ppp熱潮下的尷尬，項(xiàng)目偽裝

發(fā)布日期：2015-11-11來源：CIOB學(xué)生中心編輯：宋珍珍

[摘要]

　　現(xiàn)實(shí)很復(fù)雜，PPP熱潮與較低的簽約率并存。一些財(cái)力雄厚、且從銀行貸款容易的地級(jí)市或區(qū)縣政府，在這輪PPP的熱潮中仍不為所動(dòng)，繼續(xù)堅(jiān)持以財(cái)政投入為主的投資模式。另一些資金饑渴的地方政府，則借著PPP的名義，將BT模式項(xiàng)目包裝成PPP，主要為了方便項(xiàng)目融資、獲取補(bǔ)貼。BT是否應(yīng)該繼續(xù)存在?有人認(rèn)為BT是地方政府的一種現(xiàn)實(shí)需求，有其積極意義;但也有人指出BT在中國(guó)境內(nèi)已經(jīng)走偏，很大程度上伴隨著利益輸送，容易導(dǎo)致“豆腐渣”工程。

　　4月24日，發(fā)改委投資司副司長(zhǎng)羅國(guó)三直言，全國(guó)各地公布的PPP項(xiàng)目，大概只有10%-20%左右簽訂了合同。

　　據(jù)記者采訪了解，PPP項(xiàng)目落地率較低，主要存在以下三方面原因：推出的PPP項(xiàng)目沒有經(jīng)營(yíng)性收入，在捆綁其他項(xiàng)目資源時(shí)，如土地，碰到現(xiàn)實(shí)法律困境;政府和融資方，就資金成本沒談攏;基層政府上馬PPP項(xiàng)目，容易突破10%的財(cái)政紅線。

　　有地方政府人士對(duì)記者表示，就像化解地方債，盤活存量資產(chǎn)過程中，不好的項(xiàng)目折價(jià)給社會(huì)資本，社會(huì)資本都未必感興趣;但如果是收益穩(wěn)定的好項(xiàng)目，政府為何要舍棄這部分公共資源，割讓給社會(huì)資本呢?這是一個(gè)矛盾。

　　收益方面。很多PPP項(xiàng)目屬于公益性項(xiàng)目，項(xiàng)目本身無法產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)性收益，需要打包其他項(xiàng)目，現(xiàn)實(shí)中多為土地資源，但土地需要走招拍掛程序，這塊土地是否會(huì)落入到項(xiàng)目承包方，就打了一個(gè)問號(hào)。這樣的打包條件，因?yàn)榇嬖陲L(fēng)險(xiǎn)，往往也難以在央企國(guó)企的投資委員會(huì)上獲得通過。

　　融資方面。地方政府希望是物美價(jià)廉，資金成本最好能維持在5.9%的基準(zhǔn)利率，國(guó)開行、農(nóng)發(fā)行此類政策性銀行或許能提供這類貸款;但商業(yè)銀行、信托、基金等資金介入的話，資金成本往往會(huì)在8%左右，這種資金價(jià)格的差異，也使得項(xiàng)目難以談攏。

　　在地方債壓力仍大的背景下，為了避免地方政府借PPP名義，盲目上項(xiàng)目，財(cái)政部要求各地進(jìn)行PPP的財(cái)政可承受論證，每年度PPP項(xiàng)目從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，不得超過一般公共預(yù)算支出的10%。這個(gè)紅線受到業(yè)內(nèi)不少人士的歡迎，但在我國(guó)事權(quán)和支出責(zé)任并不太匹配的當(dāng)下，基層政府一般公共預(yù)算收入不多，很多依靠上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付，但事權(quán)多，需要進(jìn)行的基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)的項(xiàng)目多，10%的紅線，可能會(huì)導(dǎo)致部分基層政府難以上馬PPP項(xiàng)目。

　　PPP項(xiàng)目簽約率低，這被外界解讀為PPP“叫好不叫座”。但有地方財(cái)政廳PPP中心相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)記者表示，PPP項(xiàng)目前期工作，如交易結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)都很復(fù)雜，去年開始出臺(tái)PPP的各項(xiàng)政策，如果僅經(jīng)過一年多的時(shí)間，就滿地開花，絕非好事。

