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PPP適用性與操作要點(diǎn)

發(fā)布日期:2015-01-22來源:本站編輯:靳明偉

[摘要]

  PPP適用性與操作要點(diǎn)

  文/汪國旺(濟(jì)邦咨詢公司)

  PPP(Public-Private-Partnership)注定將成為2014年的關(guān)鍵詞之一。本文將基于PPP模式大熱背后的動機(jī)分析,嘗試客觀地探討PPP模式的適用性及其應(yīng)用要點(diǎn),以資讀者參考。

  一.為什么要推PPP

  依筆者理解,凡是由公共部門(政府)與私人部門(社會資本,包括有獨(dú)立決策權(quán)的國有企業(yè))基于中長期的合同關(guān)系,合作提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的機(jī)制,都可以稱之為PPP。它是介于政府大包大攬的傳統(tǒng)方式和完全市場競爭方式之間的公共物品提供方式的集合,最常見的應(yīng)用形式包括BOT、TOT、BLT、ROT、DBFO、委托運(yùn)營(O&M)等。可見,PPP并不是什么新鮮事兒,只是很多人只知其一不知其二、不知道自己“知道”罷了。內(nèi)容雖無新意,但中央到地方各級政府力推PPP的用意頗值得關(guān)注,筆者以為這至少包括三方面:

  1.借PPP模式紓解地方政府債務(wù)壓力是最基本、最直接的動機(jī)

  雖經(jīng)過多輪的審計(jì)和專項(xiàng)整頓,地方政府存量債務(wù)問題隱憂仍未消除,如今又面臨土地財(cái)政轉(zhuǎn)型的壓力和城鎮(zhèn)化建設(shè)的新任務(wù),各級政府切身感受到引入社會資本的迫切性。相較于此前出臺的鼓勵和引導(dǎo)社會資本的政策(以新老36條為代表),PPP模式可操作性更強(qiáng),不僅在國外應(yīng)用比較成熟,國內(nèi)也有一定的實(shí)踐基礎(chǔ)。以污水和垃圾處理廠為例,已實(shí)施的大量BOT項(xiàng)目確實(shí)在加快設(shè)施新建的同時,有效減輕了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。目前,部分政府部門在推行PPP模式時,也十分關(guān)注項(xiàng)目是否已建立完善的“使用者付費(fèi)機(jī)制”,并明確“在價格、收費(fèi)機(jī)制已建立的領(lǐng)域優(yōu)先考慮應(yīng)用PPP”,其原因在于,此類項(xiàng)目初始投資和運(yùn)營成本基本可由項(xiàng)目終端用戶付費(fèi)來覆蓋,無需或只需少量的財(cái)政補(bǔ)貼。

  2.改善公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率是根本目的

  財(cái)政部對PPP模式的理解已經(jīng)比較全面,也頗具代表性,即它“是政府與社會資本合作模式,是政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系,以授予特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ),以利益共享和風(fēng)險分擔(dān)為特征,通過引入市場競爭和激勵約束機(jī)制,發(fā)揮雙方優(yōu)勢,提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。”可見,提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和效率是PPP項(xiàng)目的終極目標(biāo)。所謂供給效率的提升,筆者以為包括兩層含義,一是提升公共產(chǎn)品或服務(wù)的可及性,主要表現(xiàn)為量的增加(這在供給不足的領(lǐng)域尤其重要);二是投入產(chǎn)出水平的提高,即在同等產(chǎn)出質(zhì)量下付出更低的成本,或在同等成本水平下提供更高質(zhì)量的產(chǎn)品或服務(wù)。

