市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與政府治道變革

發(fā)布日期：2014-06-19來(lái)源：人民論壇編輯：龔煒

[摘要]市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是人類(lèi)二百多年來(lái)的重要發(fā)明。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)可以在短短的時(shí)間里生產(chǎn)出巨大的財(cái)富，讓人類(lèi)過(guò)上體面的生活。但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)呼喚有效的政府、有限的政府、廉潔的政府，尤其是多中心的政府，需要政府從傳統(tǒng)的治理之道走向現(xiàn)代的治理之道，也就是善治。政府? 為什么有限的政府，不是等級(jí)的政府?為什么等級(jí)的政府不可能廉潔，廉潔的政府必須是多中心的政府? 什么是多中心的政府? 政府如何進(jìn)行治理之道的變革?這些都是本文探討的核心問(wèn)題。

　　一、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)呼喚有限政府

　　在歷史上，人類(lèi)文明主要和農(nóng)耕有關(guān)系，人的最基本需要是吃和穿，要對(duì)付的災(zāi)難和禍害主要是天災(zāi)和人禍。天災(zāi)需要人們集體努力，依靠權(quán)力運(yùn)作來(lái)抵抗。人禍也需要人們團(tuán)結(jié)起來(lái)，依靠命令和等級(jí)體系來(lái)防御。一個(gè)強(qiáng)大的國(guó)家，有一個(gè)發(fā)達(dá)的命令和服從的體系，不僅能夠有效地應(yīng)對(duì)天災(zāi)，也能夠有效地抵御外敵，當(dāng)然，如果要擴(kuò)張也輕而易舉。一旦帝國(guó)建立，戰(zhàn)爭(zhēng)就會(huì)結(jié)束，人們就可以在和平的環(huán)境下辛勤勞作，幸福生活，這樣的歷史延續(xù)了很久。在那時(shí)，人們認(rèn)為農(nóng)業(yè)是根本，而制造業(yè)和商業(yè)都是奇技淫巧。政府重農(nóng)抑商，輕視手工業(yè)和制造業(yè)。十八世紀(jì)中期，亞當(dāng)·斯密發(fā)表了《國(guó)富論》，認(rèn)為國(guó)家富強(qiáng)的秘密來(lái)自分工和交易。政府的職責(zé)是國(guó)防、治安和基礎(chǔ)設(shè)施，其他都是市場(chǎng)的事情，市場(chǎng)看不見(jiàn)的手，可以讓逐利的個(gè)人導(dǎo)致國(guó)家的共同富裕。他甚至認(rèn)為，號(hào)稱(chēng)利他的人，對(duì)公共利益的貢獻(xiàn)從來(lái)沒(méi)有像自利的人貢獻(xiàn)大。

　　這就是經(jīng)濟(jì)繁榮的秘密：

　　有限政府和經(jīng)濟(jì)自由。只要個(gè)人是自由的，他所珍重的財(cái)富就不會(huì)僅僅停留在可以吃穿的產(chǎn)品上。而且一旦有了個(gè)性化的發(fā)展，每個(gè)人對(duì)吃穿的產(chǎn)品也會(huì)有各種不同的要求。比如，有10瓶礦泉水，如果嚴(yán)格由政府來(lái)分配，其結(jié)果就是10 個(gè)人一人一瓶礦泉水。假定政府定價(jià)，一瓶礦泉水1 元，其GDP 就是10 元。如果一開(kāi)始1元很貴，礦泉水一般只會(huì)特供給高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人，普通人是喝不起的，他們只能去喝開(kāi)水。如果由市場(chǎng)來(lái)配置，剛開(kāi)始未必有市場(chǎng)，因?yàn)橐黄克? 元錢(qián)，還是很貴的。人們寧可燒開(kāi)水喝，也不愿意用1元錢(qián)來(lái)買(mǎi)礦泉水，所以，GDP 可能是零。但是10元錢(qián)用于其他更重要的消費(fèi)和投資，創(chuàng)造了更多的GDP，人們收入增加了，對(duì)飲水有了多樣化的需要，礦泉水就進(jìn)入了平常百姓家，而且有了細(xì)分市場(chǎng)。同樣品牌的礦泉水，在不同場(chǎng)合定價(jià)出現(xiàn)了細(xì)分，2瓶1元，2瓶5 元，2瓶10元，2瓶15 元。結(jié)果10 瓶礦泉水的GDP 已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了10 元，達(dá)到62

　　元。而且礦泉水種類(lèi)也增加了，有些是低端產(chǎn)品，有些則是高端產(chǎn)品。一頭豬，一頭牛，在市場(chǎng)沒(méi)有發(fā)展的時(shí)期，所有的定價(jià)沒(méi)有差別，而且一般都是節(jié)日才享用的。但市場(chǎng)發(fā)展之后，不僅豬牛肉上了日常餐桌，而且還會(huì)細(xì)分，豬牛不同部位的肉，價(jià)格就有了差異。而且豬和牛本身也有了差異，有些豬牛養(yǎng)法不一樣，是笨豬笨牛，其價(jià)格就遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于飼養(yǎng)的豬。市場(chǎng)的物理空間越大，產(chǎn)品的種類(lèi)和檔次就越多，而且同樣產(chǎn)品的差價(jià)也越大，其GDP計(jì)算的財(cái)富也就越多。

