聯(lián) 系 人:靳明偉
聯(lián)系電話:010-68576852
隨著財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))的出臺(tái),PPP推廣熱潮亦將逐漸退去,從嚴(yán)格規(guī)范并逐漸進(jìn)入到理性發(fā)展的階段。對(duì)于作為PPP鐵粉的大部分央企而言,近期國(guó)資委嚴(yán)管新政《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》(國(guó)資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號(hào),以下簡(jiǎn)稱“通知”)發(fā)布,則使他們仿佛如鯁在喉。文件怎么看,下步怎么走,八項(xiàng)規(guī)定和八項(xiàng)禁止的最終結(jié)果如何?筆者結(jié)合文件的學(xué)習(xí),談?wù)勔韵麦w會(huì)。
一、八項(xiàng)規(guī)定使得央企參與PPP項(xiàng)目的難度大增
(一)編制專項(xiàng)規(guī)劃。隨著PPP項(xiàng)目的推廣,部分央企規(guī)?;薪槿隤PP業(yè)務(wù),出于戰(zhàn)略引導(dǎo)的需要,《通知》要求“PPP業(yè)務(wù)較為集中的企業(yè)應(yīng)編制PPP業(yè)務(wù)專項(xiàng)規(guī)劃,優(yōu)化PPP業(yè)務(wù)布局和結(jié)構(gòu)。”
(二)統(tǒng)一審批PPP業(yè)務(wù)。針對(duì)“由集團(tuán)總部(含整體上市的上市公司總部)負(fù)責(zé)統(tǒng)一審批PPP業(yè)務(wù)”一刀切式的標(biāo)準(zhǔn),雖然可能有利于央企對(duì)于PPP項(xiàng)目的優(yōu)選工作,但與現(xiàn)行央企內(nèi)部投資審批機(jī)制形成一定的沖突,權(quán)限上收可能造成央企內(nèi)部PPP項(xiàng)目審批的同松或同緊局面,程序上的繁瑣必然會(huì)降低央企響應(yīng)PPP項(xiàng)目的時(shí)效性,審批流程與招投標(biāo)程序之間的周期錯(cuò)位會(huì)大大影響央企PPP參與率和落地率。
(三)聚焦主業(yè)投資。《通知》提出“根據(jù)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)特征準(zhǔn)確界定集團(tuán)主業(yè)投資領(lǐng)域,認(rèn)真篩選符合集團(tuán)發(fā)展方向、具備競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的項(xiàng)目。將PPP項(xiàng)目納入企業(yè)年度投資計(jì)劃管理,嚴(yán)控非主業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目投資”,意在引導(dǎo)央企回歸主業(yè)追求,但以集團(tuán)主業(yè)作為界定標(biāo)準(zhǔn),可能會(huì)影響集團(tuán)下屬重要非主業(yè)子公司的PPP業(yè)務(wù)發(fā)展。
(四)堅(jiān)持項(xiàng)目資本金的股權(quán)資金來(lái)源要求?!锻ㄖ访鞔_提出“各企業(yè)要嚴(yán)格遵守國(guó)家重大項(xiàng)目資本金制度,合理控制杠桿比例,做好擬開(kāi)展PPP項(xiàng)目的自有資金安排”,從嚴(yán)從緊的降杠桿導(dǎo)向,在一定程度上有助于避免項(xiàng)目的失敗風(fēng)險(xiǎn),未來(lái)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案“注冊(cè)資本與項(xiàng)目資本金保持一致”的要求會(huì)越來(lái)越普遍。
(五)引導(dǎo)專業(yè)運(yùn)營(yíng)理念。為了響應(yīng)PPP長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)的發(fā)展理念,《通知》有意識(shí)地引導(dǎo)整合能力突出的央企要“結(jié)合企業(yè)發(fā)展需要,不斷提高PPP項(xiàng)目專業(yè)化運(yùn)營(yíng)管理能力,對(duì)于尚不具備專業(yè)化運(yùn)營(yíng)管理能力的項(xiàng)目,通過(guò)合資合作、引入專業(yè)化管理機(jī)構(gòu)等措施,確保項(xiàng)目安全高效運(yùn)營(yíng)”。這一要求與“盤活存量投資、完善退出機(jī)制”形成良好呼應(yīng),是后者工作順利推進(jìn)的基礎(chǔ)。
(六)確立債務(wù)融資增信擔(dān)保要求。為了控制央企融資擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn),《通知》提出“項(xiàng)目債務(wù)融資需要增信的,原則上應(yīng)由項(xiàng)目自身權(quán)益、資產(chǎn)或股權(quán)投資擔(dān)保,確需股東擔(dān)保的應(yīng)由各方股東按照出資比例共同擔(dān)保”。按照目前PPP項(xiàng)目的普遍運(yùn)作慣例,要求政府出資主體按照出資比例承擔(dān)部分擔(dān)保責(zé)任存在一定的談判難度,不利于央企正常參與PPP項(xiàng)目投資工作。
