操作性差、主觀性大 或致PPP“物有所值”評(píng)價(jià)流于形式

發(fā)布日期：2015-11-24來(lái)源：中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)編輯：宋珍珍

[摘要]

 文/趙超霖

　　熟悉本輪PPP推廣政策的朋友大概都知道，對(duì)于項(xiàng)目決策評(píng)價(jià)體系“物有所值”的使用，兩個(gè)行業(yè)主管部門即國(guó)家發(fā)展改革委和財(cái)政部存有差異。財(cái)政部一直是物有所值評(píng)價(jià)的積極推動(dòng)者。而國(guó)家發(fā)展改革委對(duì)此評(píng)價(jià)方法的推廣卻一直“較為冷淡”。

　　國(guó)家發(fā)展改革委《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》的主要起草人，中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心處長(zhǎng)、教授級(jí)高級(jí)工程師徐成彬，同時(shí)也是福州市地鐵2號(hào)線和呼和浩特市城市軌道交通1號(hào)線一期工程PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目經(jīng)理。他向中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者表示，“國(guó)家發(fā)展改革委之所以沒(méi)有極力倡導(dǎo)這個(gè)評(píng)價(jià)體系，是有過(guò)深入的思考和研究的。物有所值的理念非常正確，但在我國(guó)目前的操作實(shí)踐中，我沒(méi)有看到一個(gè)令我信服的物有所值評(píng)價(jià)，而是流于形式。”

　　現(xiàn)實(shí)分歧：兩部委態(tài)度冷熱分明

　　物有所值(Value for Money，VFM)是指一個(gè)組織運(yùn)用其可利用資源所能獲得的長(zhǎng)期最大利益。物有所值評(píng)價(jià)是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)采購(gòu)模式實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)項(xiàng)目的一種評(píng)估方法。財(cái)政部對(duì)于物有所值評(píng)價(jià)的推廣態(tài)度一直十分積極。財(cái)政部在2014年9月底下發(fā)的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》中，首次提到積極借鑒物有所值評(píng)價(jià)理念。在隨后12月出臺(tái)的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》中規(guī)定，“財(cái)政部門會(huì)同行業(yè)主管部門，從定性和定量?jī)煞矫骈_(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)工作。定量評(píng)價(jià)工作由各地根據(jù)實(shí)際情況開(kāi)展。”

　　2015年4月，財(cái)政部公布了《財(cái)政承受能力論證指引》。而原本早該出臺(tái)的《PPP項(xiàng)目物有所值指引》，因?yàn)楦鞣綘?zhēng)議較大，至今尚未公布。但中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者了解到，一份《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)指引(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《指引》)的文件可以在百度文庫(kù)中免費(fèi)下載，《指引》中給出了PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)的定性分析和定量分析的具體操作方法。而據(jù)徐成彬的介紹，目前很多項(xiàng)目即是根據(jù)這份指引進(jìn)行物有所值的評(píng)價(jià)分析，但這些評(píng)價(jià)方法都是“看上去科學(xué)”，實(shí)則主觀性很大，在他看過(guò)的若干項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)中，“沒(méi)有一個(gè)令我信服”。

　　相比較而言，國(guó)家發(fā)展改革委對(duì)于物有所值評(píng)價(jià)體系的推廣并不熱衷。多位發(fā)展改革系統(tǒng)專家都曾向中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者表達(dá)過(guò)“物有所值評(píng)價(jià)并不具有操作性”的觀點(diǎn)。

　　今年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、人民銀行共同起草的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》。這份由財(cái)政部牽頭的《指導(dǎo)意見(jiàn)》，在征求國(guó)家發(fā)展改革委意見(jiàn)時(shí)，將大量有關(guān)物有所值評(píng)價(jià)的內(nèi)容進(jìn)行了刪減。“過(guò)分強(qiáng)調(diào)物有所值評(píng)價(jià)在操作上面，將來(lái)會(huì)容易走偏，甚至把它變成文字或數(shù)字游戲。”徐成彬解釋道。

　　定性分析：打分制使主觀性太強(qiáng)

　　定性評(píng)價(jià)較為主觀，通常采用問(wèn)卷調(diào)查和專家咨詢的方式進(jìn)行,對(duì)于PPP模式可行性、有利性、可達(dá)性做出評(píng)估。目前在實(shí)際操作中，比較規(guī)范的一種操作是，根據(jù)財(cái)政部沒(méi)有公開(kāi)發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)指引(試行)》進(jìn)行專家打分制的評(píng)估。

　　徐成彬向記者介紹了目前做定性分析的主要過(guò)程?，F(xiàn)在普遍的操作是設(shè)定7個(gè)基本指標(biāo)和7個(gè)科學(xué)指標(biāo)。在科學(xué)指標(biāo)中，選出不少于3個(gè)指標(biāo)，加上7個(gè)基本指標(biāo)，一共10個(gè)指標(biāo)由專家打分，每個(gè)指標(biāo)滿分為100分。專家小組由7名專家組成，包括工程技術(shù)、金融、項(xiàng)目管理、財(cái)政和法律等各個(gè)領(lǐng)域。取每個(gè)指標(biāo)得分的平均值再乘以各自的權(quán)重，所得分?jǐn)?shù)之和如果大于60，即在定性層面認(rèn)為是物有所值。

　　“這種方法聽(tīng)起來(lái)是可行的，有的單位還說(shuō)我取平均分，去掉最高分和最低分，更加科學(xué)公平。”徐成彬表示，“但深入研究后，就會(huì)發(fā)現(xiàn)這樣的打分制主觀性太強(qiáng)。每個(gè)專家只對(duì)他所熟悉的領(lǐng)域具有權(quán)威的判斷，在其他領(lǐng)域也是外行。因此，平均分制是沒(méi)有意義的，而且對(duì)口專家的打分還有可能成為最高或最低分被剔除掉。”

