難以“著陸”的PPP模式

發(fā)布日期：2015-07-03來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：靳明偉

[摘要]

　　1 地方政府不具備采用PPP模式的心理準(zhǔn)備

　　我國(guó)當(dāng)前處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期，受到體制、機(jī)制及任期責(zé)任考核等多種因素的影響，在基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)工程項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域，各級(jí)政府部門(mén)本質(zhì)上更愿意接受的是傳統(tǒng)的BOT理念，而不是PPP理念。

　　基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的項(xiàng)目建設(shè)采用PPP模式，是非常復(fù)雜的項(xiàng)目運(yùn)作模式。吸引社會(huì)資本投資主體，參與本地的基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，當(dāng)?shù)卣仨毐ＷC社會(huì)資本投資者獲得可接受的投資回報(bào)。社會(huì)資本方的回報(bào)，實(shí)質(zhì)上就是當(dāng)?shù)卣捎肞PP模式實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目的成本。因此，PPP模式是一種融資成本很高的項(xiàng)目運(yùn)作模式。客觀(guān)上講，目前我國(guó)各級(jí)政府部門(mén)并沒(méi)有真正做好接受PPP的真實(shí)理念，按照真正的PPP模式來(lái)運(yùn)作基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的心理準(zhǔn)備。

　　在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方面采用PPP模式，涉及政府職能的重大改革和公共服務(wù)主體的培育問(wèn)題，也涉及到法律法規(guī)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制的建立等問(wèn)題，目前還處于起步和探索階段，因此也不是現(xiàn)階段各級(jí)政府真正關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。

　　2 各部門(mén)推崇PPP目的不同

　　1化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

　　當(dāng)前全社會(huì)掀起的PPP推廣應(yīng)用熱潮，最早是由財(cái)政部發(fā)起的?；夂蜏p輕地方投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，逐步成為全國(guó)共識(shí)。財(cái)政部推動(dòng)起草的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào))，明確提出地方政府不得通過(guò)投融資平臺(tái)公司進(jìn)行舉借，平臺(tái)公司的債務(wù)也不得推給政府償還，切實(shí)做到誰(shuí)借誰(shuí)還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。財(cái)政部負(fù)責(zé)起草的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》(國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào))，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要求剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式。財(cái)政部《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》(財(cái)預(yù)〔2014〕351號(hào))提出，要認(rèn)真甄別篩選融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目，對(duì)適宜開(kāi)展政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式的項(xiàng)目，要大力推廣PPP模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)并獲取合理回報(bào)，減輕政府公共財(cái)政舉債壓力，強(qiáng)調(diào)要通過(guò)PPP改造，將地方政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)。

　　同時(shí)，財(cái)政部出臺(tái)了一系列推廣PPP模式的規(guī)范性文件，使得PPP模式的推廣應(yīng)用在全國(guó)各地迅速升溫。因此，財(cái)政部推動(dòng)PPP的初衷，就是通過(guò)PPP將地方政府債務(wù)置換成企業(yè)債務(wù)，避免地方政府新增或有債務(wù)。

　　2創(chuàng)新融資渠道

　　《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào))明確提出，地方政府今后只能通過(guò)發(fā)行政府債券的方式進(jìn)行舉債，而且地方債的發(fā)債規(guī)模是受到嚴(yán)格限制的。該文件同時(shí)強(qiáng)調(diào)，可以通過(guò)推廣使用政府與社會(huì)資本合作的模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》(國(guó)發(fā)〔2014〕62號(hào))，進(jìn)一步明確地方政府不得繼續(xù)以稅收優(yōu)惠、減免或緩征行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、以?xún)?yōu)惠價(jià)格或零地價(jià)出讓土地、低價(jià)轉(zhuǎn)讓國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有企業(yè)股權(quán)以及礦產(chǎn)等國(guó)有資源等方式，通過(guò)地方投融資平臺(tái)進(jìn)行招商引資。

