用數(shù)字說話：如何合規(guī)、合理設(shè)定PPP項目合作期限？

發(fā)布日期：2016-05-31來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/李金升

　　PPP項目的合作期限，屬于PPP項目合同中的必備條款，也屬于關(guān)鍵條款。對于如何設(shè)定 PPP項目的合作期限，不僅需要根據(jù)相關(guān)政策規(guī)定做到合規(guī)性，也需要結(jié)合具體的PPP項目做到合理性。本文從財政部已公布的43個PPP示范項目(截止到 2016年5月23日)為視角，統(tǒng)計分析PPP項目合作期限設(shè)定的實際狀況，并根據(jù)我國關(guān)于PPP項目合作期限設(shè)定的相關(guān)政策，具體分析如何合規(guī)、合理設(shè)定PPP項目的合作期限，以供參考、指正。

　　一、數(shù)據(jù)實錄：財政部已公布的43個PPP示范項目合作期限情況

　　該43個PPP示范項目，均來源于我國財政部政府和社會資本合作中心官方網(wǎng)站"示范推廣"欄目中所列的示范項目，經(jīng)統(tǒng)計摘錄，按照財政部公布時間的遠(yuǎn)近，制作成相關(guān)表格如下：

　　二、數(shù)據(jù)分析：財政部已公布的43個PPP示范項目規(guī)律挖掘

　　(一)43個PPP示范項目合作期限的極差數(shù)值所體現(xiàn)出的合規(guī)性考慮

　　在財政部公布的43個PPP示范項目中，合作期限最短的PPP示范項目是廣西南寧市竹排江上游植物園段(那考河)流域治理項目(政府付費(fèi)，運(yùn)作模式BOT，合作期限10年)、吉林省松原市城區(qū)園林綠化項目(政府付費(fèi)，運(yùn)作模式BOT，合作期限10年)和海南省樂東黎族自治縣中醫(yī)院工程建設(shè)項目(可行性缺口補(bǔ)助，運(yùn)作模式BOT，合作期限10年)，合作期限最長的PPP示范項目是山東省淄博市博山姚家峪生態(tài)養(yǎng)老中心項目，該項目為使用者付費(fèi)項目，運(yùn)作模式也為 BOT，合作期限為50年。它們的極差為：R=Xmax-Xmin=50-10=40年。

　　1、 PPP示范項目最小合作期限值的合規(guī)性考慮。在財政部公布的該43個PPP示范項目中，沒有低于10年合作期限的PPP示范項目，等于10年合作期限的 PPP示范項目達(dá)到3個。那么，10年合作期限，其合規(guī)性如何?我們根據(jù)財政部于2015年6月25日印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》(財金〔2015〕57號)的規(guī)定："確保上報備選示范項目具備相應(yīng)基本條件。項目要納入城市總體規(guī)劃和各類專項規(guī)劃，新建項目應(yīng)已按規(guī)定程序做好立項、可行性論證等項目前期工作。項目所在行業(yè)已印發(fā)開展PPP模式相關(guān)規(guī)定的，要同時滿足相關(guān)規(guī)定。政府和社會資本合作期限原則上不低于10 年。"財金〔2015〕57號文主要針對申報財政部PPP示范項目提出相應(yīng)的要求，對于不作為示范的PPP項目，合作期限是否可以低于10年呢?

　　同時，我們要看到，在財政部于2014年11月29日印發(fā)的《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號) 附件2[名詞解釋]對不同運(yùn)作模式的PPP項目的合作期限，作出如此規(guī)定："8.委托運(yùn)營 (Operations&Maintenance，O&M),……。合同期限一般不超過8年。9.管理合同 (ManagementContract，MC)，……。管理合同通常作為轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交的過渡方式，合同期限一般不超過3年。10.建設(shè)-運(yùn)營-移交 (Build-Operate-Transfer，BOT),……。合同期限一般為20-30年。11.建設(shè)-擁有-運(yùn)營(Build-Own- Operate，BOO)，由BOT方式演變而來，……，一般不涉及項目期滿移交。12.轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交(Transfer-Operate- Transfer，TOT)，……。合同期限一般為20-30年。13.改建-運(yùn)營-移交(Rehabilitate-Operate- Transfer，ROT)，……。合同期限一般為20-30年。"財金〔2014〕113號是針對所有的PPP項目，除了委托運(yùn)營(O&M)和作為過渡方式的管理合同(MC)的合作期限低于10年外，其余方式"合同期限一般為20-30年"，但財金〔2015〕57號文晚于財金〔2014〕 113號文發(fā)布，并將"合同期限一般為20-30年"調(diào)整為"原則上不低于10年"，這是一種政策變動的體現(xiàn)。但鑒于財政部PPP示范項目的"示范性"，對于合作期限低于10年的非委托運(yùn)營(O&M)和非管理合同(MC)的PPP項目，建議將合作期限設(shè)定為10年以上(至少10年)。