　　那么是否可以組織10個(gè)專家隊(duì)伍只進(jìn)行對(duì)口專業(yè)的打分評(píng)估?徐成彬的答案仍然是“理論可行”。“很多地方政府是無(wú)法擁有龐大的專家群的，而且協(xié)調(diào)安排一二百個(gè)專家去外地做評(píng)估是一件非常不容易操作的事。我最多帶過(guò)100個(gè)專家，協(xié)調(diào)起來(lái)非常困難。”

　　“并且嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，對(duì)于所打分?jǐn)?shù)除了求平均值，還要進(jìn)行統(tǒng)計(jì)學(xué)上的檢驗(yàn)，看其結(jié)果是否具有歸一性，如果標(biāo)準(zhǔn)差很大，打分結(jié)果也是無(wú)效的。”徐成彬補(bǔ)充道。

　　定量分析：變數(shù)太多，無(wú)法“定量”

　　定量分析是在假定采用PPP模式與政府傳統(tǒng)投資和采購(gòu)模式的產(chǎn)出績(jī)效相同的前提下，通過(guò)對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府支出成本的凈現(xiàn)值(PPP值)與公共部門比較值(PSC值)進(jìn)行比較，判斷PPP模式能否降低項(xiàng)目全生命周期成本。

　　首先，“產(chǎn)出績(jī)效相同”的假設(shè)就是片面的。徐成彬表示，根據(jù)價(jià)值工程的原理，V(價(jià)值)=F(功能)/C(成本)，價(jià)值應(yīng)是質(zhì)量與功能的比值，單獨(dú)比較成本本身就是片面的。

　　再看成本的計(jì)算。政府傳統(tǒng)投資的成本即公共部門比較值(PSC值)由初始成本(raw PSC)、競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)成本(也叫競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整成本，是指?jìng)鹘y(tǒng)政府采購(gòu)模式下政府往往依托體制機(jī)制獲得某些相對(duì)優(yōu)勢(shì)，如稅費(fèi)減免、免費(fèi)或廉價(jià)獲取某些資源以及特殊的監(jiān)管待遇等，因此有必要把這些隱性的成本節(jié)約重新加入進(jìn)來(lái)以體現(xiàn)可比性)、轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)和保留風(fēng)險(xiǎn)組成。其中，轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)指如技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、超出概算風(fēng)險(xiǎn)、超出工期風(fēng)險(xiǎn)等如果使用PPP模式可以轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)。

　　“轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的總值是所受損失乘以發(fā)生概率之后的總和。這一部分是最難估計(jì)的。且不說(shuō)所受損失難以預(yù)測(cè)，拿超出概算風(fēng)險(xiǎn)來(lái)說(shuō)，在工程建設(shè)中超出概算是很常見(jiàn)的。假設(shè)我的前期概算為1億元，那么如何得知我的工程超1000萬(wàn)元的概率多大，超2000萬(wàn)元的概率多大?又如何計(jì)算我超出工期1個(gè)月的概率多大，超出工期1年的概率多大?”徐成彬表示，“首先把各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別出來(lái)，然后預(yù)測(cè)每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率是多少，再預(yù)估發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)以后造成的損失，這其中每一步都需要通過(guò)專家來(lái)測(cè)定。找專家理論上是可以的，但實(shí)際上很難做到。”

　　再說(shuō)政府支出成本的凈現(xiàn)值也就是影子報(bào)價(jià)PPP值(簡(jiǎn)稱PPPs值)。在財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》中，定量分析可在項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交等階段分別開(kāi)展。北京中設(shè)泛華工程咨詢有限公司的研究團(tuán)隊(duì)就撰文表示項(xiàng)目準(zhǔn)備階段的VFM、PSC與PPPs的計(jì)算均具有不準(zhǔn)確性，尤其是PPPs與實(shí)際報(bào)價(jià)在現(xiàn)實(shí)操作中變化可能性更大，這種背景下的VFM只具有階段參考價(jià)值，而不具有項(xiàng)目決策參考價(jià)值，其意義只是支持是否進(jìn)入項(xiàng)目準(zhǔn)備階段。VFM設(shè)立的根本目的是確保政府利益不受損失，從這個(gè)角度判斷，項(xiàng)目完成采購(gòu)談判進(jìn)入合同簽訂之前的VFM才是真正的利益保障環(huán)節(jié)。國(guó)家發(fā)展改革委提出的VFM“審查結(jié)果將作為項(xiàng)目決策的重要依據(jù)”，雖然未明確其節(jié)點(diǎn)設(shè)置，但從項(xiàng)目管控的角度分析，其審查節(jié)點(diǎn)設(shè)在完成采購(gòu)談判進(jìn)入合同簽訂之前更為合理。與此同理，沒(méi)有項(xiàng)目采購(gòu)談判后的VFM支撐，項(xiàng)目準(zhǔn)備階段VFM沒(méi)有決策支撐意義。

　　徐成彬表示，項(xiàng)目準(zhǔn)備階段的PPPs測(cè)算需要地方政府與盡可能多的意向社會(huì)資本進(jìn)行廣泛的交流和詢價(jià)，也需要政府的咨詢服務(wù)部門有足夠的經(jīng)驗(yàn)。“而在實(shí)際操作中，我看到不少定量分析根本沒(méi)有上述各項(xiàng)的計(jì)算，而只是突出計(jì)算工程運(yùn)營(yíng)中的人工成本，或者把初始PSC就當(dāng)做PPPs的。”

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