高速公路項目PPP模式的創(chuàng)新與運用

發(fā)布日期：2015-04-15來源：本站編輯：張瑞晨

[摘要]中電建路橋集團在高速公路投資項目實施中，強調(diào)項目生命全周期概念，加強項目前期工作參與深度，并巧妙利用股權(quán)結(jié)構(gòu)、工程總承包方式、經(jīng)營收益方式等三個維度的多元組合，創(chuàng)新性的發(fā)展開拓了政企合作PPP模式。

　　高速公路項目具有公益性與盈利性的雙重性質(zhì)，因此在進(jìn)行項目政企合作模式中，應(yīng)兼顧政府方與企業(yè)方的利益，理清各自的權(quán)、責(zé)、利歸屬，以最終實現(xiàn)合作雙方的互利共贏。近年來，中電建路橋集團先后實施了多個高速公路投資項目，不斷加強在項目前期工作上的參與深度，合作模式管理上，通過在股權(quán)結(jié)構(gòu)、工程總承包方式、經(jīng)營收益方式等三個維度有機結(jié)合，逐步由單一的BOT、BT模式，同時創(chuàng)新出可適應(yīng)于不同投資項目的多元化的PPP模式，為基礎(chǔ)設(shè)施項目商業(yè)模式創(chuàng)新做出了積極有益的探索。

　　摩礪以須，加強項目前期參與

　　為進(jìn)一步提高高速公路PPP項目經(jīng)濟效益，切實降低投資風(fēng)險，中電建路橋集團在項目運作實施中著重強調(diào)項目生命全周期概念，并重點加強項目前期工作參與深度，積極參與地方政府的項目審批立項、規(guī)劃設(shè)計等具體事項，協(xié)助加快項目推進(jìn)步伐。一方面，通過與地方政府充分協(xié)商，在項目前期即共同擬定項目全周期的商務(wù)模式及投融資方案;另一方面，發(fā)揮自身在規(guī)劃設(shè)計及工程建設(shè)領(lǐng)域的技術(shù)優(yōu)勢，積極參與地方政府的項目建議書、工可報告等規(guī)劃設(shè)計前期工作，為其提供技術(shù)支持的同時為下一步項目合作奠定良好基礎(chǔ)。

　　另外，著力加強了對項目的交通量、工程造價等指標(biāo)的專業(yè)預(yù)測分析，并重點對項目周邊經(jīng)濟、社會環(huán)境開展調(diào)查研究，為項目投資決策提供科學(xué)支撐。

　　因地制宜，實現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)多樣化

　　在股權(quán)結(jié)構(gòu)方面，根據(jù)各個高速公路項目實際及與地方政府洽談情況，中電建路橋集團在實踐中主要有參股、控股和全資三種方式。

　　參股方式。由地方平臺公司代表地方政府控股，由投資人參股項目公司。適用情況：地方政府財政實力較強，項目建設(shè)所需資金相對較為充裕;平臺公司資金、資信狀況較好，投融資能力較強;項目預(yù)期收益水平總體較低，后期運營風(fēng)險較高。優(yōu)點：投資人可以參股方式作為項目公司股東，以較低資金投入獲得項目全部的工程總承包任務(wù)。

　　控股方式。投資人控股項目公司，地方政府平臺公司作為參股股東。適用情況：地方政府財政資金較為緊張，在項目建設(shè)期難以籌集足額資本金;平臺公司資信狀況略差，無法獨立辦理項目融資事宜;如地方政府負(fù)責(zé)征地拆遷費用，可以該費用參股項目公司。優(yōu)點：投資人掌握項目公司經(jīng)營管理主動權(quán)，通過與工程總承包部管理相結(jié)合，有效提高項目管理效率，降低運營成本。

　　全資方式。全資方式適用條件與控股方式較為接近，如地方政府不參與入股項目公司，應(yīng)由投資人負(fù)責(zé)全資設(shè)立項目公司。在全資方式下，項目所需資金全部由項目公司負(fù)責(zé)籌措，項目建設(shè)及運營責(zé)任由投資人獨立完成。投資人的主動權(quán)最大化，但相應(yīng)的投資風(fēng)險也相應(yīng)增加。因此，投資人應(yīng)積極向地方政府申請多項優(yōu)惠補貼與扶持政策，降低項目資金壓力及管理難度，為項目實施創(chuàng)造良好外部環(huán)境。

