平臺公司在ppp收緊環(huán)境下的轉(zhuǎn)型機(jī)遇

發(fā)布日期：2017-12-18來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 我國政府投融資平臺公司產(chǎn)生于上世紀(jì)80年代末90年代初，為更好實現(xiàn)政府經(jīng)營城市的功能，國務(wù)院要求政府投融資體制進(jìn)行改革，即地方政府不再直接負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而是將此類建設(shè)活動公司化，由此催生了政府投融資平臺公司的建立。此后的2002年，以重慶、上海為代表的城市產(chǎn)生了一批政府投融資平臺公司，并且在解決一些重大項目的融資難題中發(fā)揮了重要的作用，在這種背景下，各個地方政府紛紛借鑒和效仿來建立自己的平臺公司，這樣的背景促使政府投融資平臺公司迅速崛起。而平臺公司的真正繁榮始于2008年下半年，在4萬億投資的政策出臺后，政府投融資平臺公司的數(shù)量出現(xiàn)了劇烈的增加，此后平臺公司繼續(xù)大力快速發(fā)展，據(jù)初步統(tǒng)計，金融危機(jī)爆發(fā)后成立了將近5000個平臺公司。這樣的繁榮一直持續(xù)到2013年，全國政府性債務(wù)審計結(jié)果發(fā)現(xiàn)全國政府負(fù)有極重的責(zé)任債務(wù)，國家意識到平臺的債務(wù)具有政府擔(dān)保過多，融資平臺負(fù)債過高、資金投向不清晰，增加了政府的隱性負(fù)債等風(fēng)險并給政府帶來了嚴(yán)重的財務(wù)負(fù)擔(dān)，由此出臺的43號文等文件的促使平臺公司進(jìn)行轉(zhuǎn)型。

　　 可以看出，政府投融資平臺的產(chǎn)生和目前的發(fā)展情況可以分為三個階段，第一階段是初始發(fā)展階段，平臺公司承擔(dān)為政府籌資的功能并負(fù)責(zé)相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，此時平臺公司的債務(wù)由政府歸還或者通過出售政府劃撥的土地進(jìn)行歸還；第二階段是平臺公司開始轉(zhuǎn)型的階段，在認(rèn)識到平臺公司不能僅僅依靠政府劃撥資金進(jìn)行還債后，很多平臺公司開始尋求更廣的資金來源，此時的平臺公司開始有了除土地收入外的收入例如廣告費(fèi)等，但是面對巨額的債務(wù)而言其收入來源仍舊比較匱乏；第三階段是平臺公司的全面轉(zhuǎn)型階段，此時平臺公司積極響應(yīng)國家政策，努力實現(xiàn)產(chǎn)融結(jié)合，增強(qiáng)自身的造血功能，增大經(jīng)營性收入的來源以此來償還其債務(wù)。

　　 地方融資平臺公司舉債融資主要用于地方安排的保障性安居工程、農(nóng)村民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施等公益性項目建設(shè)，而現(xiàn)在政府投融資平臺公司正處于全面轉(zhuǎn)型的時期，努力打造自身的核心業(yè)務(wù)以獲得穩(wěn)定的收入來源是平臺公司任務(wù)的重點(diǎn)。

　　 二、PPP的發(fā)展和現(xiàn)狀

　　 (一)PPP簡介

　　 PPP（Public-Private-Partnership），即政府與社會資本合作模式，指的是政府與社會資本通過合作來提供公共品或服務(wù)的一種方式。廣義的PPP是指公共部門與私營部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，具體可分為外包、特許經(jīng)營和私有化三類。狹義PPP僅指政府與私營部門以合資組建公司的形式展開合作，共享收益，共擔(dān)風(fēng)險。

　　 我國推廣的PPP項目運(yùn)作形式包括O&M，MC，BOT，TOT，ROT，BOO等多種類型，可見我國官方的PPP應(yīng)為廣義PPP?？v觀我國整個PPP的發(fā)展歷程，具體分為五個階段，即1、上世紀(jì)80年代中期到1993年的探索階段；2、1994年到2002年的試點(diǎn)階段；3、2003年到2008年的推廣階段；4、2009年到2012年的反復(fù)階段；5、2013年至今的普及階段。