　　在有市場(chǎng)的情況下，我們發(fā)現(xiàn)財(cái)富的量發(fā)生了變化。從數(shù)量上來(lái)看，人類(lèi)可消費(fèi)的產(chǎn)品越來(lái)越多，內(nèi)涵也越來(lái)越豐富。人們幾乎不再知道饑餓是怎么回事，擔(dān)心的不是吃不飽，穿不起，而是擔(dān)心吃得太多，無(wú)法減肥，擔(dān)心不知道穿啥衣服，啥款式適合什么樣的場(chǎng)合，于是不僅吃穿有了市場(chǎng)，而且少吃減肥也有了市場(chǎng)，而衣服大部分產(chǎn)值來(lái)自時(shí)裝和品牌，過(guò)剩的過(guò)時(shí)的衣服超級(jí)便宜，遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上成本價(jià)。從質(zhì)量上來(lái)看，很多產(chǎn)品比如Windows和蘋(píng)果，幾乎一年一次更新?lián)Q代，日新月異，超出任何想象。住房也是如此，過(guò)去祖孫三代都住同一個(gè)房子?，F(xiàn)在一代人，10年不換房，人們就開(kāi)始納悶，怎么還沒(méi)有搬家。人們開(kāi)始喜歡健身、旅游，健身和旅游就形成市場(chǎng)。從生產(chǎn)角度來(lái)看，生產(chǎn)能力已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)消費(fèi)能力，國(guó)家不是擔(dān)心產(chǎn)能不足，那是極少數(shù)沒(méi)市場(chǎng)的國(guó)家的事情，國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控?fù)?dān)心的是產(chǎn)能過(guò)剩。顯然，這一切都與經(jīng)濟(jì)自由有密切的關(guān)系。有了經(jīng)濟(jì)自由，人的有效需求就得到充分展現(xiàn)，人的生產(chǎn)能力也因分工和合作而得到充分的擴(kuò)展。人類(lèi)歷史上的經(jīng)濟(jì)危機(jī)都是短缺的危機(jī)，災(zāi)荒的危機(jī)，人們擔(dān)心工作太辛苦，太勞累，擔(dān)心短命?，F(xiàn)在市場(chǎng)國(guó)家都開(kāi)始擔(dān)心過(guò)剩的危機(jī)，擔(dān)憂(yōu)災(zāi)荒救濟(jì)如何到位，人們擔(dān)心的是沒(méi)有工作的問(wèn)題，太閑的問(wèn)題，社會(huì)保障則擔(dān)心人過(guò)于長(zhǎng)壽，也就是社會(huì)老齡化的問(wèn)題。

　　神奇的經(jīng)濟(jì)自由，不僅造就了市場(chǎng)，造就了驚人的生產(chǎn)能力，而且還造就了無(wú)數(shù)的產(chǎn)品，而且還使財(cái)富的形式也發(fā)生了變化。過(guò)去是金銀財(cái)寶，然后是吃的糧食和穿的衣物，現(xiàn)在是以成交價(jià)格計(jì)算的GDP。當(dāng)然，更多的企業(yè)家則是以企業(yè)為財(cái)富。你的財(cái)富在哪兒?

　　在企業(yè)里。一個(gè)成熟的企業(yè)，有前途的企業(yè)，就是企業(yè)家的財(cái)富。如果一家企業(yè)前途很好，就可以在產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)上賣(mài)個(gè)好價(jià)格，甚至通過(guò)IPO在證券市場(chǎng)發(fā)行股票，并獲得很高的溢價(jià)。而且如果有創(chuàng)意，如Facebook 創(chuàng)始人，在數(shù)年時(shí)間里，年紀(jì)輕輕，20 多歲就變成大富翁。

　　這一切都是拜經(jīng)濟(jì)自由所賜，當(dāng)然其另一個(gè)條件就是有效的政府。也就是說(shuō)，政府要確保政治和平，要確保良好的治安秩序，一個(gè)戰(zhàn)火紛飛、盜賊叢生的地方是不可能有市場(chǎng)的，也不可能有經(jīng)濟(jì)自由?，F(xiàn)在處于內(nèi)戰(zhàn)的敘利亞就是這樣，500萬(wàn)人流離失所，他們的生活主要靠救濟(jì)。政府還要提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施，沒(méi)有基礎(chǔ)設(shè)施，物流很難發(fā)展，交通很難發(fā)展，要有良好的法律秩序，沒(méi)有法律秩序，生命權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)就得不到保障，市場(chǎng)交易就無(wú)法進(jìn)行;

　　政府要有良好的領(lǐng)導(dǎo)力，搞好公共服務(wù)。

　　除此之外，政府應(yīng)該是有限政府。有限政府，一是遵守憲法和法律的政府。政府權(quán)力受到憲法和法律的制約，所有的政府行為都需要有法律依據(jù)，而且受到法律監(jiān)督，接受司法審查。二是受到公民權(quán)利制約的政府。政府要保護(hù)公民的基本自由權(quán)利、人身自由權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)和言論自由權(quán)等權(quán)利，政府的權(quán)利邊界是公民的自由和權(quán)利。三是確保公民消費(fèi)自由、生產(chǎn)自由、定價(jià)自由，企業(yè)管理自由和資本自由。只有這樣，才能確保市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得到充分的發(fā)展。