  3.通過推動PPP模式倒逼政府職能轉(zhuǎn)變以及相關(guān)制度體系變革

  在財(cái)政部看來,推廣使用PPP模式,不僅是一次微觀層面的“操作方式升級”,更是一次宏觀層面的“體制機(jī)制變革”,與國家治理現(xiàn)代化、市場發(fā)揮決定性作用、快速轉(zhuǎn)變政府職能、建立現(xiàn)代財(cái)政制度和推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展相適應(yīng)。比如,在PPP模式下,政府與社會主體是平等的合作伙伴關(guān)系,政府角色應(yīng)從居高臨下的“管理者”逐步向“合作者”、“監(jiān)管者”(更加強(qiáng)調(diào)合同監(jiān)管、而不是行政監(jiān)管)轉(zhuǎn)變;在權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險的分配上,要基于平等自愿、公平合理的市場原則,不能延續(xù)傳統(tǒng)命令式的管理,只提責(zé)任、不提權(quán)利,只講投入、不管回報。

  二.哪些項(xiàng)目更適用PPP模式

  針對特定項(xiàng)目,是否適用PPP模式通??蓮囊韵聨讉€維度來研判:

  1.是公共產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目

  具體包括基礎(chǔ)設(shè)施類(如市政道路、高速公路、電廠)、市政公用類(如自來水廠及配套管網(wǎng)、固廢處理和收運(yùn)設(shè)施)以及社會事業(yè)類(如文化體育場館、醫(yī)療和教育服務(wù)設(shè)施)。公共產(chǎn)品或公共服務(wù)設(shè)施具有自然壟斷的經(jīng)濟(jì)屬性,這決定了在特定服務(wù)范圍內(nèi)由一家主體統(tǒng)一負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營是最有效率的。作為公共利益的代表和直接責(zé)任主體,政府或其下屬單位責(zé)無旁貸地承擔(dān)起公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的生產(chǎn)任務(wù)。隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展,公用產(chǎn)品和服務(wù)的需求數(shù)量和質(zhì)量要求越來越高,政府直接提供越來越力不從心(面臨資金、技術(shù)、管理上的瓶頸),經(jīng)嘗試發(fā)現(xiàn)合格的私人主體也能承擔(dān)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供任務(wù),而且更有效率。于是,公共部門與私人部門通過合作提供公共產(chǎn)品和服務(wù)漸成趨勢,這大致就是PPP模式的由來。

  2.合作期限相對較長

  最好包括從項(xiàng)目前期準(zhǔn)備到后期運(yùn)營的全過程,其中運(yùn)營期在3年以上。通過項(xiàng)目全過程的參與,社會投資人可以增加其對項(xiàng)目的全面了解,更有效地識別和管控項(xiàng)目風(fēng)險;對于政府而言,則能更好地掌握建設(shè)運(yùn)營成本信息,主動采取針對性的監(jiān)管措施,在保障項(xiàng)目公司獲得基本收益的同時又不至于獲取暴利。對于短期(不含建設(shè)期,3年以內(nèi))一次性完成的公共服務(wù)項(xiàng)目,不宜采取PPP方式,如果需要,可以改用政府采購服務(wù)的方式實(shí)施,并簽訂短期服務(wù)合同。

  3.項(xiàng)目具有一定專業(yè)要求,且存在足夠多的潛在社會合作主體

  PPP項(xiàng)目的基本特征之一,就是要通過政府與社會資本合作取得1+1>2的效果,雙方要優(yōu)勢互補(bǔ),其中社會資本的相對優(yōu)勢主要體現(xiàn)在資本、技術(shù)、管理等方面,而且往往體現(xiàn)為綜合優(yōu)勢。如果項(xiàng)目內(nèi)容屬于簡單輔助性內(nèi)容(如環(huán)衛(wèi)保潔)、或者雖然專業(yè)性較強(qiáng)但內(nèi)容單一且已相對標(biāo)準(zhǔn)化(如工程設(shè)計(jì),或工程建設(shè)),則直接采取傳統(tǒng)方式或通過政府采購方式實(shí)施可能更有效率。另外,潛在競爭者數(shù)量足夠多才可能給社會合作主體帶來必要的競爭壓力,否則限制激勵約束機(jī)制作用的發(fā)揮,使得政府在合作中處于相對被動的地位。