　　 然而從2013年至今，PPP項目爆發(fā)式增長使得平臺公司的債務(wù)繼續(xù)增加，由此產(chǎn)生的一系列問題引發(fā)了各種各樣的風(fēng)險，數(shù)據(jù)顯示，截至2017年9月底，全國入庫項目已有14220個，投資額17.8萬億元，如此高速的增長使得政府債務(wù)風(fēng)險猛增，具體來看主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：1、政策落實不到位：對于PPP項目財政支出責(zé)任不得超過當(dāng)?shù)刎斦A(yù)算支出10%的規(guī)定，一些地區(qū)把關(guān)不嚴(yán)、執(zhí)行不力，有的地區(qū)PPP項目的財政支出責(zé)任已經(jīng)接近10%的紅線，個別地方已超過10%；2、混淆概念，監(jiān)管困難：有的地區(qū)混淆了PPP模式與其他建設(shè)模式的概念，將PPP模式簡單化作為政府的一種投融資手段大力發(fā)展各類建設(shè)項目，盲目發(fā)展使得規(guī)模劇增由此導(dǎo)致PPP的監(jiān)管變得愈加困難；3、民營企業(yè)參與程度低，政府變相兜底：據(jù)統(tǒng)計，目前的各類PPP項目中，大部分投資來源于央企，民營企業(yè)的參與度很低，PPP的初衷是利用社會資本來更好進(jìn)行公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，而社會資本參與度低下由此導(dǎo)致PPP的實質(zhì)仍然是政府進(jìn)行債務(wù)償還，并沒有發(fā)揮PPP的是指作用。

　　 （二）與PPP有關(guān)的政策和會議

　　 2014年9月21日《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）終結(jié)了政府融資平臺時代，開啟了一個PPP時代。文件的出臺剝離了平臺公司的政府融資職能，旨在堵暗道修明渠，推廣使用PPP模式，強(qiáng)調(diào)地方政府要建立量力而行的觀念，有多大能力辦多大事。

　　 2014年11月財政部《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》和12月發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》從項目操作流程、創(chuàng)新金融支持等多層次多角度指導(dǎo)PPP項目運(yùn)作實施，標(biāo)志著PPP正從理論走向?qū)嵺`。

　　 2017年4月6日，財政部等六部門《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)[2017]50號）進(jìn)一步規(guī)范PPP，其中地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金，嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債，除國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設(shè)立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，不得對有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。

　　 2017年5月28日，財政部《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財預(yù)[2017]87號)中規(guī)定嚴(yán)格按照規(guī)定范圍實施政府購買服務(wù),將“貨物”、“工程”以及“融資服務(wù)”納入政府購買服務(wù)負(fù)面清單；嚴(yán)格規(guī)范政府購買服務(wù)預(yù)算管理，明確政府購買服務(wù)“先預(yù)算后購買”的原則；嚴(yán)禁利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同違法違規(guī)融資，地方政府及其部門不得利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同為建設(shè)工程變相舉債、向非金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資、幫助融資平臺公司等企業(yè)融資。明確政府購買服務(wù)的融資主體是政府購買服務(wù)的承接主體，而不是政府。

　　 2017年11月1日，在上海召開的第三屆PPP融資論壇中財政部金融司司長王毅提到，將組織開展PPP項目庫集中清理，對不具備條件和沒有規(guī)范開展“兩個論證”的項目，特別是不具備公共產(chǎn)品屬性、資本金不到位或資本金穿透后不符合條件的以及過度依賴政府付費(fèi)的PPP項目予以剔除。此時的PPP進(jìn)入理性發(fā)展階段，從重量向重質(zhì)方向發(fā)展。

　　 2017年11月10日財政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）進(jìn)一步規(guī)范了PPP項目運(yùn)作，提出嚴(yán)格新項目入庫標(biāo)準(zhǔn)，對不適宜采用PPP模式實施、前期準(zhǔn)備工作不到位、未建立按效付費(fèi)機(jī)制不得入庫，未按規(guī)定開展“兩個論證”、不宜繼續(xù)采用PPP模式實施、不符合規(guī)范運(yùn)作要求、構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保、未按規(guī)定進(jìn)行信息公開等的PPP項目進(jìn)行集中清理。

