP”;凡現(xiàn)金流不能自我覆蓋，或說財務(wù)上不能夠自我獨立的項目，政府一般通過補貼或擔保的形式使項目具備相應(yīng)的現(xiàn)金流，或者直接采用“政府付費”的方式與私人部門合作，這類項目常稱為“合約類PPP”。相應(yīng)地，劃分風險責任，有些國家會針對“特許類PPP”和“合約類PPP”制定不同的法律，如巴西和克羅地亞均針對財務(wù)上自我獨立的項目設(shè)立了《特許法》，針對財務(wù)上需要政府補貼擔?；蚋顿M的項目設(shè)立了《PPP法》。對于超額利潤的分配問題，有些國家的做法是不允許分配給項目公司的股東，而是進行再投資。

　　第三，在公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域并不是所有的項目都適合通過PPP模式來運營，采用PPP模式，應(yīng)該有嚴格的項目評估過程，包括進行項目的可行性分析等。具體地講，決定是否采用 PPP模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目的一種決策工具叫VfM(Value for Money),可譯為“物有所值”，是判斷項目是否適合PPP模式的評估方法。政府在立項前需對項目進行物有所值評估，計算項目的全生命周期成本，再對其進行折現(xiàn)，獲得PPP模式下的項目成本凈現(xiàn)值，同時，還要計算出在政府傳統(tǒng)采購模式下的項目成本凈現(xiàn)值，如果傳統(tǒng)采購模式下的項目成本凈現(xiàn)值高于PPP模式下的項目成本凈現(xiàn)值，那么就采用PPP模式;反之，則仍采用傳統(tǒng)的采購模式從事項目建設(shè)。

　　第四，在PPP模式下，還涉及一個“項目融資”的概念。首先，與傳統(tǒng)的企業(yè)融資不同，PPP項目的融資期限長、項目的前期成本費用高且資本需求量非常大。PPP項目在進入開工建設(shè)階段之前，項目的各種準備費用，如會計和律師費用都很高，所以，像我們某些地方政府的小項目，不鼓勵用PPP模式來運作。其次， PPP項目合同到期后，項目資產(chǎn)需要移交給地方政府，產(chǎn)權(quán)不歸項目公司所有，所以要用項目公司的資產(chǎn)抵押來申請銀行貸款，往往會遇到很多問題，這一點與一般傳統(tǒng)企業(yè)的融資是有區(qū)別的。因此，作為金融機構(gòu)無論是銀行還是信托公司，未來在向項目公司提供貸款或投資時，要考慮的風險就在這里。

　　風控體系有待完善

　　宋文軍：從融資性業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)為投資性業(yè)務(wù)，涉及如何突破嚴格的風控等一系列問題。一方面，比如我們在2014年11月初與某地方政府談了一些項目，其中包括有些五六年才能做的項目，在短期內(nèi)很難把現(xiàn)金流出來的項目，我們作為資本方，現(xiàn)在已經(jīng)與兩家運營管理方合作，并且與政府簽訂三方協(xié)議，現(xiàn)在困擾我們的是缺乏一個明確的政策層面的答案。另一方面，由于投資專業(yè)人才的缺乏，如何與政府有效溝通和談判，在法律上是否受到保護，這些法律和政策層面的風險是我們非常關(guān)心的。如果這些問題能夠解決，其他事情就迎刃而解了。

　　比如，利用光大集團與各地方政府的良好合作渠道，民營資本可通過信托的制度優(yōu)勢、專業(yè)優(yōu)勢充分地與地方政府展開合作，2014年11月5日光大集團與江西省政府簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，光大各集團單位充分“集團聯(lián)動”將資源充分發(fā)揮，對于光大信托而言，也歡迎集團外的社會資本通過此渠道與地方政府展開雙贏的合作。

　　要看是哪個層面引起的風險

　　陳新平：此前，財政部76號文中談到風險分擔的問題，按照“風險由最適宜的一方來承擔”的原則，誰最有能力來管控某類風險，這類風險就由誰就來承擔，如項目的設(shè)計、建設(shè)、財務(wù)、運營、維護等商業(yè)風險由社會資本來承擔，涉及政策、法律變動的風險，最低需求風險由政府承擔。

　　我個人的觀點是，無論是政策風險，還是法律變動風險，其具體的分擔還要看是哪個層面引起的風險。按照國際慣例，一般來說，商業(yè)性風險由社會資本承擔，政策與法律變動風險由政府承擔，但在援引國際慣例時，還要具體情況具體分析，不能籠統(tǒng)地講政策、法律變動風險就一定由政府來承擔，這里需要分清兩個問題：一看政策法律變動是由哪級政府引起的，二看此類政策法律變動風險誰最有能力來管控。如，中央政府的政策法律變動是地方政府左右不了，也是不能控制的，顯然，由中央政府政策或法律變動給地方政府與社會資本合作的PPP項目帶來的風險，就不應(yīng)由地方政府來承擔，或者說不應(yīng)由地方政府獨自承擔，否則就違反了“風險由最適宜的一方來承擔” 的原則，當然，如果中央政府的政策或法律變動給其自身與社會資本合作的PPP項目帶來了相應(yīng)的不確定性，那么，由中央政府來承擔相應(yīng)的政策或法律變動風險，則是合理的。從嚴格意義上講，關(guān)于風險承擔的問題我認為應(yīng)該分得更細一些。

　　要適應(yīng)新的游戲規(guī)則

　　陳新平：金融機構(gòu)和各類投資者要逐漸適應(yīng)PPP模式下的新的游戲規(guī)則，比如，商業(yè)銀行在對PPP項目公司貸款進行風險評估時，不能完全照搬一般企業(yè)貸款的風險評估辦法，也不能憑借項目公司的資產(chǎn)規(guī)?；驓v史盈利記錄來做貸款與否的判斷，而應(yīng)看重項目公司是否有長期、持續(xù)、穩(wěn)定的現(xiàn)金流收入，以及PPP合同授予項目公司的具體權(quán)利。(來源當代金融家，PPP資訊整理)

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