　　2、 PPP示范項目最大合作期限值的合規(guī)性考慮。在財政部公布的該43個PPP示范項目中，超過30年合作期限的PPP示范項目有3個，分別是山東省淄博市博山姚家峪生態(tài)養(yǎng)老中心項目(使用者付費(fèi)，運(yùn)作模式為BOT，合作期限為50年)、云南省紅河州蒙開個地區(qū)河庫連通工程項目(可行性缺口補(bǔ)助，運(yùn)作模式為 BOT，合作期限為33年)以及福建省福鼎市前岐鎮(zhèn)等9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)及雙岳工業(yè)園區(qū)污水處理項目(可行性缺口補(bǔ)助，運(yùn)作模式為BOT，合作期限為31年)。最長合作期限的是山東省淄博市博山姚家峪生態(tài)養(yǎng)老中心項目，長達(dá)50年，要知道我國商業(yè)用地的最高出讓年限也才40年。那么，長達(dá)50年合作期限，是否合規(guī)? 除了前述財金〔2015〕57號文和財金〔2014〕113號文對合作期限的"原則上不低于10年"和"合同期限一般為20-30年"的原則性規(guī)定外，在國家發(fā)展和改革委員會、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、中國人民銀行于2015年4月25日聯(lián)合發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(國家發(fā)展改革委等6部委令第25號)第六條規(guī)定："基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點、所提供公共產(chǎn)品或服務(wù)需求、項目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，最長不超過30年。對于投資規(guī)模大、回報周期長的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項目(以下簡稱特許經(jīng)營項目)可以由政府或者其授權(quán)部門與特許經(jīng)營者根據(jù)項目實際情況，約定超過前款規(guī)定的特許經(jīng)營期限。"因此，在滿足特定條件下，PPP項目的合作期限也是可以超過30年的。

　　(二)43個PPP示范項目合作期限的眾數(shù)值所體現(xiàn)出來的合理性考慮

　　在財政部公布的43個PPP示范項目中，從合作期限最短的PPP示范項目廣西南寧市竹排江上游植物園段(那考河)流域治理項目到合作期限最長的PPP示范項目山東省淄博市博山姚家峪生態(tài)養(yǎng)老中心項目，它們之間的合作期限數(shù)值，有30年的，有11年的，有27.25年的，其合作期限眾數(shù)值，可以圖示如下：

　　從圖中可以看出，財政部公布的43個PPP示范項目，19個PPP示范項目的合作期限均為 30年，因此其合作期限眾數(shù)值是30年。同時，絕大部分的PPP示范項目的合作期限均在10年至30年之間，具體究竟是應(yīng)該是15年，22年，或者23 年，除了考慮本文前述的合規(guī)性之外，還需要考慮合理性。

　　根據(jù)財政部于2014年12 月30日印發(fā)的《財政部關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》(財金〔2014〕156號)附件《PPP項目合同指南(試行)》的規(guī)定："期限的確定。1.項目的合作期限通常應(yīng)在項目前期論證階段進(jìn)行評估。評估時，需要綜合考慮以下因素：(1)政府所需要的公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給期間;(2)項目資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)生命周期以及重要的整修時點;(3)項目資產(chǎn)的技術(shù)生命周期;(4)項目的投資回收期;(5)項目設(shè)計和建設(shè)期間的長短;(6)財政承受能力; (7)現(xiàn)行法律法規(guī)關(guān)于項目合作期限的規(guī)定;等等。"

　　在財政部發(fā)布的前述43個 PPP示范項目中，行業(yè)領(lǐng)域較為寬廣，有城市軌道交通、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、水利建設(shè)、市政工程：供熱、市政工程：市政道路、旅游、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)治理、交通運(yùn)輸、養(yǎng)老：醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、市政工程：供水、文化、市政工程：景觀綠化、科技：信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、市政工程：供水、市政工程：管網(wǎng)、醫(yī)療衛(wèi)生：醫(yī)院、市政工程：垃圾處理、能源：垃圾發(fā)電、市政工程：管廊、交通運(yùn)輸：橋梁等，不同行業(yè)領(lǐng)域的PPP項目，其項目的投資回收期、經(jīng)濟(jì)生命周期、技術(shù)生命周期、設(shè)計建設(shè)期限等均會有很大的不同，因此合作期限也會出現(xiàn)重大的不同。同時，在財政部的前述43個PPP示范項目中，有使用者付費(fèi)項目，有可行性缺口補(bǔ)助項目，有政府付費(fèi)項目。在政府付費(fèi)項目中，還得考慮PPP項目本地財政收入可否予以承擔(dān)的情況。