　　另外，隨著中央部門發(fā)布的PPP政策日益完善，如將政府財(cái)政補(bǔ)貼PPP項(xiàng)目的資金納入跨年度預(yù)算，通過制度安排幫助政府履行合同文本，這也為社會(huì)資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目掃除了一些障礙。

　　PPP仍在如火如荼地進(jìn)行。有些PPP項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)安排得好，甚至能以基準(zhǔn)利率下浮20%的成本參與項(xiàng)目建設(shè)，好的PPP項(xiàng)目似乎不用太擔(dān)心融資;有些BT模式適用的行業(yè)，如市政道路，通過合理的結(jié)構(gòu)安排，也能改造成PPP模式。

　　BT模式合法化?西部省份一地級(jí)市水利部門相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)記者表示，他們今年打算做首個(gè)PPP項(xiàng)目，要在城市里建設(shè)一個(gè)人工湖，項(xiàng)目已經(jīng)論證一年時(shí)間，立項(xiàng)獲得通過。這個(gè)湖是一個(gè)純公益性項(xiàng)目，為的是提高人居環(huán)境，形成生態(tài)小氣候。由于政府缺錢，需要尋找社會(huì)資本合作，社會(huì)資本幫忙把湖建好后，人工湖周邊的土地可進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，人工湖建設(shè)方在土地招拍掛中，可獲得優(yōu)先權(quán)。

　　上述負(fù)責(zé)人進(jìn)一步表示，人工湖的建設(shè)只需個(gè)兩三年時(shí)間，由社會(huì)資本墊資先行建設(shè)，未來由周邊土地商業(yè)開發(fā)獲得的收益來分期償還這部分投資費(fèi)用，并給社會(huì)資本以一定回報(bào)。項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)不大，愿意參與的社會(huì)資本很多。

　　這其實(shí)就是一個(gè)BT(build-transfer)項(xiàng)目。由社會(huì)資本墊資，政府再以三五年時(shí)間還款，緩解財(cái)政支出壓力。發(fā)改委投資所投資體制政策研究室主任吳亞平對(duì)記者表示，國(guó)家層面2012年專門發(fā)文，禁止BT模式。BT模式主要是融資功能，政府沒錢，與社會(huì)資本進(jìn)行合作，將原本一兩年高強(qiáng)度的財(cái)政投入，變成三五年更長(zhǎng)期的更平滑的投入，能緩解政府財(cái)政支出壓力。

　　上述地級(jí)市的做法比較常見。一東部沿海省份財(cái)政廳相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)記者表示，在PPP的推行過程中，不少地市級(jí)政府仍然沒有轉(zhuǎn)變觀念，政府現(xiàn)在缺錢，認(rèn)為PPP是一種融資手段，能吸引投資，很多都想把BT包裝成PPP模式，還能獲得上級(jí)政府一定補(bǔ)助。

　　2014年9月份財(cái)政部下發(fā)的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》指出，政府和社會(huì)資本合作模式(PPP)是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào);政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

　　財(cái)政部原副部長(zhǎng)王保安在去年P(guān)PP培訓(xùn)班的開班講話上表示，PPP模式能夠?qū)⒄膽?zhàn)略規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)與社會(huì)資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合在一起，有助于厘清政府與市場(chǎng)邊界，提升政府的法制意識(shí)、契約意識(shí)和市場(chǎng)意識(shí)，更好地履行公共職能，全面提升公共服務(wù)水平。PPP模式強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制的作用，強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本各盡所能，強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本的深度參與。

　　經(jīng)過1年多PPP討論，很多業(yè)內(nèi)人士表示，PPP并不是個(gè)融資工具，而是一種管理模式，強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本長(zhǎng)期的合作，并實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的共擔(dān)。財(cái)政部金融司五處(主管PPP)處長(zhǎng)闞曉西曾在一次PPP論壇上表示，PPP的本質(zhì)是要以最低的成本，提供最優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。在PPP長(zhǎng)期合作中，社會(huì)資本應(yīng)該提供的是資金、技術(shù)、管理等綜合服務(wù)，僅僅因?yàn)橛绣X就參與PPP項(xiàng)目是危險(xiǎn)的。BT項(xiàng)目改造成PPP的安慶樣本國(guó)家層面雖然三令五申不得開展BT項(xiàng)目，但現(xiàn)實(shí)中卻存在很多此類項(xiàng)目。這也引起業(yè)內(nèi)人士的反思。

