政府契約精神是PPP成功關(guān)鍵

發(fā)布日期：2015-02-02來源：本站編輯：宋珍珍

[摘要]

　　雖然中央大力提倡，一些地方在PPP模式推廣中依然出現(xiàn)“響應(yīng)號召多，實(shí)際推進(jìn)少”的現(xiàn)象。

　　狹義的PPP是指政府與私人部門組成特殊目的機(jī)構(gòu)(SPV)，引入社會資本，共同設(shè)計(jì)開發(fā)、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，全過程合作，期滿后再移交給政府的公共服務(wù)開發(fā)運(yùn)營方式。與BO T(建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓)相比，狹義PPP的主要特點(diǎn)是，政府對項(xiàng)目中后期建設(shè)管理運(yùn)營過程參與更深，企業(yè)對項(xiàng)目前期科研、立項(xiàng)等階段參與更深。政府和企業(yè)都是全程參與，雙方合作的時(shí)間更長，信息也更對稱。

　　目前，一方面中國經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，企業(yè)經(jīng)營困難，財(cái)政收入增速進(jìn)入個(gè)位數(shù)，另一方面公共品特別是建設(shè)周期長、公益屬性強(qiáng)、收入回報(bào)低的城市和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，比如：污水處理、城市軌道交通、農(nóng)村縣鄉(xiāng)公路等建設(shè)投資需求越來越大。在政府財(cái)政可供支配的資金實(shí)力減少與公益公共品項(xiàng)目建設(shè)增多、資金需求增加的矛盾下，中央政府和地方政府都對PPP模式寄予厚望。就在本次達(dá)沃斯冬季論壇上，李克強(qiáng)總理即專門列舉了一個(gè)成功實(shí)施PPP模式的例子。

　　但從總體情況來看，PPP為何實(shí)際實(shí)施落實(shí)的項(xiàng)目少之又少，且困難重重呢?

　　地方政府部門在以往的PPP項(xiàng)目執(zhí)行過程中暴露出的執(zhí)行力弱、缺乏契約精神是頭等問題。“合同是張紙，簽完隨時(shí)改”，政策隨意性風(fēng)險(xiǎn)非常之大。契約精神、合同履約守信意識較差。一些地方合同簽署后把民資引進(jìn)來就“變臉”，令民資非常害怕。這種政策不確定性風(fēng)險(xiǎn)是PPP模式的毒瘤。

　　一些地方政府理解的PPP模式，其實(shí)就是將民資圈進(jìn)來了之。在一些PPP項(xiàng)目合作中，地方政府部門往往會承諾一些條件，但經(jīng)常出現(xiàn)兌現(xiàn)縮水或完全不兌現(xiàn)的情況。落實(shí)上，一拖再拖，久拖不決，市場化、高效率的民資根本就拖不起。一般基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目周期都比較長，一個(gè)“拖”字就可以把民資拖得血本無歸。

　　此外還有換屆風(fēng)險(xiǎn)。“新官不理舊官賬”，領(lǐng)導(dǎo)更替，PPP模式就生變故。一個(gè)地方一種做法，換一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)一套政策，這種隨意性讓企業(yè)往往無所適從，使得社會資本對PPP模式仍然顧慮重重。

　　筆者認(rèn)為，要從更深層次上認(rèn)識PPP模式的重要性。李克強(qiáng)總理在達(dá)沃斯論壇上提出要改造傳統(tǒng)引擎，重點(diǎn)是擴(kuò)大公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給。公共產(chǎn)品和服務(wù)不足仍是短板，目前中國公共設(shè)施的存量僅為西歐國家的38%，北美國家的23%，服務(wù)業(yè)水平比同等發(fā)展中國家還要低10個(gè)百分點(diǎn)。這當(dāng)中蘊(yùn)藏著擴(kuò)大內(nèi)需的重要推手，要將其作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎。打破壟斷，吸引社會資金與外資參與，采取政府和民營企業(yè)合作是唯一出路，也有著巨大潛力和空間。

　　PPP模式成功與否，關(guān)鍵在政府。必須有一個(gè)透明公開、可預(yù)期的政策制度安排，重合同、守信用、契約精神是PPP模式的最佳環(huán)境。民資參與公共品生產(chǎn)是追求利潤回報(bào)的，政府必須在稅收上讓利、財(cái)政上給予補(bǔ)貼、公共空間比如土地上適度讓渡經(jīng)營權(quán)以及諸如地鐵等附屬設(shè)施(如廣告位等)讓給民資經(jīng)營等。

　　一定要強(qiáng)化合同契約約束。國外很重視PPP合同范本的制定，而監(jiān)管有效與否的關(guān)鍵在于合同規(guī)定的明確程度，在特許權(quán)協(xié)議中詳盡規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對及違約處理事項(xiàng)，強(qiáng)化涉及公私方的利益條款，一旦出現(xiàn)問題可依章辦事。

　　總之，政府重合同、守信用的契約精神是PPP成功關(guān)鍵，是消除民資顧慮的首要條件。

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