　　在這種情況下，過(guò)去普遍適用的通過(guò)平臺(tái)公司進(jìn)行融資的各種操作模式已經(jīng)不再適用，PPP模式就成為各地基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)投資項(xiàng)目資金籌措的現(xiàn)實(shí)可行渠道。

　　3建立新的項(xiàng)目管理體制

　　PPP模式在實(shí)際應(yīng)用中存在兩種主要方式，一種是以特許經(jīng)營(yíng)為主要特征的BOT及其各種變形模式，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)投資項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域;另一種是以維護(hù)運(yùn)營(yíng)、管理合同等為主要特征的政府采購(gòu)服務(wù)。在 PPP項(xiàng)目的實(shí)際應(yīng)用中，存在偷換概念的問(wèn)題，認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)工程建設(shè)項(xiàng)目，本質(zhì)上都屬于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范疇，政府授予高速公路、發(fā)電廠(chǎng)等的收費(fèi)權(quán)，本質(zhì)上就是政府部門(mén)對(duì)這些公共服務(wù)的采購(gòu)對(duì)價(jià)。因此，將基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目都包括在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的范疇之內(nèi)。

　　《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào))明確提出，要在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域積極推廣PPP模式，將“公共服務(wù)”與基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域并列。目前，在實(shí)際操作中，將“公共服務(wù)”的范圍擴(kuò)大到能源、交通運(yùn)輸、水利工程、農(nóng)業(yè)、科技、醫(yī)療、衛(wèi)生等領(lǐng)域，將基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)與公共服務(wù)混同，將特許經(jīng)營(yíng)與政府采購(gòu)服務(wù)混同，并且要求在這些領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP項(xiàng)目，都必須履行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的程序，目的是要重新構(gòu)建一套項(xiàng)目申報(bào)及審查程序，建立一套由財(cái)政部門(mén)和行業(yè)主管部門(mén)共同牽頭的工作機(jī)制。

　　4深化投融資體制改革

　　為了應(yīng)對(duì)PPP模式迅速升溫的情況，國(guó)務(wù)院發(fā)布由國(guó)家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)起草的《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕 60號(hào))，要求在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域積極推廣PPP模式，規(guī)范選擇項(xiàng)目合作伙伴，引入社會(huì)資本，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力。國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(發(fā)改投資[2014]2724號(hào))，要求通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。同時(shí)，國(guó)家發(fā)改委還與國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)開(kāi)發(fā)性金融支持政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》(發(fā)改投資 [2015]445號(hào))，要求加強(qiáng)與開(kāi)發(fā)銀行等金融機(jī)構(gòu)的溝通合作，及時(shí)共享PPP項(xiàng)目信息及調(diào)度情況，協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目融資、建設(shè)中存在的問(wèn)題和困難，為 PPP項(xiàng)目融資工作順利推進(jìn)創(chuàng)造條件。另外，國(guó)家發(fā)改委還出臺(tái)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，要求鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)，規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，維護(hù)特許經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益。國(guó)家發(fā)改委通過(guò)以上努力，一方面在一定程度上增強(qiáng)了在我國(guó)推廣應(yīng)用PPP模式的話(huà)語(yǔ)權(quán)，另一方面也表明國(guó)家發(fā)改委推動(dòng)運(yùn)用PPP的主要目的，是將PPP作為深化基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域投融資體制改革的催化劑，吸引社會(huì)資本特別是民間資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)投資領(lǐng)域。這種目標(biāo)定位，對(duì)于糾正在基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域推廣應(yīng)用PPP模式的錯(cuò)誤導(dǎo)向，發(fā)揮了彌足珍貴的糾偏作用。

