境外PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控至關(guān)重要

發(fā)布日期：2015-02-26來源：國(guó)際商報(bào)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　近30年來，公共私營(yíng)合作模式(PublicPrivatePartnership，下稱“PPP

　　項(xiàng)目模式“)在世界各地，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施需求巨大的發(fā)展中國(guó)家蓬勃發(fā)展，廣泛應(yīng)用于電站、機(jī)場(chǎng)、港口、收費(fèi)公路、隧道、地鐵、供水和污水處理設(shè)施等投資大、建設(shè)周期長(zhǎng)的公益型和運(yùn)營(yíng)型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。根據(jù)公共部門和私營(yíng)組織的投入及合作程度，以及雙方之間不同的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，PPP項(xiàng)目模式可進(jìn)一步分為建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交模式(即“BOOT模式”)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)模式(即“BOO模式”)、建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交模式(即“BOT模式”)等多種類型。

　　PPP項(xiàng)目模式的參與方眾多，主要包括東道國(guó)政府、產(chǎn)品/服務(wù)的購(gòu)買人、投資者、項(xiàng)目公司、貸款人、EPC承包商、運(yùn)營(yíng)維護(hù)商、原材料供應(yīng)商等，相互權(quán)利義務(wù)及合作關(guān)系復(fù)雜。投資者在PPP項(xiàng)目模式下幾乎承擔(dān)了從提出項(xiàng)目建議、進(jìn)行特許權(quán)協(xié)議談判、項(xiàng)目融資、與EPC承包商進(jìn)行設(shè)計(jì)施工合同招標(biāo)和談判、竣工驗(yàn)收、項(xiàng)目投入商業(yè)運(yùn)營(yíng)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)并最后移交給東道國(guó)政府等項(xiàng)目全生命周期的所有工作。這些特點(diǎn)決定了投資者采用PPP項(xiàng)目模式“走出去”的過程中面臨比傳統(tǒng)工程承包模式(例如EPC模式)更多的風(fēng)險(xiǎn)。

　　鑒于電站項(xiàng)目是中國(guó)投資者在境外實(shí)施PPP項(xiàng)目模式的典型業(yè)務(wù)領(lǐng)域，本文將從中國(guó)投資者角度，結(jié)合某國(guó)電站PPP項(xiàng)目案例提出并分享電站PPP項(xiàng)目模式的風(fēng)險(xiǎn)管控建議。從中國(guó)投資者角度，我們建議從以下方面對(duì)電站PPP項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控。

　　◆開展東道國(guó)法律環(huán)境盡職調(diào)查，全面識(shí)別項(xiàng)目法律風(fēng)險(xiǎn)。

　　PPP項(xiàng)目模式中，投資者一般需在東道國(guó)設(shè)立項(xiàng)目公司，通過項(xiàng)目公司投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)并退出PPP項(xiàng)目。以某國(guó)電站PPP項(xiàng)目為例，中國(guó)投資者作為牽頭方最初擬與合作伙伴在東道國(guó)注冊(cè)成立項(xiàng)目公司共同開發(fā)電站PPP項(xiàng)目(直接投資)，并預(yù)計(jì)在電站建成投入運(yùn)營(yíng)后通過轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目公司股權(quán)退出項(xiàng)目。但是，投資者通過東道國(guó)法律環(huán)境盡職調(diào)查了解到，根據(jù)該國(guó)電站PPP項(xiàng)目開發(fā)的相關(guān)法律規(guī)定，電站PPP項(xiàng)目的主投資者在電站開始商業(yè)運(yùn)營(yíng)后6年內(nèi)不能轉(zhuǎn)讓其持有的項(xiàng)目公司股權(quán)，這給投資者希望通過轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目公司股權(quán)退出PPP項(xiàng)目的設(shè)想帶來了法律障礙。為此，中國(guó)投資者進(jìn)一步考慮通過第三國(guó)成立的平臺(tái)公司間接投資東道國(guó)的電站PPP項(xiàng)目(間接投資)，以規(guī)避東道國(guó)法律對(duì)于主投資者項(xiàng)目鎖定期的限制。為此，我們協(xié)助投資者向東道國(guó)政府進(jìn)行澄清，了解到東道國(guó)政府相關(guān)部門對(duì)主投資者的認(rèn)定實(shí)際上具有一定自由裁量權(quán)，中國(guó)投資者通過間接投資的方式不一定能夠完全實(shí)現(xiàn)將平臺(tái)公司作為項(xiàng)目主投資者以自由退