　　回到前面礦泉水的例子，如果政府不是有限的，干涉公民的定價(jià)權(quán)，規(guī)定礦泉水只能賣(mài)1元錢(qián)，其結(jié)果就不會(huì)有很好的礦泉水市場(chǎng)。10瓶礦泉水的GDP，可能沒(méi)有10元錢(qián)，更不會(huì)有62元錢(qián)。對(duì)礦泉水如此，對(duì)房地產(chǎn)、對(duì)能源、對(duì)教育價(jià)格干預(yù)，都會(huì)導(dǎo)致這個(gè)結(jié)果。有人會(huì)說(shuō)，如果政府不限制價(jià)格，老百姓就喝不到好的礦泉水，就享受不到優(yōu)質(zhì)教育，更住不上好房子。但是，他們沒(méi)有想到，政府管制這些價(jià)格，老百姓一樣喝不上這些礦泉水，甚至連水都喝不上。優(yōu)質(zhì)醫(yī)療、優(yōu)質(zhì)教育、優(yōu)質(zhì)住房，還有豪華轎車(chē)、高檔時(shí)裝，也是如此。價(jià)格管制，不會(huì)讓這些消費(fèi)平民化，反而讓這些市場(chǎng)消失，而且低端市場(chǎng)也隨之萎縮。其實(shí)正是有了高端產(chǎn)品的盈利，才有低端市場(chǎng)的低價(jià)格供應(yīng)。市場(chǎng)一旦發(fā)展起來(lái)，中間商的利潤(rùn)大大減少。君不見(jiàn)，網(wǎng)絡(luò)電商省掉了多少中間銷(xiāo)售成本。

　　如果政府干涉企業(yè)自由，企業(yè)就會(huì)官僚化，缺乏創(chuàng)新能力，也缺乏靈活適應(yīng)市場(chǎng)的能力。如果政府干預(yù)股票市場(chǎng)，企業(yè)家就無(wú)法把企業(yè)在市場(chǎng)上買(mǎi)賣(mài)，企業(yè)本身的價(jià)值就無(wú)法體現(xiàn)為市場(chǎng)價(jià)值，壞的企業(yè)就會(huì)生存得很好，好的企業(yè)就會(huì)發(fā)展不起來(lái)。如果政府干預(yù)資本市場(chǎng)，資本就會(huì)短缺，國(guó)家就永遠(yuǎn)會(huì)是招商引資的國(guó)家，即使有大量的資金，也會(huì)依然缺乏資本。

　　所以，經(jīng)濟(jì)自由、有限政府、憲政法治，是經(jīng)濟(jì)繁榮的核心秘訣。國(guó)家的政策往往都是針對(duì)問(wèn)題去的，要解決問(wèn)題就要采取相應(yīng)的公共政策。但是，如果為了解決問(wèn)題而破壞經(jīng)濟(jì)自由、放縱無(wú)限政府，損壞憲政法治，那么一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)就會(huì)停滯不前，甚至大幅度倒退，或者一直在貧困線(xiàn)上掙扎。而一旦實(shí)行了經(jīng)濟(jì)自由、有限政府和憲政法治，那么經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引擎就會(huì)發(fā)動(dòng)。如果因?yàn)榻?jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)而放棄對(duì)經(jīng)濟(jì)自由、有限政府和憲政法治的追求，那么國(guó)家就會(huì)陷入中等收入的陷阱，也就是說(shuō)到了中等發(fā)展的水平就停滯不前，永遠(yuǎn)無(wú)緣于發(fā)達(dá)國(guó)家。

　　二、有限政府不是等級(jí)政府

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要經(jīng)濟(jì)自由，需要有限政府，也需要有效的政府。但是，為什么轉(zhuǎn)軌國(guó)家尤其是中國(guó)，要實(shí)現(xiàn)有限政府那么難呢?

　　這需要我們探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政府是怎么運(yùn)作的，更需要我們?nèi)ヌ剿饔?jì)劃經(jīng)濟(jì)中的政府是怎么運(yùn)作的。

　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，生產(chǎn)什么，消費(fèi)什么，誰(shuí)有資格消費(fèi)什么，都是政府決定的，而政府是按照管理幅度和管理效率，按照等級(jí)設(shè)置的。對(duì)中國(guó)這樣的大國(guó)來(lái)說(shuō)，大約有國(guó)家級(jí)、省部級(jí)、地區(qū)級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)和村級(jí)六個(gè)級(jí)別。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)事務(wù)繁多，管理幅度必須縮小，因此在一些級(jí)別里，又產(chǎn)生了一些級(jí)別，比如國(guó)家下有大區(qū)，或者讓有些重要省市的官員成為政治局委員。省下設(shè)副省級(jí)市、計(jì)劃單列市，或者讓有些市的官員成為副省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、省委常委成員。地級(jí)市下也可能有副地級(jí)的縣市，縣下則有區(qū)，或者副處級(jí)的鎮(zhèn)。

　　在這樣的經(jīng)濟(jì)里，生產(chǎn)單位是有級(jí)別的，消費(fèi)單位也是有級(jí)別的。生產(chǎn)單位，大的可能到正部級(jí)，小的可以是正科級(jí)，或者沒(méi)有級(jí)別。消費(fèi)單位也是如此。生活待遇上，住房分配是最典型的，正部級(jí)220平米，司局級(jí)120 平米，正處級(jí)90平米。用車(chē)的排量也是按照級(jí)別確定的。這樣的體制里，發(fā)展的權(quán)限是有等級(jí)的，即使是借債的權(quán)限也是有等級(jí)的。重慶成了直轄市之后，就充分享受政治局委員級(jí)的發(fā)展空間。