　　3 PPP模式并非普遍適用

　　1功利性明顯

　　目前，由于各部委關(guān)于推廣應(yīng)用PPP的各類(lèi)文件密集出臺(tái)，全國(guó)推廣應(yīng)用PPP的熱潮一浪高過(guò)一浪，但是真正落地的PPP項(xiàng)目并不多。即便是已經(jīng)落地的PPP 項(xiàng)目，絕大部分也是打著PPP的旗號(hào)而實(shí)施的“偽PPP”項(xiàng)目，真正落地的貨真價(jià)實(shí)的PPP項(xiàng)目非常少。地方政府通過(guò)融資平臺(tái)公司，為基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行融資的路徑，已經(jīng)走不通，通過(guò)發(fā)行地方債籌集項(xiàng)目建設(shè)資金，是一個(gè)漫長(zhǎng)的改革過(guò)程，根本難以滿(mǎn)足地方政府融資的現(xiàn)實(shí)需要。因此，現(xiàn)實(shí)唯一可行的選擇就是采用PPP模式。

　　財(cái)政部的相關(guān)文件規(guī)定，今后的財(cái)政資金優(yōu)先投向PPP項(xiàng)目，并積極推動(dòng)采用PPP模式將政府債務(wù)轉(zhuǎn)換為企業(yè)債務(wù)。受到政策導(dǎo)向的影響，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行等各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)，紛紛制定對(duì)PPP項(xiàng)目予以?xún)?yōu)先安排貸款的信貸傾斜政策。在這種情況下，地方政府基本沒(méi)有太大的選擇余地，只好盡可能多地將各類(lèi)項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目，以便爭(zhēng)取財(cái)政資金支持，并盡可能多地爭(zhēng)取銀行貸款。

　　2不適于完全市場(chǎng)化的項(xiàng)目

　　市場(chǎng)化運(yùn)作的基本要求，就是要采用統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則、均等的準(zhǔn)入機(jī)會(huì)，實(shí)行普適性的國(guó)民待遇，由各類(lèi)市場(chǎng)主體獲得平等的市場(chǎng)進(jìn)入機(jī)會(huì)，突出特點(diǎn)就是強(qiáng)調(diào)要建立普適性的市場(chǎng)規(guī)則。

　　相反，PPP模式的最大特點(diǎn)，就是要針對(duì)具體項(xiàng)目的特點(diǎn)，研究制定特殊的實(shí)施架構(gòu)安排，即每一個(gè)PPP項(xiàng)目的操作結(jié)構(gòu)安排都不同。但是，這些項(xiàng)目如果采用 PPP模式的理念進(jìn)行運(yùn)作，需要考慮的因素要復(fù)雜得多，更要建立一套具有多維目標(biāo)的可持續(xù)性的項(xiàng)目運(yùn)作模式，針對(duì)特定項(xiàng)目的獨(dú)特特點(diǎn)，設(shè)計(jì)一套特殊的解決方案，并將體現(xiàn)在項(xiàng)目文件中，這是一項(xiàng)非常復(fù)雜的工作。這就在客觀(guān)上使得PPP模式在工程項(xiàng)目中的應(yīng)用范圍受到嚴(yán)格制約。

　　PPP 項(xiàng)目?jī)H用于政府采購(gòu)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施及社會(huì)事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域。對(duì)于完全市場(chǎng)化的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，由于已經(jīng)形成了完善的商業(yè)模式，當(dāng)然不應(yīng)屬于PPP的適用范圍。目前，很多地方為了爭(zhēng)取上級(jí)財(cái)政資金的支持，獲得銀行等金融機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)為PPP項(xiàng)目提供的傾斜優(yōu)惠貸款，將既不屬于政府采購(gòu)公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目，也不屬于基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的項(xiàng)目，都包裝成PPP項(xiàng)目，不符合基本邏輯。

　　對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目，如果通過(guò)深化投融資體制改革，明確準(zhǔn)入規(guī)則，培育市場(chǎng)機(jī)制，讓社會(huì)資本投資主體通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)參與，這種項(xiàng)目運(yùn)作模式也不是 PPP模式。今后，國(guó)家有關(guān)部門(mén)應(yīng)積極推動(dòng)深化投融資體制改革，為我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)投資項(xiàng)目吸引社會(huì)資本投資營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境條件。在實(shí)踐認(rèn)知方面，決不能將PPP模式作為創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域，以及投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的唯一模式。