　　出項(xiàng)目的設(shè)想。

　　另外，在項(xiàng)目開發(fā)初期，中國(guó)投資者還考慮引進(jìn)東道國(guó)政府機(jī)構(gòu)參股項(xiàng)目公司以獲得更多的政府支持，但通過法律環(huán)境盡職調(diào)查了解到，在東道國(guó)從事私營(yíng)電力項(xiàng)目可以享受所得稅免稅優(yōu)惠，但如果私人投資低于一定比例，則項(xiàng)目公司將難以享受該稅收優(yōu)惠待遇。為此，中國(guó)投資者重新考慮并設(shè)計(jì)了項(xiàng)目投資合作方案，并與東道國(guó)政府積極溝通達(dá)成共識(shí)。由此可見，在項(xiàng)目開發(fā)初期，投資者有必要通過法律環(huán)境盡職調(diào)查全面了解東道國(guó)外商投資、項(xiàng)目模式、工程建設(shè)、招投標(biāo)、公司注冊(cè)、稅務(wù)、勞動(dòng)、外匯、環(huán)境等方面的法律規(guī)定和相關(guān)實(shí)踐，從而為投資者設(shè)計(jì)交易結(jié)構(gòu)、制定投融資方案提供合理依據(jù)。

　　◆與東道國(guó)政府及電力購(gòu)買人充分協(xié)商談判項(xiàng)目協(xié)議，力爭(zhēng)合理分配風(fēng)險(xiǎn)。

　　在通過盡職調(diào)查識(shí)別電站PPP項(xiàng)目法律風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，投資者需要正確評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)并制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。其中，通過合同和協(xié)議等交易文件在各交易主體之間進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分配并安排最有能力控制和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)是投資者有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的途徑之一。對(duì)于電站PPP項(xiàng)目而言，項(xiàng)目公司與東道國(guó)政府及電力購(gòu)買人之間簽署的特許權(quán)協(xié)議和電力購(gòu)買協(xié)議是構(gòu)建PPP項(xiàng)目框架，在相關(guān)方之間分配PPP項(xiàng)目主要風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)議文件。

　　政治風(fēng)險(xiǎn)

　　政治風(fēng)險(xiǎn)包括國(guó)有化、法律變更、政府違約等，一般由對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)更有控制力的東道國(guó)政府承擔(dān)。投資者一般將通過項(xiàng)目公司與東道國(guó)政府簽署特許權(quán)協(xié)議要求東道國(guó)政府承擔(dān)電站PPP項(xiàng)目的政治風(fēng)險(xiǎn)。以某國(guó)電站PPP項(xiàng)目為例，投資者在對(duì)東道國(guó)國(guó)有化、征收等相關(guān)法律規(guī)定和實(shí)踐進(jìn)行一定了解的基礎(chǔ)上，在特許權(quán)協(xié)議中進(jìn)一步要求東道國(guó)政府承諾非經(jīng)合法程序并提供合理補(bǔ)償，不得對(duì)項(xiàng)目公司的股本或財(cái)產(chǎn)實(shí)施沒收、強(qiáng)制獲取或國(guó)有化，如果東道國(guó)政府違反前述承諾，將構(gòu)成東道國(guó)政府在特許權(quán)協(xié)議項(xiàng)下的違約，項(xiàng)目公司有權(quán)終止特許權(quán)協(xié)議并要求東道國(guó)政府根據(jù)協(xié)議規(guī)定承擔(dān)賠償責(zé)任。另外，考慮到電站PPP項(xiàng)目周期一般為 20~30年，東道國(guó)法律變更也是投資者面臨的主要政治風(fēng)險(xiǎn)。因此，投資者在特許權(quán)協(xié)議中主張，如果特許權(quán)協(xié)議生效后，東道國(guó)政府通過頒布、廢除、修訂或重新解釋東道國(guó)法律，或者對(duì)政府審批許可的頒發(fā)、更新、展期等附加苛刻條件，對(duì)電站的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)或維護(hù)附加額外許可并導(dǎo)致項(xiàng)目公司的成本出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性增加或收益出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性下降，則東道國(guó)政府應(yīng)根據(jù)特許權(quán)協(xié)議承擔(dān)相關(guān)違約責(zé)任。值得注意的是，如果特許權(quán)協(xié)議項(xiàng)下東道國(guó)政府未對(duì)項(xiàng)目相關(guān)政治風(fēng)險(xiǎn)作出任何承諾，投資者還可以通過中國(guó)與東道國(guó)之間的投資保護(hù)協(xié)定(如果有)尋求保護(hù)，但如果中國(guó)投資者采用間接投資方式進(jìn)行PPP項(xiàng)目投資，則是否適用中國(guó)與東道國(guó)之間的投資保護(hù)協(xié)定具有不確定性。