　　經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放，這樣的體制有了很多變化，比如很多商品的生產(chǎn)和消費(fèi)尤其是價(jià)格，不再?zèng)Q定于政府。其結(jié)果是很多人都可以從中賺錢(qián)，很多企業(yè)家白手起家，掙了很多錢(qián)。他們買(mǎi)別墅，買(mǎi)比很多部級(jí)官員還要大的房子。很多人買(mǎi)了好車(chē)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)官員的公車(chē)。電話(huà)過(guò)去要有級(jí)別才能安裝，后來(lái)是商業(yè)化高價(jià)安裝，現(xiàn)在是家庭有電話(huà)，每個(gè)人都有了手機(jī)。網(wǎng)絡(luò)發(fā)展起來(lái)以后，更是人人平等，即使貴為副部級(jí)的官員，在微博上和一個(gè)新手也沒(méi)有兩樣。

　　但是經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放，政府的基本治理結(jié)構(gòu)依然沒(méi)有受到多大的沖擊。政府的級(jí)別依然如故，而且官本位越來(lái)越嚴(yán)重。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，娛樂(lè)精英、學(xué)術(shù)精英、媒體精英和企業(yè)家精英在地位上和政治家沒(méi)什么區(qū)別，有的比政治家還要高。但是在中國(guó)，這些精英的地位和政治家相比，似乎越來(lái)越遠(yuǎn)。一位學(xué)者自以為地位很高，別人給他的答復(fù)是，你自我感覺(jué)良好。教授的地位過(guò)去是副廳級(jí)，現(xiàn)在也就是副處級(jí)。大學(xué)生最想就業(yè)的崗位是公務(wù)員，其次是國(guó)企，然后是事業(yè)單位。

　　結(jié)果整個(gè)社會(huì)根據(jù)與權(quán)力的遠(yuǎn)近分了很多層級(jí)，掌握權(quán)力的官員為最高層，這部分人員按照行政級(jí)別排座次。官員還劃分為有實(shí)權(quán)的和邊緣化混級(jí)別的。其次是事業(yè)單位，大約有幾千萬(wàn)人，內(nèi)部分為參公的，全額撥款的，差額撥款的，自收自支的，還有聘任制，最邊緣的是合同制的勞務(wù)外派。事業(yè)內(nèi)部也有各種行政級(jí)別，從正部、副部到老百姓不等。第三部分是和政府部門(mén)和事業(yè)單位靠點(diǎn)邊的，不是正式公務(wù)員，是協(xié)助性質(zhì)的。他們有的可以轉(zhuǎn)正，有的很難轉(zhuǎn)正。他們享受到了好處，卻不牢靠。除此之外，就是一大批草民。這些人的高端是城里人，城里人按照城市的級(jí)別分成三六九等，一線(xiàn)城市、二線(xiàn)城市、三線(xiàn)城市，都是按照行政級(jí)別編排的。這些人的低端是鄉(xiāng)下人，他們過(guò)去沒(méi)有商品糧吃，現(xiàn)在依然在向土地要吃的，更多的是在全國(guó)各地到處打工，叫做進(jìn)城務(wù)工人員，拿著身份證，沒(méi)有工作地戶(hù)口本，但會(huì)有一個(gè)臨時(shí)居住證。

　　這種社會(huì)分層顯然不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)分層。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)按照一個(gè)人的成功程度來(lái)分層，而不是按照身份來(lái)劃分的。娛樂(lè)圈最成功的，就是市場(chǎng)價(jià)值最高的那群人。學(xué)者圈最成功的是對(duì)學(xué)術(shù)最有貢獻(xiàn)的那群人，企業(yè)家最成功的是對(duì)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)最大的那群人，政治家最成功的是解決重大政治問(wèn)題的人，警察最成功的是破案最能干、維護(hù)交通最有貢獻(xiàn)的人……這里，沒(méi)有任何身份，也沒(méi)有任何等級(jí)。社會(huì)評(píng)價(jià)是多中心的，成就也是多中心的。三百六十行，行行出狀元，每一個(gè)行間沒(méi)有什么高低貴賤之分。人們從事社區(qū)工作，不會(huì)說(shuō)是從事所謂的基層工作。來(lái)自首都的人絕對(duì)不會(huì)被認(rèn)為是天然的領(lǐng)導(dǎo)，是從上面來(lái)的。國(guó)家推動(dòng)改革，不會(huì)說(shuō)是自上而下。社區(qū)推動(dòng)改革，不會(huì)說(shuō)是自下而上。

　　顯然，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌要向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，不能僅僅停留在所謂體制外的改革，更要改革所謂的體制內(nèi)。而體制內(nèi)改革的核心是政府權(quán)力體制的改革，也就是政府的治道變革。那么我們?nèi)绾蝸?lái)理解政府權(quán)力體制呢?

　　30 多年來(lái)的政府改革，是不是促進(jìn)了政府的治道變革? 很多改革措施，包括反腐敗的措施，是不是反而強(qiáng)化了政府的傳統(tǒng)的治理之道?