　　3發(fā)揮平臺(tái)公司的作用

　　由于體制機(jī)制等方面的應(yīng)用，部分地方政府成立的各類(lèi)平臺(tái)公司存在運(yùn)作不規(guī)范、違規(guī)操作等問(wèn)題，形成了地方政府的大量負(fù)債，違反國(guó)務(wù)院第43號(hào)文和45號(hào)文的精神，必須進(jìn)行徹底清理整頓。同時(shí)，切記不要一刀切地完全否定平臺(tái)公司的功能。

　　在很多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相對(duì)成熟的國(guó)家，尤其是日本、新加坡等具有東方文化傳統(tǒng)的國(guó)家，中央及地方各級(jí)政府都設(shè)立各種專(zhuān)有用途機(jī)構(gòu)，這些專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立于政府體系，同時(shí)又與當(dāng)?shù)卣⒐潭ǖ年P(guān)系，通過(guò)專(zhuān)業(yè)化運(yùn)作承接政府分包的各項(xiàng)任務(wù)。通過(guò)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)提供的專(zhuān)業(yè)性服務(wù)，精簡(jiǎn)了政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，提高了專(zhuān)業(yè)服務(wù)的質(zhì)量和效率，降低了當(dāng)?shù)卣M(fèi)用負(fù)擔(dān)。地方平臺(tái)公司熟悉當(dāng)?shù)厍闆r，當(dāng)?shù)卣诺眠^(guò)，是各地實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目投融資及建設(shè)運(yùn)營(yíng)的重要力量。因此，要積極推動(dòng)地方政府所屬?lài)?guó)有企業(yè)、事業(yè)單位、平臺(tái)公司的改制工作，提升這些專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)項(xiàng)目投融資建設(shè)及運(yùn)營(yíng)的能力和效率，發(fā)揮當(dāng)?shù)仄脚_(tái)公司的主力軍作用，以降低項(xiàng)目融資成本，減少交易成本，提高項(xiàng)目運(yùn)作的質(zhì)量和效率。

　　4做好評(píng)估論證工作

　　對(duì) PPP模式適用范圍的判斷，總體原則是已經(jīng)完全能夠市場(chǎng)化運(yùn)作的項(xiàng)目不適于PPP模式，地方平臺(tái)公司有能力進(jìn)行高效運(yùn)作的也不適于采用PPP模式。對(duì)于那些不具備完全市場(chǎng)化運(yùn)作的體制機(jī)制條件，同時(shí)當(dāng)?shù)仄脚_(tái)公司又沒(méi)有能力運(yùn)作好的項(xiàng)目，才適宜采用PPP模式進(jìn)行運(yùn)作。這種運(yùn)作模式雖然會(huì)讓當(dāng)?shù)卣冻龈叩拇鷥r(jià)，但由于提高了項(xiàng)目運(yùn)作效率，降低了全生命周期的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本，通過(guò)評(píng)估認(rèn)為采用PPP模式的財(cái)務(wù)價(jià)值(Value for Money)大于零，比交給當(dāng)?shù)仄脚_(tái)公司運(yùn)作更有效，則應(yīng)該做出采用PPP模式的決策建議。普遍使用PPP的危害性客觀(guān)而言，由于我國(guó)當(dāng)前投融資體制的深層次改革尚處于推進(jìn)階段，社會(huì)資本尤其是民營(yíng)資本進(jìn)入生態(tài)環(huán)保工程、農(nóng)業(yè)和水利工程、交通運(yùn)輸設(shè)施、能源設(shè)施建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施及社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域，還有很多障礙。不具備完全市場(chǎng)化的運(yùn)作條件，當(dāng)?shù)仄脚_(tái)公司也存在體制僵化、能力不足、效率不高、人才缺乏、專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)缺乏等問(wèn)題。在當(dāng)前情況下，在基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域推廣應(yīng)用PPP模式是十分必要的。同時(shí)，必須明確不能不分青紅皂白地將各類(lèi)投資項(xiàng)目都包裝成PPP項(xiàng)目，以爭(zhēng)取政府的財(cái)政資金支出，并爭(zhēng)取銀行針對(duì) PPP項(xiàng)目的優(yōu)惠貸款。