(七)規(guī)范會(huì)計(jì)核算行為?!锻ㄖ访鞔_提出“按照‘實(shí)質(zhì)重于形式’原則綜合判斷對(duì)PPP項(xiàng)目的控制程度,規(guī)范界定合并范圍;對(duì)確屬無(wú)控制的PPP項(xiàng)目,應(yīng)當(dāng)建立單獨(dú)臺(tái)賬,動(dòng)態(tài)監(jiān)控項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)和風(fēng)險(xiǎn)狀況,嚴(yán)防表外業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”、“同時(shí)參與PPP項(xiàng)目體投資、建設(shè)或運(yùn)營(yíng)的企業(yè),應(yīng)當(dāng)合理劃分和規(guī)范核算各階段收益”,強(qiáng)化央企參與PPP的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控,有助于引導(dǎo)央企的投資行為。
(八)引入終身責(zé)任追究制度。在PPP業(yè)務(wù)重大決策領(lǐng)域?qū)嵤┙K身責(zé)任制本意在約束央企領(lǐng)導(dǎo)層和決策層的PPP投資沖動(dòng),強(qiáng)調(diào)國(guó)有資產(chǎn)保值增值要求。
二、八個(gè)嚴(yán)禁確保企業(yè)投資和PPP項(xiàng)目回報(bào)可控
(一)嚴(yán)禁參與不具備經(jīng)濟(jì)性(投資回報(bào)低于債務(wù)融資成本)的項(xiàng)目。為了防止央企爆發(fā)PPP債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),《通知》要求“參考本企業(yè)平均投資回報(bào)水平合理設(shè)定PPP投資財(cái)務(wù)管控指標(biāo),投資回報(bào)原則上不應(yīng)低于本企業(yè)相同或相近期限債務(wù)融資成本,嚴(yán)禁開(kāi)展不具備經(jīng)濟(jì)性的項(xiàng)目,嚴(yán)厲杜絕盲目決策,堅(jiān)決遏制短期行為”,有助于消除部分央企的惡意低價(jià)中標(biāo)行為,促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng),引導(dǎo)PPP投資回歸合理利潤(rùn)空間。
(二)嚴(yán)禁參與付費(fèi)來(lái)源缺乏保障的項(xiàng)目。《通知》中提出“在通過(guò)財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目中,優(yōu)先選擇發(fā)展改革、財(cái)政等部門入庫(kù)項(xiàng)目,不得參與付費(fèi)來(lái)源缺乏保障的項(xiàng)目”,本質(zhì)上在于防止央企過(guò)度投資回款風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)或使用者付費(fèi)不確定性較高的項(xiàng)目,未來(lái)可能造成央企在PPP領(lǐng)域回歸價(jià)值投資,由此前期的市場(chǎng)調(diào)研和財(cái)務(wù)評(píng)估就變得更為重要。
(三)嚴(yán)禁PPP投資規(guī)模超限和因PPP業(yè)務(wù)推高資產(chǎn)負(fù)債率。出于防范央企過(guò)度投資和政府投資降杠桿的需求,《通知》要求“納入中央企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控范圍的企業(yè)集團(tuán),累計(jì)對(duì)PPP項(xiàng)目的凈投資原則上不得超過(guò)上一年度集團(tuán)合并凈資產(chǎn)的50%,不得因開(kāi)展PPP業(yè)務(wù)推高資產(chǎn)負(fù)債率”,可能會(huì)造成資產(chǎn)負(fù)債率高的央企撬動(dòng)高杠桿去參與PPP項(xiàng)目,相反一些資產(chǎn)負(fù)債率較低的央企越難以全部自有資金去獨(dú)立參與PPP項(xiàng)目,因?yàn)闀?huì)直接推高自身的資產(chǎn)負(fù)債率。
(四)嚴(yán)禁高經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)子企業(yè)獨(dú)立參與PPP。《通知》為集團(tuán)總部審批子企業(yè)投資設(shè)置紅線要求“資產(chǎn)負(fù)債率高于85%或近2年連續(xù)虧損的子企業(yè)不得單獨(dú)投資PPP項(xiàng)目”,同時(shí)也是為了防止政府誤選高經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的央企子企業(yè)而可能導(dǎo)致的項(xiàng)目失敗風(fēng)險(xiǎn)。
(五)嚴(yán)禁非投資金融類子企業(yè)參與單純項(xiàng)目融資性質(zhì)的PPP項(xiàng)目。為了匹配PPP發(fā)展理念的需要,《通知》提出“集團(tuán)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)非投資金融類子企業(yè)的管控,嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)監(jiān)管政策,不得參與僅為項(xiàng)目提供融資、不參與建設(shè)或運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目”,杜絕以項(xiàng)目融資為導(dǎo)向的PPP項(xiàng)目,力圖實(shí)現(xiàn)融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)一系列合同整合,從而通過(guò)招標(biāo)談判實(shí)現(xiàn)政府總體支出責(zé)任的降低。