　　建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

　　建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)包括設(shè)計(jì)變更、不能按時(shí)完工、施工材料和工藝缺陷、運(yùn)營(yíng)成本增加等，一般由項(xiàng)目公司承擔(dān)，但一般會(huì)要求東道國(guó)政府協(xié)助辦理項(xiàng)目建設(shè)過程中的審批許可、提供項(xiàng)目用地和現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)入權(quán)等。以某國(guó)電站PPP項(xiàng)目為例，特許權(quán)協(xié)議和電力購(gòu)買協(xié)議均要求項(xiàng)目公司提供一定金額的履約擔(dān)保，并對(duì)電站未能按期開工建設(shè)、按期投入商業(yè)運(yùn)營(yíng)、發(fā)電未能達(dá)到協(xié)議約定的指標(biāo)等規(guī)定項(xiàng)目公司承擔(dān)苛刻的違約責(zé)任。投資者在特許權(quán)協(xié)議和電力購(gòu)買協(xié)議談判中一方面盡量減輕和優(yōu)化項(xiàng)目協(xié)議中的相關(guān)違約金和履約擔(dān)保金額，設(shè)置合理的責(zé)任限制，另一方面也爭(zhēng)取東道國(guó)政府合理分擔(dān)建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。例如，在特許權(quán)協(xié)議中規(guī)定，如果項(xiàng)目公司盡最大努力且非因項(xiàng)目公司原因仍然不能獲得/維持東道國(guó)政府的許可，則項(xiàng)目公司不承擔(dān)相應(yīng)的違約后果，并有權(quán)終止特許權(quán)協(xié)議。

　　商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)

　　商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)包括電力需求下降及電價(jià)下降等，一般由項(xiàng)目公司承擔(dān)或者視情況由項(xiàng)目公司和東道國(guó)政府分擔(dān)。電站PPP項(xiàng)目中，基于穩(wěn)定的購(gòu)電需求，出售項(xiàng)目發(fā)電以取得售電收入是投資者收回投資成本并取得一定投資回報(bào)的主要途徑。但是，能否取得穩(wěn)定可靠的售電收入與東道國(guó)是否存在合理的電價(jià)定價(jià)模式有重要聯(lián)系。

　　實(shí)踐中，電價(jià)模式一般分為一部制電價(jià)模式和兩部制電價(jià)模式。一部制電價(jià)模式下，電站的成本和收益只有在實(shí)際發(fā)電的情況下才能通過電價(jià)回收，項(xiàng)目公司通常需要爭(zhēng)取電力購(gòu)買人保證每年按不低于最低發(fā)電小時(shí)的數(shù)量和約定電價(jià)購(gòu)買電力，以確保收回投資成本，取得一定項(xiàng)目收益，但往往電力購(gòu)買人難以提供確定的承諾。兩部制電價(jià)模式下，購(gòu)電人按照電站的可用容量和實(shí)際上網(wǎng)電量分別支付基本電價(jià)(即容量電價(jià))和電度電價(jià)(即電量電價(jià))。容量電價(jià)一般涵蓋某一額定裝機(jī)容量的電站建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)及銷售等方面的固定成本，電量電價(jià)一般涵蓋實(shí)際發(fā)電所需的燃料成本和運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本中的可變成本。以某國(guó)電站PPP項(xiàng)目為例，對(duì)于項(xiàng)目公司而言，只要電站能夠保證按電力購(gòu)買協(xié)議約定的需要達(dá)到可用容量發(fā)電，則一般可以獲得容量電價(jià)的支付。這在很大程度上確保了其對(duì)銀行債務(wù)的還本付息、支付固定運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本并實(shí)現(xiàn)合理的股本回報(bào)。另外，東道國(guó)政府還為電力購(gòu)買人支付電價(jià)提供了主權(quán)擔(dān)保。