　　三種股權(quán)方式的轉(zhuǎn)換。以上三種方式在同一項目的不同階段，投資人可通過資本運作，實現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)變更，以達(dá)到投資收益最大化及風(fēng)險最小化的目的。其中，投資人增持股份，是在高速公路投資項目處于建設(shè)期或運營初期，根據(jù)分析預(yù)測，如未來收益將高于初始預(yù)期，投資人可選擇增持項目公司股份，增加預(yù)期收益。投資人減持股份，是在項目實施期間，如分析預(yù)測未來收益低于初始預(yù)期，投資人可選擇減持項目公司股份。另外，可通過減持甚至全部出售所持股份，可實現(xiàn)項目前期投資成本及收益提前變現(xiàn)，加快資金回收速度。

　　精益求精，加強施工總承包管理

　　在項目建設(shè)階段，通過將設(shè)計任務(wù)納入工程總承包(EPC方式)、減少建安費下浮比例、征地拆遷費由政府包干等方式，在降低項目投資造價的同時，努力提高項目整體收益水平。

　　將設(shè)計任務(wù)納入工程總承包。中電建路橋與交通行業(yè)領(lǐng)先的設(shè)計企業(yè)建立戰(zhàn)略合作關(guān)系，積極向規(guī)劃設(shè)計等產(chǎn)業(yè)鏈上游延伸。在高速公路投資項目中，積極爭取采用EPC總承包方式，將設(shè)計任務(wù)納入總承包范圍中。采用該方式，一方面投資人可實現(xiàn)向規(guī)劃設(shè)計等產(chǎn)業(yè)鏈上游的延伸，提高企業(yè)整體競爭力，另一方面，可加大項目設(shè)計優(yōu)化力度，提高工程施工利潤空間。

　　減少建安費下浮比例。在工程施工承包價方面，爭取在建安費在設(shè)計概算的基礎(chǔ)上不下浮或盡量減少下浮比例，以保證工程施工利潤空間。

　　征地拆遷工作及費用由政府包干。近年來，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加速，建設(shè)用地作為稀缺資源其單價逐年攀升。在高速公路建設(shè)中，土地征用及建筑物拆遷等相關(guān)費用也呈快速上漲趨勢。由于征地拆遷實施主體為地方政府，費用受償主體即土地所有者多為個體企業(yè)或集體農(nóng)戶，征地拆遷工作實施的難度較大，且相關(guān)費用后期超出概算的風(fēng)險較大。作為高速公路項目投資人而言，征地拆遷相關(guān)風(fēng)險是項目實施主要的風(fēng)險之一。

　　中電建路橋在高速公路項目實施中，要求地方政府負(fù)責(zé)征地拆遷全部工作，就征地拆遷費用，可選取以下方式之一：地方政府承擔(dān)征地拆遷費用，該費用不作為項目投資成本的一部分;地方政府以征地拆遷費用入股項目公司;項目公司負(fù)責(zé)按照初設(shè)概算中征地拆遷費用金額支付給地方政府，由其包干使用;通過以上方式，可達(dá)到鎖定征地拆遷成本，將投資人相關(guān)風(fēng)險降至最低的目標(biāo)，為項目整體經(jīng)營管控順利實施創(chuàng)造良好條件。

　　五重錦囊妙計，確保經(jīng)營收益

　　高速公路項目兼有公益性與盈利性的特點，其收益來源可包括政府財政性資金及高速公路收費等運營收入。當(dāng)前，地方政府性債務(wù)水平較高，可用于高速公路項目建設(shè)的資金相對有限，而同時由于目前建設(shè)的項目多位于欠發(fā)達(dá)區(qū)域，項目預(yù)期交通量及收費收入等指標(biāo)相對略低，因此靠BT(政府回購)或BOT(投資人獨立運營)等單一的合作模式難以實現(xiàn)項目投資收益指標(biāo)要求。因此，電建路橋在投資項目運作實施中，將兩者有機結(jié)合起來。在單一BOT模式的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)地方政府提供各項優(yōu)惠政策與財政補貼，以確保項目總體經(jīng)營收益滿足要求。具體包括以下幾種方式：

