巨大商機暗含小陷阱 PPP模式也會“水土不服”

發(fā)布日期：2015-03-31來源：上海證券報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　多重信號顯示，PPP全面替代地方政府融資平臺正成為政府主導(dǎo)的公共項目進行政府融資的法定模式。只是我國的PPP模式與國際公認的模式在定義上就有不同，蘊含了很大的矛盾。從國際經(jīng)驗看，PPP模式有一定的適用范圍，而建立和完善相關(guān)法律制度的要求極為迫切。

地方融資平臺是我國地方政府過去幾年最主要的融資手段，但自2012年下半年開始，地方融資平臺融資受到日益嚴格的限制。2014年中下旬相繼出臺的新 預(yù)算法及地方政府債務(wù)管理意見則終止了地方融資平臺的政府融資功能，PPP模式隨之成為政府籌集建設(shè)資金的最主要手段。

隨著《國 務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》、《國家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》及財政部《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》的出 臺，PPP全面替代地方政府融資平臺成了政府主導(dǎo)的公共項目進行政府融資的法定模式。有多重信號顯示，它未來甚至會被運用到完全沒有收益的非經(jīng)營性公共項 目建設(shè)中代替一般政府債券的發(fā)行或作為一般政府債券發(fā)行所籌資金的使用主體。

PPP(Public-Private- Partnership)也稱3P模式，即起源于西方國家的一種公共基礎(chǔ)設(shè)施項目公私作模式。從定義看，特指公共部門與私營部門之間，而不是別的什么部門 之間的合作安排。采用PPP模式的目的，在于借用私人部門的力量幫助政府等公共部門克服建設(shè)資金短缺的瓶頸，從而更有效地履行其公共物品和服務(wù)提供的職 能，同時發(fā)揮民營部門的管理與技術(shù)優(yōu)勢,提高公共項目的建設(shè)和運營效率。

而按國家發(fā)改委的定義，PPP模式指政府為增強公共產(chǎn)品 和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關(guān)系。PPP項目分為經(jīng)營性、準 經(jīng)營項目和非經(jīng)營性三種類型。其中經(jīng)營性項目由使用者付費;使用者付費不足以覆蓋項目公司的投資運營成本的準經(jīng)營項目，由政府給予一定的補貼;完全沒有收 益的非經(jīng)營性項目則由政府購買。

PPP模式定義出現(xiàn)如此變化的背景，是我國政府推出PPP的主要目的是解決政府建設(shè)資金短缺問 題。但由于公共建設(shè)項目的公益性和微利性甚至無利性，使政府當局認為如把政府的合作對象僅限定于“私人資本”或“私人部門”，則恐怕很多“私人資本”或 “私人部門”不肯參與。將PPP模式的“私人部門”改為“社會資本”，實際上意味著政府不僅希望和私人資本或私人部門合作，而且也希望同時能與國有資本及 其他資本合作。這定義的微調(diào)，筆者以為蘊含了很大的矛盾，因為國有資本的非完全市場導(dǎo)向決策機制與私人資本或私人部門的市場導(dǎo)向決策機制完全不同，政府與 此兩者合作所遵循的行為規(guī)范及合作建設(shè)運營的機制、質(zhì)量、效率也大相徑庭。

我國借助PPP模式的初衷是解決政府融資難、建設(shè)資金 難的問題，但在政策落實過程中暴露出希望盡可能多、甚至所有項目建設(shè)資金都從私人企業(yè)獲取的想法。在后續(xù)的關(guān)于PPP的相關(guān)文件中，甚至逐漸把原本在新預(yù) 算法中規(guī)定為通過發(fā)行收益型地方政府債券的項目也納入PPP項目中。很多即將啟動的PPP項目都是由國有企業(yè)作為社會合作方，同時由國有金融機構(gòu)提供資金 支持。

顯然，這都是出于融資的目的，因為國有企業(yè)顯然在項目的運營管理效率方面不具有優(yōu)勢。這將導(dǎo)致PPP模式的推行缺乏可持續(xù) 性，因為并非所有項目都適合采取PPP模式，即便使用PPP模式的項目，也并非說所有資金都應(yīng)或能從私人企業(yè)獲取。把PPP看成融資工具，同時內(nèi)存所有 PPP項目資金或者盡可能多地向私人企業(yè)索取的想法必然會起到嚇阻私人企業(yè)進入PPP項目的效果，從而使PPP推行難以為繼。

在推行PPP過程暴露出的另一個問題，是轉(zhuǎn)嫁風險。既轉(zhuǎn)嫁已形成的地方政府存量債務(wù)風險，又轉(zhuǎn)嫁未來將要承擔的債務(wù)風險。

在財政部和國家發(fā)改委政策出臺后的極短時間內(nèi)便推出數(shù)億計的PPP項目，據(jù)媒體對省級地方政府工作報告的不完全統(tǒng)計，目前已披露的2015年P(guān)PP項目 計劃投資總額達11209.8億。顯然，在這么短的時間內(nèi)根本無法對相關(guān)項目制訂周密的可行性認證和預(yù)決算，更何況項目的認證還需要大量目前尚未到位的社 會合作方一同進行。

由于公共產(chǎn)品和服務(wù)項目的建設(shè)資金需求量巨大，為完成PPP項目的建設(shè)、運營和維護，PPP項目公司成立后通 常需要大量融資。融資形式可包括銀行貸款、發(fā)行債券、發(fā)行資產(chǎn)支持證券、信托借款等，發(fā)展到一定階段，甚至可以到新三板掛牌上市或到A股市場IPO。從運 作機制可以看出，PPP模式下蘊藏著巨大的商機。但是，基于融資和風險轉(zhuǎn)嫁動機推出的PPP模式并不是真正意義上的PPP。

為推動貨真價實的PPP模式，我們就該盡可能引入私人部門，發(fā)揮私人部門對于公共項目參與的積極意義，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。

此外，并非所有的項目都適合采用PPP模式，沒有收益或者收益遠遠不能覆蓋其成本的項目便不適用。從國際經(jīng)驗看，可通過使用者付費并收益大致可覆蓋或超越建設(shè)和運營成本的項目較適宜PPP模式。

目前我國尚無有關(guān)PPP模式的專門法律，對于關(guān)系PPP順利運作的政府、投資方等相關(guān)權(quán)利主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、項目的評估和認證、合約的履行和合理變 更、行政審批的程序和效率、政府信用的保證等重大事項都沒有相關(guān)的法律制度予以明確。因此，建立和完善PPP發(fā)展的相關(guān)法律制度的要求極為迫切。

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