　　 2017年11月21日國資委《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP 業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》（國資發(fā)財管[2017]192號）強(qiáng)調(diào)“實質(zhì)大于形式”來加強(qiáng)對央企PPP的風(fēng)險管控。分別對戰(zhàn)略引領(lǐng)、集團(tuán)管控、準(zhǔn)入條件、項目質(zhì)量、規(guī)模控制、債務(wù)風(fēng)險、合作安排、風(fēng)險共擔(dān)進(jìn)行了規(guī)定，其中凈投資上限規(guī)定央企對PPP項目的凈投資不得超過上年度集團(tuán)合并凈資產(chǎn)的50%，對于集團(tuán)統(tǒng)一審批PPP業(yè)務(wù)，資產(chǎn)負(fù)債率高于85%的子公司不得開展PPP業(yè)務(wù)。

　　 可以看出，各類政策對PPP的管控逐步變緊，由開始的大力支持到近來的各種準(zhǔn)入條件的設(shè)立、風(fēng)險管控的加強(qiáng)和集中清理的實施，PPP正在不斷收緊。

　　 三、PPP與平臺公司轉(zhuǎn)型

　　 從歷史進(jìn)程來看，2014年以來出臺的43號、88號、50號以及87號文不斷強(qiáng)化對地方債務(wù)管理的力度，明確規(guī)定理論上新發(fā)的城投債不再屬于政府債務(wù)，各類文件都規(guī)范了平臺公司的融資方式，加強(qiáng)各類債務(wù)的管理以收緊平臺公司的各類融資。而近年來，由于PPP擁有巨大的優(yōu)勢，隨著國內(nèi)投融資體制改革的不斷深入，越來越多的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域項目轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP項目，并且經(jīng)過四年的蓬勃發(fā)展，截至2017年9月底，全國PPP入庫項目合計14220個，累計投資額達(dá)17.8萬億元?？梢哉f，我國已成為全球規(guī)模最大、最具影響力的PPP市場。但在快速發(fā)展過程中，一些地方濫用PPP模式、甚至借PPP模式變相融資等不規(guī)范操作的問題日益凸顯，加大了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。今年11月16日開始后的十天內(nèi)，財政部規(guī)范PPP項目庫管理的92號文、一行三會的資管新規(guī)以及國資委加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的192號文，分別從項目庫管理、融資行為和央企操作等不同角度，規(guī)范PPP項目運(yùn)作，加強(qiáng)PPP領(lǐng)域風(fēng)險管控，從地方政府和央企角度強(qiáng)調(diào)防范PPP異化為地方政府新的融資平臺和防止推高央企的債務(wù)風(fēng)險，一方面要清理項目庫中地方政府違規(guī)舉債擔(dān)保以及不規(guī)范運(yùn)作項目，一方面要央企做好事前經(jīng)濟(jì)性評估和嚴(yán)格規(guī)?？刂?。

　　 雖然近年來PPP正在快速發(fā)展，但從實踐來看，PPP項目的實施對平臺公司的轉(zhuǎn)型仍然存在一些阻礙，具體來看體現(xiàn)在：

　　 1、PPP項目形成的的資產(chǎn)和收入未能改善平臺公司的財務(wù)數(shù)據(jù)

　　 雖然PPP項目促進(jìn)了平臺公司的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投資運(yùn)營的市場化，通過專業(yè)化運(yùn)營能夠有效降低各種開發(fā)成本并提高收益率，但是實際操作中，有的項目社會資本占有過高的比重，導(dǎo)致平臺公司并不能獲得可觀的收入，而項目的資產(chǎn)也不能并入平臺公司的報表一起核算，在項目完成后，平臺公司可能只能獲得很少的分紅收入。這對平臺公司大力發(fā)展自身經(jīng)營業(yè)務(wù)提高造血功能產(chǎn)生了極大的阻礙，導(dǎo)致平臺公司投入很多但是收效甚微，可以說是得不償失。