　　三、腐敗與治道變革

　　一般來(lái)說(shuō)，腐敗是個(gè)人濫用公共權(quán)力牟取私利的行為。這種行為，可以是個(gè)人的行為，也可以是集體行動(dòng)。個(gè)人的行為，表現(xiàn)為個(gè)別人濫用權(quán)力的活動(dòng)，集體行動(dòng)，則表現(xiàn)為集體濫用權(quán)力的行動(dòng)。比如人事腐敗、秘書(shū)政治，比如財(cái)政腐敗、跑部錢(qián)進(jìn)、私發(fā)津貼、拿很高的食堂補(bǔ)貼。

　　與此相對(duì)，廉潔則是個(gè)人不濫用公共權(quán)力牟取私利的狀態(tài)。它可以是個(gè)人的行為，也可以說(shuō)是集體行動(dòng)。個(gè)人行為表現(xiàn)為生活簡(jiǎn)單，不超標(biāo)用車(chē)等。集體行動(dòng)，是制度性的，比如出差嚴(yán)格四菜一湯，加班沒(méi)有津貼，公務(wù)員住經(jīng)濟(jì)適用房，低工資，低福利，禁止家屬經(jīng)商等等。

　　腐敗和廉潔，具有類(lèi)似的邏輯，在中國(guó)它已經(jīng)不是簡(jiǎn)單的個(gè)人行為，已經(jīng)變成了一種集體行動(dòng)的兩個(gè)方面。其背后的邏輯是什么呢?

　　首先，它與反腐敗策略的非制度化傾向有關(guān)系。我們看到反腐敗涉及到理念、制度、政策和議題。一般來(lái)說(shuō)，理念需要很長(zhǎng)的時(shí)間才能變成信念，議題往往是臨時(shí)的;

　　政策可以是對(duì)策，用于解決問(wèn)題，也可以是理念、制度和一般性問(wèn)題的結(jié)合體，用于處理長(zhǎng)期的問(wèn)題。中國(guó)歷史時(shí)間長(zhǎng)，理念比較多，制度就不夠堅(jiān)強(qiáng)。政策也往往與當(dāng)前的議題有關(guān)，而理念更多的是務(wù)虛，與務(wù)實(shí)的對(duì)策性政策缺乏制度的連接。美國(guó)目前也出現(xiàn)了類(lèi)似的跡象，理念抽象化，制度服從于反恐的對(duì)策，于是崇尚理念和制度的斯諾登只好跑到國(guó)外去了。

　　我國(guó)的反腐敗斗爭(zhēng)也一樣，在中國(guó)歷史上，反腐敗的廉政理念是很強(qiáng)的，但制度似乎比較弱，而針對(duì)辦案的對(duì)策卻層出不窮，在明代甚至發(fā)明了抽筋剝皮的方法。反腐敗的戰(zhàn)略，往往更多地偏向應(yīng)對(duì)性的對(duì)策，通過(guò)制度來(lái)規(guī)范權(quán)力、把權(quán)力放在籠子里、以權(quán)力制約權(quán)力的方法卻不被重視，即使局部得到重視，也容易被忽略。于是，就出現(xiàn)了反腐敗斗爭(zhēng)周期性松緊的特點(diǎn)。一段時(shí)間，嚴(yán)厲反腐敗，老虎蒼蠅一把抓，即使小問(wèn)題也很重視，對(duì)很小數(shù)額的貪腐也嚴(yán)刑峻法;

　　一段時(shí)間，很多大問(wèn)題都放過(guò)去了。

　　30多年的反腐敗斗爭(zhēng)也是如此，過(guò)去講究抓大案要案，現(xiàn)在講究蒼蠅和老虎一起抓。過(guò)去周期性地反行業(yè)不正之風(fēng)，反權(quán)力不規(guī)范運(yùn)作，現(xiàn)在進(jìn)入了蒼蠅和老虎一把抓的時(shí)代，抽個(gè)好煙、戴個(gè)好表、吃個(gè)好飯，都嚴(yán)格禁止。八項(xiàng)規(guī)定，嚴(yán)格控制公款吃喝，一旦發(fā)現(xiàn)，高壓處理，讓很多高檔餐館都沒(méi)了生意。這次嚴(yán)格反腐敗和過(guò)去都一樣，最高層定標(biāo)準(zhǔn)，以身作則，嚴(yán)格執(zhí)行。這次反腐敗是不是過(guò)段時(shí)間就會(huì)收縮，關(guān)鍵在于相關(guān)的權(quán)力結(jié)構(gòu)是不是發(fā)生了變化。如果沒(méi)有變化，有可能反彈，風(fēng)頭一過(guò)，大家吃喝依舊。

　　反腐敗的非制度化，傾向于在理念上嚴(yán)厲懲治腐敗，制定了很多不一定切合實(shí)際的制度，在對(duì)策上實(shí)行選擇性的嚴(yán)厲懲治和抓大放小的策略。然而，問(wèn)題在于其背后是一個(gè)單中心的等級(jí)制的權(quán)力結(jié)構(gòu)。這個(gè)單中心的權(quán)力結(jié)構(gòu)，就是前面提到的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的政府結(jié)構(gòu)，同時(shí)也是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的社會(huì)分層結(jié)構(gòu)。這一權(quán)力結(jié)構(gòu)現(xiàn)在有一些變化，推動(dòng)權(quán)力結(jié)構(gòu)變化的一個(gè)新因素是微博和微信的監(jiān)督。也就是說(shuō)，過(guò)去禁止吃喝，主要是上級(jí)監(jiān)督，一旦上級(jí)監(jiān)督失效，下級(jí)接待依舊如故?，F(xiàn)在，微信和微博讓官員處于全方位、全時(shí)段的監(jiān)督之下，其結(jié)果是權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，即在上下級(jí)關(guān)系之外形成了一個(gè)平等的監(jiān)督結(jié)構(gòu)，這個(gè)監(jiān)督結(jié)構(gòu)無(wú)處不在，這使上下級(jí)關(guān)系不得不開(kāi)始制度化。