  4.綜合評價PPP項(xiàng)目的交易成本

  PPP項(xiàng)目往往交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜、實(shí)施周期較長,在項(xiàng)目前期準(zhǔn)備及實(shí)施過程中都會耗費(fèi)大量人力、財(cái)力等資源,交易成本不容忽視。目前,國際上流行的評價方法是物有所值論證(VFM,Value for money),具體評價過程包括定性評價、定量評價和補(bǔ)充評價,評價結(jié)果主要包括以PPP模式實(shí)施的成本較政府以傳統(tǒng)方式實(shí)施是否更經(jīng)濟(jì),在各個備選PPP實(shí)施方案中哪個是成本最低的。目前,我國在PPP項(xiàng)目的篩選和評價上,更多的還是依賴于定性的分析判斷,缺少類似的定量或系統(tǒng)性分析評價。

  5.PPP項(xiàng)目不限于收費(fèi)機(jī)制完善的項(xiàng)目

  實(shí)際上,PPP項(xiàng)目的收費(fèi)機(jī)制包括三類(如圖1所示),一是完全依靠項(xiàng)目用戶付費(fèi)(如供水、燃?xì)忭?xiàng)目),二是完全由政府支付服務(wù)費(fèi)用(如市政道路、排水管網(wǎng)、生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目),三是部分來自項(xiàng)目用戶付費(fèi)并由政府提供缺口補(bǔ)貼,以保障項(xiàng)目財(cái)務(wù)可行性(如污水處理項(xiàng)目、垃圾處理項(xiàng)目)。

  前文所述的優(yōu)先在已建立用戶收費(fèi)機(jī)制的領(lǐng)域推行PPP,只是現(xiàn)階段政府在債務(wù)壓力較大的情勢下所作的次優(yōu)選擇,并不意味著只有收費(fèi)機(jī)制完善的公共項(xiàng)目才適用PPP模式。相反,從提高公共服務(wù)效率的角度來看,那些收費(fèi)機(jī)制建設(shè)比較困難或滯后的領(lǐng)域(因此對社會專業(yè)主體缺乏吸引力),是最需要推行PPP模式的(也更具試點(diǎn)示范效應(yīng)),比如污水收集管網(wǎng)設(shè)施、市政道路等,在傳統(tǒng)BT或EPC模式下,重建設(shè)、輕運(yùn)營易導(dǎo)致設(shè)施建成后不能發(fā)揮應(yīng)有功效,甚至出現(xiàn)豆腐渣工程。而PPP模式下,項(xiàng)目主體需要統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目全壽命周期的成本,因此有效避免前后脫節(jié)的問題、保障項(xiàng)目設(shè)施的可用性和運(yùn)行績效達(dá)標(biāo)。

  從融資的角度來看,收費(fèi)機(jī)制不完善的項(xiàng)目也可以應(yīng)用PPP模式,雖不能從總量上降低政府支出(算上回報還有所增加),但通過分期支付的方式可以平滑當(dāng)期的財(cái)政支出壓力。

  三.PPP項(xiàng)目實(shí)施要點(diǎn)

  針對確定以PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目,操作中需注意以下要點(diǎn)。

  1.交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

  所謂交易結(jié)構(gòu),是對項(xiàng)目的投資回報機(jī)制、各主體之間權(quán)責(zé)和風(fēng)險分配、監(jiān)管機(jī)制安排的綜合反映。圖2所示的就是一個典型污水BOT項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)圖,通過該圖大致就可以了解一個污水BOT項(xiàng)目的實(shí)施過程,以及各個階段相關(guān)主體所扮演的角色及相互關(guān)系。針對特定項(xiàng)目,在設(shè)計(jì)交易結(jié)構(gòu)時需要綜合考慮項(xiàng)目投資規(guī)模、項(xiàng)目內(nèi)容范圍、計(jì)劃實(shí)施進(jìn)度、收費(fèi)機(jī)制、資產(chǎn)權(quán)屬、政府監(jiān)管體系等,因此一般很難將一個項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)直接套用到另一個項(xiàng)目上。