　　 2、社會資本參與過少，政府資本仍占大頭

　　 雖然有的項目社會資本占有極高的比重，但是對于很大一部分項目而言，社會資本的參與度很低。一方面來看，由于PPP項目期限長，而在項目實施過程中可能面臨政府換屆導(dǎo)致PPP項目的后續(xù)付費(fèi)困難、執(zhí)行困難等問題，此外由于PPP投向的是公益性或半公益性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，給社會資本帶來的收益并不豐厚因此吸引力也不夠，導(dǎo)致社會資本對PPP項目望而卻步，另一方面，有的PPP項目的招標(biāo)要求太高導(dǎo)致一些規(guī)模較小的社會資本雖想?yún)⑴c但是卻受限于項目的高門檻要求，由此導(dǎo)致實踐中PPP項目占大頭的仍是政府資本，這與利用公私合營的形式撬動巨量社會資本，以幫助平臺公司獲得更多資金來源從而順利轉(zhuǎn)型的初衷大相徑庭。由于社會資本對投資PPP的熱度并不高，融資平臺向社會資本不論是負(fù)債融資還是資產(chǎn)證券化融資都不會有效募集到可觀的資金，導(dǎo)致PPP項目中大多數(shù)還是政府投入，對平臺公司的轉(zhuǎn)型并無利處。

　　 四、平臺公司的轉(zhuǎn)型機(jī)構(gòu)

　　 1、完善公司治理結(jié)構(gòu)。

　　 PPP項目的管控不斷收緊，平臺公司自身的治理結(jié)構(gòu)也應(yīng)做出相應(yīng)調(diào)整。平臺公司應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律和各類文件的要求，健全自身的法人治理結(jié)構(gòu)，并根據(jù)需要設(shè)立專門的部門，引進(jìn)專業(yè)化的管理人員，以符合PPP業(yè)務(wù)的不斷收緊而對投融資平臺公司做出有效的決策、管理的要求。

　　 2、合理轉(zhuǎn)移債務(wù)和風(fēng)險。

　　 目前的PPP項目資本結(jié)構(gòu)中，仍是政府資本占多數(shù)，如真正開展PPP項目，平臺公司應(yīng)注意在參與PPP項目時不要承擔(dān)過重的償債任務(wù)，結(jié)合具體政策有效利用PPP項目的特性，注重撬動巨量社會資本，幫助平臺公司獲得更多資金來源，從而合理轉(zhuǎn)移債務(wù)負(fù)擔(dān)，做到真正的風(fēng)險共擔(dān)?！?/p>

　　 3、選擇并設(shè)計適宜的項目

　　 由于目前在項目實施中，民營資本占比很少，因此需要在PPP項目設(shè)計時考慮整體給社會資本投資者帶來的回報，使其達(dá)到足夠的吸引力。此外可以以招投標(biāo)的方式進(jìn)行采購，目前PPP項目可以適用政府采購法規(guī)定的各種采購方式，如招投標(biāo)采購、磋商性采購等等，但采用招投標(biāo)的方式可充分發(fā)揮市場競爭優(yōu)勢，有利于平臺公司進(jìn)一步降低成本，尋找合適的合作伙伴。

　　 4、合理規(guī)劃業(yè)務(wù)

　　 地方政府融資平臺公司不能作為政府方或資本方參與PPP項目，但是剝離政府性債務(wù)、并承諾不再承擔(dān)融資平臺職能的本地融資平臺公司，是參與PPP項目有利的競爭者。有的平臺公司可以考慮退出平臺，以更好參與市場化競爭，從而實現(xiàn)順利轉(zhuǎn)型。

【相關(guān)閱讀】

• 建筑民企PPP項目再獲政策利好
• 全國首條PPP高速公路項目開通運(yùn)營
• PPP模式助力九江治水 總投資達(dá)76.99億元
• 中國鐵建聯(lián)合體中標(biāo)122.95億元公路PPP項目
• 中國PPP發(fā)展形成“三大方陣”
• 第三屆中國PPP論壇在北京舉辦 聚焦“正本清源，規(guī)范發(fā)