　　不過(guò)，微博反腐敗雖然一定程度上改變了這個(gè)權(quán)力結(jié)構(gòu)，但要讓這個(gè)上下級(jí)等級(jí)關(guān)系體系制度化、扁平化并不容易。我們的體制一方面是高度務(wù)虛性集權(quán)，一方面是高度務(wù)實(shí)性散權(quán)，而且不同部門(mén)表現(xiàn)又不一樣。區(qū)域性政府務(wù)虛的多，是務(wù)虛性集權(quán)，務(wù)實(shí)性散權(quán)，權(quán)力分散在下級(jí)實(shí)權(quán)部門(mén)，也就是直接辦事的部門(mén)和政府。市縣務(wù)實(shí)的比較多，獲得務(wù)實(shí)性散權(quán)的絕大部分實(shí)際權(quán)力，表現(xiàn)為務(wù)實(shí)性集權(quán)。政府有很多級(jí)別，結(jié)果導(dǎo)致務(wù)虛性集權(quán)(務(wù)實(shí)性散權(quán)) 和務(wù)實(shí)性集權(quán)的不對(duì)稱(chēng)和沖突。比如中央是務(wù)虛的，省是務(wù)虛的，市縣是務(wù)實(shí)的;

　　四個(gè)直轄市是務(wù)實(shí)的，而其書(shū)記又是務(wù)虛的政治局委員。務(wù)實(shí)和務(wù)虛權(quán)力高度集權(quán)的結(jié)果是，務(wù)虛權(quán)力很難制約務(wù)實(shí)權(quán)力，而務(wù)虛權(quán)力要制約高級(jí)別的權(quán)力，就需要?jiǎng)佑梅浅５氖侄?。四大直轄市?shū)記先后有三個(gè)出現(xiàn)了腐敗問(wèn)題，體制上的權(quán)力配置不對(duì)稱(chēng)容易導(dǎo)致腐敗問(wèn)題，是其制度上的原因。

　　相對(duì)于這些機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，反腐敗的紀(jì)委系統(tǒng)也同樣存在務(wù)虛和務(wù)實(shí)不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題。中央紀(jì)委在制定規(guī)則方面是務(wù)虛的，是務(wù)虛性集權(quán)。但紀(jì)委本身可以直接辦案，每一級(jí)紀(jì)委都是如此。因此紀(jì)委是每一級(jí)務(wù)虛性集權(quán)，同時(shí)又是務(wù)實(shí)性集權(quán)的，其中又有一部分是務(wù)實(shí)性散權(quán)的，這部分權(quán)力被分散在各級(jí)紀(jì)委機(jī)關(guān)和派出機(jī)構(gòu)。這導(dǎo)致高層務(wù)虛的規(guī)則制定往往出現(xiàn)虛實(shí)共存。虛的是監(jiān)督的一般性標(biāo)準(zhǔn)，適合全國(guó)通行，同時(shí)又能夠照顧到地方的具體情況。實(shí)的是辦案的具體的標(biāo)準(zhǔn)，適合全國(guó)所有的案子，但不考慮地方的差異，也不考慮具體的可能的需要。其結(jié)果是，務(wù)虛的標(biāo)準(zhǔn)容易被忽略，因?yàn)榇蠹铱吹降氖莿?wù)實(shí)的具體標(biāo)準(zhǔn)。務(wù)實(shí)的具體標(biāo)準(zhǔn)，由于受到各個(gè)方面的具體因素的考慮，也被當(dāng)作不可執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。于是，中央規(guī)定了很多具體的規(guī)則，比如四菜一湯，比如說(shuō)只能住三星級(jí)賓館，還有按級(jí)別配車(chē)，但是這些規(guī)則往往被“合理”突破，形同虛設(shè)。這些標(biāo)準(zhǔn)，雖然一般意義上形同虛設(shè)，但辦案子的時(shí)候，又可能是嚴(yán)格執(zhí)行的。這就涉及到一個(gè)概率的問(wèn)題，就和買(mǎi)彩票一樣，中獎(jiǎng)被抓的是個(gè)案，普遍放松規(guī)則是常態(tài)，這樣做也有其合理性，因?yàn)椴环潘梢膊豢赡苡袊?yán)格執(zhí)行的資源。這時(shí)候，抓住的都是大老虎，小蒼蠅一般都放了。