　　運營期財政保底補貼方式。錦囊：在項目運營期，由地方政府向項目公司提供財政保底補貼，即在項目每年的運營收入未達(dá)到某一數(shù)額時，就差額部分由地方政府負(fù)責(zé)支付給項目公司。該補貼來源主要為地方政府未來年度的財政收入。

　　解析：對投資人來說，該保底補貼可確保項目公司每年運營收益可不低于該保底額度，可有效解決項目運營前期虧損及運營資金缺口等問題，對保障投資人整體收益水平、降低項目投資風(fēng)險將起到重要作用。對地方政府來說，該保底補貼為或有負(fù)債，在未大幅度增加政府實質(zhì)性負(fù)債規(guī)模的基礎(chǔ)上，極大加快了項目推進(jìn)實施步伐。

　　建設(shè)期或運營期固定補貼。錦囊：在項目建設(shè)期，由地方政府向項目公司提供固定額度的財政補貼。具體補貼額度可根據(jù)項目線路長度、投資額等指標(biāo)確定，補貼方式可以分年度、分期投入。該補貼資金的來源可以為地方政府財政收入、交通部門定向補貼等。

　　解析：對投資人而言，地方政府所提供的建設(shè)期補貼可有效降低項目造價水平及投資人出資壓力，運營期補貼可有效減輕項目運營前期虧損及資金缺口等問題。對地方政府而言，補貼額度為確定數(shù)額，由于項目后期運營由投資人負(fù)責(zé)，因此并未大幅增加其政府性債務(wù)規(guī)模。

　　優(yōu)質(zhì)地塊捆綁開發(fā)。錦囊：投資人可與地方政府洽商，將擬實施的高速公路與具備開發(fā)價值的商住地塊等項目捆綁，共同交由投資人開發(fā)建設(shè)。

　　解析：對該商住地塊，可設(shè)定由投資人低價獲得該地塊，通過土地一級開發(fā)或一、二級聯(lián)動開發(fā)獲得收益，以進(jìn)一步提高高速公路項目運營收益水平。

　　稅費減免政策。錦囊：地方政府可為投資項目提供多項稅收方面的優(yōu)惠政策，以減輕項目公司稅務(wù)負(fù)擔(dān)，提高項目投資收益水平。

　　解析：地方政府留存部分稅費即征即返。對項目所涉及的稅費地方政府留存部分(如建安部分的營業(yè)稅、企業(yè)所得稅等)由地方政府即征即返給項目公司。所得稅享受區(qū)域優(yōu)惠政策。如對西部大開發(fā)所涉及區(qū)域，減按15%的稅率繳納企業(yè)所得稅。

　　優(yōu)先分紅權(quán)。錦囊：由地方政府與投資人合資設(shè)立項目公司的，可設(shè)置優(yōu)先分紅權(quán)等相關(guān)約定。

　　解析：在項目運營期中，投資人可優(yōu)先通過項目運營收益收回其投入的資本金及收益，在此之前，地方政府不參與項目公司收益分紅。

　　三大維度結(jié)合，創(chuàng)新PPP合作

　　中電建路橋在高速公路項目的運作實施中，結(jié)合地方政府的訴求及項目實際情況，將三個維度中的各種方式相互結(jié)合，創(chuàng)新出多樣化的PPP合作模式。

　　對中西部地區(qū)的高速公路項目，應(yīng)積極爭取由地方政府提供各項財政補貼及優(yōu)惠扶持政策。如地方政府財政狀況較好，可適當(dāng)提高其參股比例，并以爭取保底補貼為主;如地方政府財務(wù)狀況較差，參股比例較低時，可重點爭取固定補貼及優(yōu)質(zhì)地塊捆綁開發(fā);如項目未來運營收益較差時，可考慮通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓，在運營前期提前收回投資成本及收益。