　　不可抗力風(fēng)險(xiǎn)

　　由于東道國(guó)政府和投資者對(duì)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)都不具有控制力，分配時(shí)則應(yīng)綜合考慮風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性、東道國(guó)政府及電力購(gòu)買人自留風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的成本、投資者承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的意愿等，雙方通過談判來協(xié)商風(fēng)險(xiǎn)由何方承擔(dān)，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的一方應(yīng)獲得相應(yīng)的回報(bào)。以某國(guó)電站PPP項(xiàng)目為例，根據(jù)法律環(huán)境盡職調(diào)查的情況，為吸引投資者對(duì)東道國(guó)電力市場(chǎng)的投資，東道國(guó)政府及電力購(gòu)買人在特許權(quán)協(xié)議及電力購(gòu)買協(xié)議中相對(duì)更多地承擔(dān)了不可抗力的風(fēng)險(xiǎn)。例如，在發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)、暴亂、恐怖活動(dòng)等不可抗力的情況下，如果需要對(duì)電站實(shí)施修復(fù)，則項(xiàng)目公司有權(quán)獲得補(bǔ)充電價(jià)。

　　金融風(fēng)險(xiǎn)

　　外匯匯出/兌換受到限制的風(fēng)險(xiǎn)一般由東道國(guó)政府承擔(dān)，而利率變化及匯率變化的風(fēng)險(xiǎn)則一般由項(xiàng)目公司承擔(dān)或者視情況由項(xiàng)目公司和東道國(guó)政府分擔(dān)。以某國(guó)電站 PPP項(xiàng)目為例，通過法律環(huán)境盡職調(diào)查，投資者了解到東道國(guó)政府實(shí)施的外匯匯兌限制或外匯匯出限制的風(fēng)險(xiǎn)不大，東道國(guó)政府還可能在有限范圍內(nèi)就匯率和利率風(fēng)險(xiǎn)向項(xiàng)目公司提供電價(jià)補(bǔ)償。因此，投資者在協(xié)議中相應(yīng)爭(zhēng)取了有利的匯率和利率風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

　　◆與合作伙伴合作開發(fā)實(shí)施PPP項(xiàng)目，界定各自工作范圍和責(zé)任，合理分擔(dān)或轉(zhuǎn)移項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

　　如前所述，電站PPP項(xiàng)目涉及參與方眾多，除東道國(guó)政府及電力購(gòu)買人外，投資者還需要與具有設(shè)計(jì)、供貨、施工、運(yùn)營(yíng)等優(yōu)勢(shì)和專長(zhǎng)的國(guó)內(nèi)外合作伙伴合作。因此，對(duì)于中國(guó)投資者而言，如果能通過合作協(xié)議、股東協(xié)議、公司章程、EPC合同、運(yùn)營(yíng)維護(hù)合同、設(shè)計(jì)合同、設(shè)備/原材料供應(yīng)合同等項(xiàng)目合同及法律文件與合作伙伴清楚劃分工作界面并約定各自的責(zé)任和義務(wù)范圍，將有利于各合作方充分發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、共享收益，也有利于投資者“背靠背”