2.基本收益保障和風(fēng)險的最優(yōu)分配

  對于社會投資人而言,首先要保證項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可持續(xù)性。為此,需要通過對項(xiàng)目現(xiàn)金流進(jìn)行預(yù)測和測算分析,以判斷項(xiàng)目自身的收入能否覆蓋所有的支出并實(shí)現(xiàn)基本的回報要求,否則就需要通過政府補(bǔ)貼或捆綁其它權(quán)益的方式使得項(xiàng)目現(xiàn)金流達(dá)到預(yù)期水平。

  其次,需要按照“最優(yōu)風(fēng)險分配原則”對項(xiàng)目風(fēng)險在各相關(guān)主體間進(jìn)行分配,最理想的結(jié)果就是項(xiàng)目公司能獲得相對可預(yù)期的穩(wěn)定現(xiàn)金流。所謂最優(yōu)風(fēng)險分配原則,是指由最有能力控制該風(fēng)險的一方承擔(dān)該風(fēng)險,同時確保該方享有與所擔(dān)風(fēng)險相對等的收益。合理的風(fēng)險分擔(dān),對于專業(yè)的社會投資人而言,其實(shí)就是一套行之有效的激勵機(jī)制,通過發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢對風(fēng)險進(jìn)行有效管控,從而獲得與風(fēng)險水平相匹配的收益。

  3.政府有效監(jiān)管

  政府監(jiān)管主要分為事前準(zhǔn)入監(jiān)管、事中過程監(jiān)管和事后績效監(jiān)管三類。

  事前準(zhǔn)入監(jiān)管集中體現(xiàn)準(zhǔn)入競爭環(huán)節(jié)。根據(jù)潛在合作主體的數(shù)量等因素,靈活選擇公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判以及遵循公開、公平、公正原則的其它采購方式(比如公開招商或比選),謹(jǐn)慎采取一對一談判方式。

  事中過程監(jiān)管的具體方式有很多種,如抽查、監(jiān)理、中期評估等,不再贅述。財(cái)政部所倡導(dǎo)的,政府與社會資本雙方合資設(shè)立項(xiàng)目公司的做法,不失為一種積極的嘗試。但在合資公司項(xiàng)下,雙方的決策權(quán)劃分是關(guān)鍵,筆者以為代表政府出資的主體盡量不要控股,對具體事務(wù)管理的介入要適度,否則可能偏離“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”之初衷。

  事后績效監(jiān)管主要體現(xiàn)在基于績效的支付機(jī)制上。PPP項(xiàng)目的最終目的是要實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)效率的提升,因此一開始就應(yīng)設(shè)置明細(xì)的項(xiàng)目產(chǎn)出說明書,并將后續(xù)向項(xiàng)目公司支付的費(fèi)用與績效達(dá)標(biāo)情況掛鉤,從而保障項(xiàng)目的可用性和質(zhì)量得以不斷提升。除了設(shè)置罰則,也可以設(shè)置適度的獎勵機(jī)制。

  4.良好制度環(huán)境

  以上幾點(diǎn)基本著眼于項(xiàng)目層面,其實(shí)前文所提及的制度環(huán)境則是PPP項(xiàng)目持續(xù)健康發(fā)展的土壤,雖然構(gòu)建的過程會相對漫長。這些制度保障條件包括但不限于,PPP法律體系的完善,PPP管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立和能力建設(shè),與法律配套的條例、指南、示范合同的制定,政府契約精神和誠信體系的構(gòu)建,建立與PPP項(xiàng)目全生命周期相適應(yīng)的財(cái)政預(yù)算管理體制等等。

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