　　對東部地區(qū)的高速公路項目，項目預(yù)期交通量及預(yù)期收益較好，但項目造價及征地拆遷成本相對較高，此時可積極爭取固定補貼及優(yōu)質(zhì)地塊捆綁等，并嚴(yán)格要求征地拆遷費用包干使用，努力實現(xiàn)項目投資效益最大化。

　　表1： 高速公路PPP合作模式多維度組合適用性分析

　　四兩撥千斤，模式創(chuàng)新帶動發(fā)展新機遇

　　通過以上高速公路PPP合作模式的管理創(chuàng)新研究及運用，電建路橋在企業(yè)規(guī)模、經(jīng)濟效益、項目管理及風(fēng)險管控等方面均取得了豐碩的成果。

　　企業(yè)規(guī)模及市場開拓實現(xiàn)快速發(fā)展。以上關(guān)于高速公路PPP合作模式的管理創(chuàng)新，一方面滿足新形勢下我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策指導(dǎo)要求及當(dāng)前市場需要，另一方面也契合未來基礎(chǔ)設(shè)施項目商業(yè)模式的發(fā)展方向。中電建路橋借此進(jìn)一步加快了高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施投資業(yè)務(wù)發(fā)展速度。截止目前，中電建路橋以此模式成功實施了成渝、海西、云南等多個區(qū)域的6條高速公路，建設(shè)總里程達(dá)405km，總投資額約390億元。中電建路橋企業(yè)規(guī)模也實現(xiàn)了飛速增長。2010-2013年間，公司總資產(chǎn)年均增長率約28.04%，凈資產(chǎn)年均增長率約46.28%。

　　企業(yè)及項目經(jīng)濟效益顯著提高。中電建路橋通過以上PPP合作模式的創(chuàng)新運用，極大提高了公司及各項目的整體經(jīng)濟收益水平。目前已實施的高速公路項目中，以保底模式實施的A高速公路項目，在運營初年即可實現(xiàn)近0.3億元的盈利;以參股模式實施的B高速公路項目，以參股40%股份獲得了整個項目的EPC總承包任務(wù)。以固定補貼模式實施的C項目，在建設(shè)期補貼及建安部分營業(yè)稅返還等資金到位后可解決項目1/4以上的資本金，運營期補貼到位后也極大緩解項目運營前期資金壓力。EPC工程總承包模式為公司不斷拓寬建筑業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，進(jìn)一步提高項目的總體盈利能力起到重要促進(jìn)作用。

　　通過以上高速公路等優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施投資項目的成功實施，中電建路橋近年來經(jīng)濟效益也實現(xiàn)了飛躍式發(fā)展。2013年公司營業(yè)收入較2012年增長104.27%，凈利潤較2012年增長76.47%。

　　項目管理與風(fēng)險防控水平整體提高。高速公路投資項目投資額度大，周期跨度長，并涉及項目立項、投融資、規(guī)劃設(shè)計、工程施工、運營管理、資產(chǎn)處置等多個環(huán)節(jié)，項目合作模式及主要商務(wù)條件很大程度上決定了項目經(jīng)營管理最終的成敗。通過以上PPP管理模式創(chuàng)新，中電建路橋極大提高了對高速公路投資項目的總體管理水平與風(fēng)險防控水平，更加捋順了與地方政府在項目建設(shè)及運營期間的合作關(guān)系，為實現(xiàn)項目收益水平不斷提升奠定了良好的基礎(chǔ)。

　　實現(xiàn)政府與企業(yè)和諧共贏。截止目前，中電建路橋已與四川、福建、重慶、云南等多個省市的地方政府開展合作，成功實施了多條高速公路項目。一方面，該模式充分發(fā)揮項目自身的公益性與盈利性屬性，并未大規(guī)模增加地方政府財政壓力與債務(wù)規(guī)模;另一方面，該管理模式的創(chuàng)新運用極大加快了合作項目的推進(jìn)步伐，對區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)起到極大促進(jìn)作用。對基礎(chǔ)設(shè)施建筑企業(yè)而言，該模式的創(chuàng)新運用可為加快基礎(chǔ)設(shè)施市場開拓，確保公司持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。

　?。惙?中電建路橋集團公司投資部主任）

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