(六)嚴(yán)禁承擔(dān)過(guò)度融資風(fēng)險(xiǎn)。雖然《通知》提出“不得通過(guò)引入‘名股實(shí)債’類股權(quán)資金或購(gòu)買劣后級(jí)份額等方式承擔(dān)本應(yīng)由其他方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)”,響應(yīng)了92號(hào)文的整改清退規(guī)定,但基于目前金融機(jī)構(gòu)核心資本不足以及資管產(chǎn)品的強(qiáng)監(jiān)管要求,預(yù)計(jì)未來(lái)央企也難以在股權(quán)融資階段引入低成本的銀行資金,只能以自有資金出資或引入較高成本的其他機(jī)構(gòu)資金,從而帶動(dòng)整體PPP資本金預(yù)期收益的上升,這對(duì)民營(yíng)企業(yè)參與是一種積極的鼓勵(lì)。
(七)嚴(yán)禁對(duì)外擔(dān)保和收益承諾。“在PPP項(xiàng)目股權(quán)合作中,不得為其他方股權(quán)出資提供擔(dān)保、承諾收益等”是上一負(fù)面清單的延續(xù)和擴(kuò)展,利于阻斷PPP項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)化融資空間,降低PPP項(xiàng)目的整體杠桿水平。
(八)嚴(yán)禁瑕疵項(xiàng)目和風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目倉(cāng)促上馬?!锻ㄖ纷詈?ldquo;對(duì)存在瑕疵的項(xiàng)目,要積極與合作方協(xié)商完善;對(duì)不具備經(jīng)濟(jì)性或存在其他大問(wèn)題的項(xiàng)目,要逐一制定處置方案,風(fēng)險(xiǎn)化解前,該停堅(jiān)決停止,未開(kāi)工項(xiàng)目不得開(kāi)工”這一強(qiáng)制性原則與PPP項(xiàng)目合同要求存在一定的沖突之處,中標(biāo)違約法律責(zé)任如何認(rèn)定和處置是一個(gè)重要問(wèn)題,同時(shí)這容易導(dǎo)致央企的信譽(yù)危機(jī),當(dāng)然也能夠引導(dǎo)央企的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)回歸正常的定價(jià)水平。
三、出路在于提高自身的技術(shù)、管理、運(yùn)營(yíng)和服務(wù)的專業(yè)能力
《通知》的出臺(tái)完全符合黨的十九大會(huì)議精神,也是國(guó)家國(guó)資委貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于深化投融資體制改革、激發(fā)民間投資的一項(xiàng)具體戰(zhàn)略行動(dòng)。《通知》從加強(qiáng)央企的投資管理和參與PPP項(xiàng)目的行為管理入手,對(duì)央企當(dāng)前缺乏有效控制的對(duì)外投資行為進(jìn)行了約束和規(guī)范,對(duì)可能出現(xiàn)的名不符實(shí)的PPP業(yè)務(wù)進(jìn)行了嚴(yán)格的管控。這將有效控制和防止央企參與PPP的投資沖動(dòng)和投資風(fēng)險(xiǎn),對(duì)我國(guó)PPP項(xiàng)目的健康和可持續(xù)融資,對(duì)未來(lái)中國(guó)PPP的市場(chǎng)都會(huì)產(chǎn)生深刻的影響。
可以預(yù)見(jiàn)的是,在《通知》發(fā)布后的一段時(shí)間內(nèi),央企將會(huì)啟動(dòng)一輪徹底的清查整改工作,許多的PPP項(xiàng)目亦會(huì)面臨不同方面的因素調(diào)整問(wèn)題。一方面可能帶來(lái)PPP市場(chǎng)回報(bào)水平的波動(dòng)甚至上升,另一方面也會(huì)帶來(lái)對(duì)未來(lái)PPP市場(chǎng)的投資影響,包括更開(kāi)放更公平,或者更有利于地方國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)介入PPP的機(jī)會(huì)。無(wú)論怎樣,對(duì)央企而言,作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目的溫暖春天早已過(guò)去,即將迎來(lái)的是一個(gè)寒冷的嚴(yán)冬。唯有不斷提高自身的技術(shù)、管理、運(yùn)營(yíng)和服務(wù)等專業(yè)能力,央企才能在PPP市場(chǎng)上走的更遠(yuǎn)。
工程建設(shè)網(wǎng)首頁(yè) | 關(guān)于我們 | 聯(lián)系我們 | 管理案例 | 會(huì)議活動(dòng) | 施工企業(yè)管理雜志 | 我要投稿
版權(quán)所有:北京華信捷投資咨詢有限責(zé)任公司《施工企業(yè)管理》雜志社
地址:北京市豐臺(tái)區(qū)南四環(huán)西路186號(hào)漢威國(guó)際廣場(chǎng)二區(qū)9號(hào)樓5M層西區(qū)郵編:100070電話:010-68520349傳真:010-68570772E-mail:sgqygl@chinacem.com.cn
京公網(wǎng)安備 11010202007072號(hào) 京ICP備09092133號(hào)-1 Copyright ?2000-2015 工程建設(shè)網(wǎng) 保留所有權(quán)利