　　君合律師事務(wù)所合伙人劉世堅(jiān)曾對(duì)記者表示，不應(yīng)該一棍子打死BT項(xiàng)目，BT項(xiàng)目的存在有一定的合理性。比如BT項(xiàng)目開展較多的市政道路領(lǐng)域，社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)就是將這條道路建設(shè)好，這條道路后續(xù)長(zhǎng)達(dá)十幾二十年的維護(hù)運(yùn)營(yíng)，由社會(huì)資本進(jìn)行并沒有優(yōu)勢(shì)，沒必要一定改裝成PPP項(xiàng)目。

　　不過，也有地方政府人士直言，BT項(xiàng)目在中國(guó)境內(nèi)走歪了，現(xiàn)實(shí)運(yùn)行存在很多問題，多半存在利益輸送。BT項(xiàng)目中間變數(shù)較多，比如一個(gè)項(xiàng)目工程款預(yù)算是15個(gè)億，但承包方可能10個(gè)億就搞定;另外，項(xiàng)目建設(shè)過程中，也容易變更工程成本價(jià)，工程完工項(xiàng)目承包方可能會(huì)要價(jià)20個(gè)億元。再者，BT項(xiàng)目完工后甩給政府，項(xiàng)目后續(xù)維護(hù)責(zé)任完全由政府承擔(dān)，碰上豆腐渣工程的話，政府會(huì)有更多額外負(fù)擔(dān)。

　　吳亞平表示，BT項(xiàng)目多半適用于市政道路、工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等純公益性、且無經(jīng)營(yíng)收益的項(xiàng)目。

　　不過，即便是純公益的市政道路，也有可能改造成PPP。5月6日，安慶市外環(huán)北路工程PPP項(xiàng)目舉行簽約儀式，這為非經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目改造成PPP提供了參考。

　　該項(xiàng)目設(shè)計(jì)(設(shè)計(jì)優(yōu)化)、投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等全部交給社會(huì)資本;項(xiàng)目合作期限為十三年，其中建設(shè)期兩年，運(yùn)營(yíng)期十一年。采用政府購(gòu)買服務(wù)的方式，具體包括兩部分，一是可用服務(wù)費(fèi)來購(gòu)買這條符合驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的市政道路，二是支付運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)來購(gòu)買市政道路運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)。

　　這個(gè)項(xiàng)目的咨詢方負(fù)責(zé)人濟(jì)邦投資咨詢有限公司董事副總經(jīng)理李競(jìng)一對(duì)記者表示，將傳統(tǒng)使用BT模式的市政道路項(xiàng)目改造成PPP模式，運(yùn)行建設(shè)期加起來有13年時(shí)間，項(xiàng)目被納入全周期管理，社會(huì)資本會(huì)有激勵(lì)將道路建好，否則后續(xù)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用會(huì)很高;另外PPP合同上也有指標(biāo)，若工程質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，社會(huì)資本獲得的財(cái)政補(bǔ)貼也會(huì)打折扣。

　　李競(jìng)一表示，這個(gè)項(xiàng)目簽約成功并不容易，去年曾流標(biāo)過一次，今年組織第二次投標(biāo)才獲得通過。第一次標(biāo)書表明的是建設(shè)期兩年，運(yùn)營(yíng)期十三年，后將運(yùn)營(yíng)期縮短兩年變成十一年，因?yàn)槭姓缆冯S著使用年限的增加，后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用會(huì)逐漸增加，社會(huì)資本對(duì)運(yùn)營(yíng)年限很敏感。雖縮短運(yùn)營(yíng)年限，但在對(duì)服務(wù)其他標(biāo)準(zhǔn)上還有所增強(qiáng)。

　　李競(jìng)一進(jìn)一步表示，由于第二次投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)比較充分，社會(huì)資本回報(bào)率并不算高。項(xiàng)目運(yùn)行的十三年時(shí)間里，每年財(cái)政支出會(huì)在前期測(cè)算的區(qū)間范圍內(nèi)，這個(gè)支出區(qū)間范圍已獲得安慶市人大常委會(huì)決議通過，并納入到跨年度財(cái)政預(yù)算中。

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