　　但是微博和微信使得小蒼蠅和大老虎一樣都浮出了水面。尤其是戴表的表哥，抽煙的煙哥，還有喝酒的酒哥。這些人一般來(lái)說(shuō)都是蒼蠅級(jí)別的腐敗分子，紀(jì)委響應(yīng)微博監(jiān)督，調(diào)查這些表哥煙哥，發(fā)現(xiàn)是小老虎，于是就當(dāng)作小老虎抓了。但是對(duì)于普遍存在的眾多的酒哥和煙哥，則只能通過(guò)制定具體的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)制，并沒(méi)有都抓起來(lái)。與過(guò)去不同的是，微博和微信總是逼著紀(jì)委作出反應(yīng)。當(dāng)然，在房哥問(wèn)題上，現(xiàn)在的體制也作出了較快的反應(yīng)，禁止住房信息披露，切斷微博的住房信息監(jiān)督源。紀(jì)委無(wú)法制定務(wù)虛的標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法明確一個(gè)官員到底擁有多少套住房才是有問(wèn)題的官員，于是只能讓大家申報(bào)，然后抽查。這相當(dāng)于搖號(hào)反腐敗，又是原來(lái)的體制，這就無(wú)法從制度上解決住房腐敗的問(wèn)題。

　　目前我們所面臨的反腐敗的困境，應(yīng)該說(shuō)與權(quán)力的結(jié)構(gòu)是有關(guān)的。務(wù)虛和務(wù)實(shí)的權(quán)力結(jié)構(gòu)不對(duì)稱(chēng)，導(dǎo)致反腐敗的戰(zhàn)略無(wú)法結(jié)構(gòu)化，只好在空洞的務(wù)虛規(guī)則和不可普遍執(zhí)行的務(wù)實(shí)規(guī)則之間尋找策略和運(yùn)動(dòng)的平衡。普遍性對(duì)策是運(yùn)動(dòng)式嚴(yán)打，特殊性對(duì)策是搖號(hào)式抽查。運(yùn)動(dòng)式嚴(yán)打和搖號(hào)式抽查處罰，導(dǎo)致官員很容易采取策略行為來(lái)躲避反腐敗的組合拳。運(yùn)動(dòng)來(lái)了，官員集體躲避。搖號(hào)抽查來(lái)了，官員總是事不關(guān)己高高掛起，真正到了自己身上也只好認(rèn)了，被槍斃了，那是生命線(xiàn)太短，坐牢了，那是運(yùn)氣太差，祖墳沒(méi)有搞好。顯然，這不是有效的真正解決腐敗問(wèn)題的好方法。

　　要解決腐敗問(wèn)題，顯然需反思這個(gè)體制的弊端。這個(gè)體制的弊端就是，太依靠高級(jí)別的權(quán)力來(lái)反腐敗。我們不妨運(yùn)用現(xiàn)在的司法程序來(lái)反腐敗，一旦發(fā)現(xiàn)官員腐敗，就直接上法律程序。如果僅僅是紀(jì)律問(wèn)題，比如婚外戀的問(wèn)題，不必動(dòng)用國(guó)家權(quán)力，動(dòng)用一般公共輿論，動(dòng)用一般機(jī)構(gòu)內(nèi)的人事處理就可以解決問(wèn)題。如果僅僅是吃喝等不需要進(jìn)入刑事處理的腐敗，也可以用扁平化的輿論監(jiān)督和相關(guān)的財(cái)務(wù)紀(jì)律來(lái)處置，比如非標(biāo)準(zhǔn)接待不給予報(bào)銷(xiāo)，要個(gè)人自己出，而且給予相當(dāng)?shù)牧P款。只有真正進(jìn)入犯罪的腐敗，才進(jìn)入司法程序，而司法要嚴(yán)格遵守司法程序獨(dú)立的原則，對(duì)官員實(shí)行無(wú)罪推定，嚴(yán)格按照法律程序來(lái)辦理。加強(qiáng)現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)化的反腐體制，用法律的鐵籠來(lái)懲治腐敗犯罪的官員，用輿論監(jiān)督和內(nèi)部紀(jì)律處置來(lái)監(jiān)督一般違紀(jì)的官員，可以避免浪費(fèi)很多精力來(lái)處理蒼蠅，同時(shí)又不得不用“搖號(hào)”的方法來(lái)打擊老虎的問(wèn)題。

　　四、多中心治理之道

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不僅呼喚有效的政府、有限的政府，更需要多中心的政府、去等級(jí)的政府。多中心政府的特點(diǎn)，首先是政府的分層按照公共服務(wù)的性質(zhì)和范圍來(lái)確定。全國(guó)政府全國(guó)化，處理的是全國(guó)性的公共事務(wù)，同時(shí)給區(qū)域性的地方政府和實(shí)體性的本地政府提供適當(dāng)?shù)膶?zhuān)業(yè)、財(cái)政和政治的支持。地方政府是區(qū)域性的，處理的是本區(qū)域的公共事務(wù)，比如本地的基礎(chǔ)設(shè)施和交通、環(huán)保等，同時(shí)給全國(guó)性政府和本地政府部門(mén)提供適當(dāng)?shù)闹С?。?shí)體性的本地政府是直接面向老百姓的政府。任何直接提供公共服務(wù)的政府都是實(shí)體性的政府。城市政府、縣政府，都是公共權(quán)力面向老百姓的政府，它們都是平等的，不存在城市政府三六九等，也不存在所謂的司局級(jí)縣、正處級(jí)縣。