　　很多地方政府提出非常龐大的PPP項(xiàng)目投資計(jì)劃，通過(guò)招商引資引入外來(lái)投資者參與當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)，為了滿(mǎn)足社會(huì)資本投資主體有關(guān)投資回報(bào)的要求，通過(guò)政府承諾、讓利、捆綁當(dāng)?shù)靥厣Y源等方式進(jìn)行項(xiàng)目方案策劃，將千年文化古跡的開(kāi)發(fā)權(quán)、當(dāng)?shù)叵∪辟Y源的開(kāi)采權(quán)，捆綁到盈利能力不強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目中。雖然這種操作能夠爭(zhēng)取一定的財(cái)政資金支持，并有可能獲得銀行貸款的支持，但當(dāng)?shù)卣畬?huì)為此付出巨大的代價(jià)，必須清晰并充分認(rèn)識(shí)這種錯(cuò)誤導(dǎo)向的危害性。

　　5讓PPP安全“著陸”

　　在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力增大的情況下，地方政府為了確保重大項(xiàng)目資金能夠及時(shí)到位，應(yīng)審時(shí)度勢(shì)，客觀(guān)冷靜，從以下方面積極做好讓PPP安全“著陸”的工作。積極爭(zhēng)取發(fā)行地方政府債券。雖然債券發(fā)行對(duì)于地方政府推動(dòng)的各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目融資需求而言是杯水車(chē)薪，但這代表著今后地方政府依靠自身信用進(jìn)行融資的改革方向，理應(yīng)做好準(zhǔn)備，積極爭(zhēng)取。

　　善于包裝各類(lèi)所謂的PPP項(xiàng)目。必須清醒地認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前社會(huì)各界都在大談PPP，但并不是要推進(jìn)真正的PPP，而是要把PPP作為爭(zhēng)取財(cái)政資金及銀行貸款支持的一個(gè)手段。對(duì)于地方政府而言，發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，因此必須適應(yīng)目前政策導(dǎo)向的現(xiàn)實(shí)需要，有策略地以PPP的名義爭(zhēng)取各種政策支持，但在各類(lèi)項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)作中應(yīng)采取不同的應(yīng)對(duì)策略。要充分認(rèn)識(shí)到，盲目地?cái)U(kuò)大PPP應(yīng)用范圍將付出巨大代價(jià)，留下很多后遺癥。

　　積極深化公共服務(wù)領(lǐng)域改革。要適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的需要，加大政府對(duì)公共服務(wù)的采購(gòu)范圍，通過(guò)委托運(yùn)營(yíng)、資產(chǎn)租賃、特許經(jīng)營(yíng)等方式，扎實(shí)推進(jìn)真正的公共服務(wù)采購(gòu)，并積極爭(zhēng)取財(cái)政資金的支持，推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革，促進(jìn)公共服務(wù)專(zhuān)業(yè)化運(yùn)作水平提高。

　　積極推進(jìn)市場(chǎng)化項(xiàng)目的投資建設(shè)。對(duì)于不屬于PPP適用范圍的市場(chǎng)化投資項(xiàng)目，應(yīng)盡可能地采用PPP模式進(jìn)行包裝，以便爭(zhēng)取上級(jí)財(cái)政資金和銀行貸款的支持，但項(xiàng)目方案的包裝策劃不得損害當(dāng)?shù)毓怖?，不得增加?dāng)?shù)卣?fù)擔(dān)，不得對(duì)社會(huì)資本投資主體過(guò)度讓利，并有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。對(duì)于難以爭(zhēng)取財(cái)政資金支持的市場(chǎng)化項(xiàng)目，應(yīng)按照其固有的商業(yè)屬性進(jìn)行招商引資，不得人為地包裝成PPP項(xiàng)目，避免趕時(shí)髦。