　　◆選擇和安排適當(dāng)?shù)谋ｋU(xiǎn)方案，獲得合理的保險(xiǎn)保障。

　　除了加強(qiáng)項(xiàng)目管理，按進(jìn)度和預(yù)算嚴(yán)格履約并通過簽訂各相關(guān)合同合理分擔(dān)、“背靠背”轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)之外，選擇和安排適當(dāng)?shù)谋ｋU(xiǎn)方案同樣是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控的重要措施。針對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)最主要的提供政治風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)產(chǎn)品的公司是中國(guó)出口信用保險(xiǎn)公司，其在2002年就推出了海外投資保險(xiǎn)，承保范圍涵蓋政府征收和國(guó)有化、匯兌限制、戰(zhàn)爭(zhēng)和政治暴亂以及附加政治風(fēng)險(xiǎn)(包括經(jīng)營(yíng)中斷、東道國(guó)政府違約)4種政治風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，可供考慮的保險(xiǎn)一般包括建筑安裝工程一切險(xiǎn)、第三者責(zé)任險(xiǎn)、貨運(yùn)運(yùn)輸險(xiǎn)、人身意外險(xiǎn)、施工機(jī)具保險(xiǎn)、雇主責(zé)任保險(xiǎn)、完工延遲損失保險(xiǎn)等。

　　◆約定有利投資者的適用法律和爭(zhēng)議解決方式，為最終解決爭(zhēng)議爭(zhēng)取籌碼。

　　對(duì)于項(xiàng)目投資巨大、權(quán)利義務(wù)關(guān)系復(fù)雜的電站PPP項(xiàng)目而言，爭(zhēng)取對(duì)中國(guó)投資者有利的適用法律條款和爭(zhēng)議解決條款，將有利于在合同執(zhí)行過程中促進(jìn)雙方盡量通過友好協(xié)商的方式解決爭(zhēng)議，減少對(duì)方隨意將爭(zhēng)議提交爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)的可能性，也是在項(xiàng)目執(zhí)行出現(xiàn)重大障礙和實(shí)質(zhì)違約風(fēng)險(xiǎn)的情況下當(dāng)事人可以行使的最后救濟(jì)手段。但根據(jù)電站PPP項(xiàng)目實(shí)踐，在特許權(quán)協(xié)議和電力購(gòu)買協(xié)議項(xiàng)下爭(zhēng)取適用東道國(guó)以外的法律的空間不大。對(duì)投資者而言，為避免在東道國(guó)發(fā)生訴訟或仲裁，更重要的是應(yīng)爭(zhēng)取將項(xiàng)目協(xié)議爭(zhēng)議提交在東道國(guó)以外的國(guó)家或地區(qū)進(jìn)行國(guó)際商事仲裁。為避免發(fā)生獲得勝訴裁決卻不能執(zhí)行的情況，應(yīng)注意核實(shí)東道國(guó)是否為《承認(rèn)和執(zhí)行外國(guó)仲裁裁決公約》的成員國(guó)(包括是否履行了締約和批準(zhǔn)手續(xù))，并結(jié)合實(shí)際情況作出相應(yīng)的選擇和安排。

　　◆結(jié)合項(xiàng)目具體情況考慮應(yīng)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。

　　需注意的是，近年來，隨著知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識(shí)普遍加強(qiáng)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)開始成為中國(guó)先進(jìn)技術(shù)和大型設(shè)備“走出去”項(xiàng)目中的焦點(diǎn)問題。盡管通常情況下，這類中國(guó)技術(shù)和設(shè)備“走出去”的知識(shí)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)主要涉及東道國(guó)專利侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，但如果“走出去”的中國(guó)技術(shù)和設(shè)備涉及使用引進(jìn)、消化、吸收國(guó)外先進(jìn)技術(shù)基礎(chǔ)上產(chǎn)生的再創(chuàng)新技術(shù)成果，則還可能引發(fā)相關(guān)技術(shù)引進(jìn)合同的違約風(fēng)險(xiǎn)和商業(yè)秘密侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。因此，中國(guó)投資者需要結(jié)合電站PPP項(xiàng)目實(shí)際情況，考慮采取專利申請(qǐng)戰(zhàn)略、啟動(dòng)專利無效程序、規(guī)避設(shè)計(jì)等相關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。

　　(湖州市外經(jīng)貿(mào)局供稿 轉(zhuǎn)載地址：國(guó)際商報(bào))

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