　　政府的分層不是上下級(jí)分層。每一級(jí)政府都有自己的議會(huì)，議會(huì)的代表都是在本轄區(qū)范圍內(nèi)選舉出來(lái)的，一個(gè)選區(qū)選舉一個(gè)代表，一個(gè)代表只代表本選區(qū)的選民，代表沒(méi)有行政級(jí)別，只有選上后的代表身份。每個(gè)選民是平等的，所以選出來(lái)的代表也是平等的。議會(huì)開(kāi)會(huì)遵守民主議事規(guī)則。每一級(jí)政府都有自己的行政機(jī)構(gòu)，行政機(jī)構(gòu)相互之間不是隸屬關(guān)系，而是本地議會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，只向本地議會(huì)負(fù)責(zé)。所以不存在所謂的條塊關(guān)系的問(wèn)題，地方政府部門(mén)只向本地政府負(fù)責(zé)，不存在天下水利是一家，天下教育是一家。

　　政府的財(cái)政是分層的。社區(qū)的物業(yè)費(fèi)交給業(yè)主大會(huì)，由業(yè)主大會(huì)民主決定怎么花，業(yè)委會(huì)負(fù)責(zé)執(zhí)行。城市的稅收交給城市議會(huì)，省和縣也是如此。國(guó)家征收國(guó)稅，全國(guó)議會(huì)決定征什么稅，怎么征稅，國(guó)家稅務(wù)局來(lái)負(fù)責(zé)征收。全國(guó)議會(huì)決定做什么事情，解決什么問(wèn)題，然后怎么用稅收來(lái)支持。多中心的治理結(jié)構(gòu)，沒(méi)有任何國(guó)企的位子，也沒(méi)有任何事業(yè)單位的位子。國(guó)企和民企一樣，沒(méi)有任何級(jí)別，也沒(méi)有任何政治地位。事業(yè)單位也和民辦事業(yè)單位一樣，沒(méi)有任何級(jí)別，沒(méi)有任何政治地位。上市公司就是公共企業(yè)(public company)

　　，按照上市公司的規(guī)則運(yùn)行。事業(yè)單位沒(méi)有什么省部級(jí)，也沒(méi)有什么正處級(jí)，更沒(méi)有什么985、211。重點(diǎn)大學(xué)、重點(diǎn)中學(xué)，不是行政定出來(lái)，而是自然發(fā)展和學(xué)生家長(zhǎng)選擇出來(lái)的，也是畢業(yè)生的努力成就的。所有的公共服務(wù)如教育、醫(yī)療等機(jī)構(gòu)，都是實(shí)體性政府舉辦的，也就是城市政府和縣政府舉辦的。因?yàn)槿魏喂卜?wù)最后都體現(xiàn)為當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)的價(jià)格，任何國(guó)家級(jí)的公共服務(wù)都成為某個(gè)區(qū)域的特權(quán)，是不公平的。多中心的治理結(jié)構(gòu)，也沒(méi)有任何國(guó)家級(jí)社會(huì)團(tuán)體和基金會(huì)的位子。它們和任何民辦的社團(tuán)和基金會(huì)的地位一樣，法律上平等。它們獲得公共財(cái)政的資助，必須通過(guò)各級(jí)議會(huì)的討論決定。

　　可以說(shuō)，只有在多中心政府治理之道的條件下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)才會(huì)真正得到充分的發(fā)展。通過(guò)體制外的改革開(kāi)放，可以在一定程度上發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但是要讓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沒(méi)有結(jié)構(gòu)性的扭曲，要讓政府沒(méi)有結(jié)構(gòu)性的腐敗，就要讓每一級(jí)政府都各司其職，多中心運(yùn)作，這才是真正的善治。而要做到這一點(diǎn)，就必須進(jìn)行體制內(nèi)的改革開(kāi)放，而其重要手段則是實(shí)行財(cái)政民主。

　　財(cái)政民主，就是讓各級(jí)議會(huì)來(lái)討論財(cái)政和預(yù)算，然后由各級(jí)議會(huì)來(lái)推進(jìn)各自政府的公共服務(wù)。通過(guò)財(cái)政民主，可以解決各級(jí)政府之間的從屬關(guān)系問(wèn)題，因?yàn)橐坏?shí)行財(cái)政民主，省縣政府和市政府就實(shí)現(xiàn)了財(cái)政的獨(dú)立，其所屬部門(mén)也自然而然地進(jìn)入了本地政府的領(lǐng)導(dǎo)。一旦財(cái)政獨(dú)立，并且民主運(yùn)作，所有上述問(wèn)題，都可以逐一得到開(kāi)拓性的解決，不僅權(quán)力會(huì)多中心化，結(jié)構(gòu)性腐敗將會(huì)得到解決。政府的職能受制于當(dāng)?shù)氐呢?cái)政能力，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展得越好，政府財(cái)政就越充裕，政府也將會(huì)是親市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有限政府。財(cái)政來(lái)自公民的納稅，是公共服務(wù)的價(jià)格。任何一級(jí)政府都通過(guò)公共服務(wù)獲得公民的實(shí)質(zhì)性支持，這種用錢(qián)包支持，當(dāng)然大于任何口頭的支持。

　　總之，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是經(jīng)濟(jì)繁榮之道，但它需要有效的政府，需要有限的政府，需要廉潔的政府，尤其需要多中心的政府。它們都不是等級(jí)的政府。提高政府效率，限制政府權(quán)力，建設(shè)廉潔政府，需要取得結(jié)構(gòu)性的進(jìn)步，這就要從結(jié)構(gòu)上去等級(jí)化，實(shí)現(xiàn)多中心的治理之道。(作者：中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院公共政策與安全研究所教授、博士生導(dǎo)師 毛壽龍)

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