　　推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革。通過(guò)正常的招商引資吸引社會(huì)資本，尤其是民營(yíng)資本參與這類(lèi)項(xiàng)目建設(shè)，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)退出具體項(xiàng)目的運(yùn)作環(huán)節(jié)，僅進(jìn)行規(guī)劃及政策引導(dǎo)，不應(yīng)采用PPP模式進(jìn)行運(yùn)作。但是，為了爭(zhēng)取財(cái)政資金及銀行信貸資金傾斜政策的支持，也可以故意包裝成PPP項(xiàng)目，但項(xiàng)目方案的包裝策劃不得損害當(dāng)?shù)毓怖?，不得增加?dāng)?shù)卣?fù)擔(dān)，不得以PPP模式的名義向社會(huì)資本投資者過(guò)度讓利，并有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

　　爭(zhēng)取由當(dāng)?shù)仄脚_(tái)公司承擔(dān)社會(huì)資本主體角色。應(yīng)加大改革力度，加強(qiáng)能力建設(shè)，積極改造當(dāng)?shù)仄脚_(tái)公司，使之成為未來(lái)承擔(dān)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)及公共服務(wù)的重要平臺(tái)。為了爭(zhēng)取財(cái)政資金及銀行貸款的支持，可以認(rèn)為這些平臺(tái)公司通過(guò)整頓、改制、提升，已經(jīng)成為具有獨(dú)立法人地位的企業(yè)法人，因此可以作為社會(huì)資本投資主體對(duì)待，并成為承擔(dān)當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目的核心力量。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，這種操作技巧并不是對(duì)傳統(tǒng)的地方投融資平臺(tái)運(yùn)作項(xiàng)目的簡(jiǎn)單回歸，而是強(qiáng)調(diào)必須是在改革創(chuàng)新的基礎(chǔ)上對(duì)當(dāng)?shù)仄脚_(tái)公司體制機(jī)制的重建和能力提升。

　　6規(guī)范PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)入管理

　　對(duì)于必須采用真正PPP模式運(yùn)作的項(xiàng)目，應(yīng)更加注意，擬建項(xiàng)目不具備完全的市場(chǎng)化運(yùn)作條件，因此不能完全地推向市場(chǎng)。當(dāng)?shù)仄脚_(tái)公司由于體制機(jī)制、融資能力、專(zhuān)業(yè)素質(zhì)等原因，不能承接這類(lèi)項(xiàng)目。如果交由當(dāng)?shù)仄脚_(tái)公司進(jìn)行運(yùn)作，必然會(huì)付出更大的項(xiàng)目全壽命周期成本代價(jià)。社會(huì)資本投資主體的選擇，不能僅考慮其直接融資能力，而是應(yīng)該重點(diǎn)考察通過(guò)PPP模式的應(yīng)用所帶來(lái)的體制機(jī)制創(chuàng)新潛力。在基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域，對(duì)PPP模式的推廣應(yīng)用，必須回歸到深化投融資體制改革這條主線(xiàn)上來(lái)。采用PPP模式的主要目的，就是希望通過(guò)PPP模式的引入，與優(yōu)質(zhì)的外來(lái)投資者(社會(huì)資本)進(jìn)行合作，通過(guò)引資和引智，促進(jìn)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域的體制機(jī)制改革創(chuàng)新，提高效率，降低成本，使得采用PPP模式能夠帶來(lái)可接受的財(cái)務(wù)價(jià)值，減少當(dāng)?shù)卣畬?shí)際支出。

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