　　因此，在設(shè)置具體的PPP項目的合作期限時，須根據(jù)PPP項目的具體特點，從財政部《PPP項目合同指南(試行)》所規(guī)定的7個因素等，綜合合理考慮設(shè)置。

　　三、數(shù)據(jù)應(yīng)用：可供參考的二階段合作期限設(shè)置的財政部PPP示范項目

　　在財政部公布的43個PPP示范項目中，明文公開采用二階段設(shè)置合作期限的PPP項目有7個(當(dāng)然，不排除其他PPP示范項目也有可能采取的是二階段設(shè)置合作期限，只不過尚未公布出來而不為公眾所知，或者其他PPP項目本就不適合采用二階段設(shè)置合作期限)，具體如下：

　　對于總的合作期限設(shè)定好以后，是否應(yīng)該再進(jìn)一步劃分為建設(shè)期、運(yùn)營期。這需要根據(jù)具體的PPP項目來確定，因為并非所有的PPP項目均有建設(shè)期，比如采取 TOT模式運(yùn)作的PPP項目，以及委托運(yùn)營(O&M)和管理合同(MC)的PPP項目，即無須采用建設(shè)期+運(yùn)營維護(hù)期的二階段設(shè)置方式。圖示如下：

　　因此，只有在涉及到建設(shè)(含改建)的PPP項目，運(yùn)用二階段方式設(shè)置合作期限時，才有適用的基礎(chǔ)。對于沒有涉及到建設(shè)(含改建)的PPP項目，是沒有運(yùn)用二階段方式設(shè)置合作期限的基礎(chǔ)的。當(dāng)然，有些涉及到建設(shè)(含改建)的PPP項目，也沒有運(yùn)用二階段方式設(shè)置合作期限。那么，對于可以運(yùn)用二階段方式設(shè)置合作期限的PPP項目，如上述財政部發(fā)布的7個二階段方式設(shè)置的PPP示范項目中，是運(yùn)用一個統(tǒng)一的合作期限設(shè)置好呢?還是設(shè)置成二個階段較好?

　　對此，財政部《PPP項目合同指南(試行)》如此規(guī)定："根據(jù)項目運(yùn)作方式和付費(fèi)機(jī)制的不同，項目合作期限的規(guī)定方式也不同，常見的項目合作期限規(guī)定方式包括以下兩種：(1)自合同生效之日起一個固定的期限(例如，25年);(2)分別設(shè)置獨立的設(shè)計建設(shè)期間和運(yùn)營期間，并規(guī)定運(yùn)營期間為自項目開始運(yùn)營之日起的一個固定期限。上述兩種合作期限規(guī)定方式的最主要區(qū)別在于：在分別設(shè)置設(shè)計建設(shè)期間和運(yùn)營期間的情況下，如建設(shè)期出現(xiàn)任何延誤，不論是否屬于可延長建設(shè)期的情形，均不會影響項目運(yùn)營期限，項目公司仍然可以按照合同約定的運(yùn)營期運(yùn)營項目并獲得收益;而在規(guī)定單一固定期限的情況下，如項目公司未按照約定的時間開始運(yùn)營且不屬于可以延長期限的情形，則會直接導(dǎo)致項目運(yùn)營期縮短，從而影響項目公司的收益情況。"

　　另外，對于二階段設(shè)置合作期限，還可具體細(xì)分為帶有激勵措施的二階段合作期，以及不帶激勵措施的二階段合作期。對于不帶激勵措施的二階段合作期，政府方承擔(dān)的風(fēng)險較大，因為建設(shè)期與運(yùn)營維護(hù)期是單獨設(shè)置的，建設(shè)期的延期，并不必然導(dǎo)致運(yùn)營維護(hù)期的縮短，也不會必然導(dǎo)致社會資本(項目公司)受處罰。因此，從最大限度激勵社會資本(項目公司)的積極性，做到權(quán)責(zé)一致，獎懲結(jié)合，建議有條件采用二階段設(shè)置合作期限的PPP項目，采用帶激勵措施的設(shè)置方式，有效推進(jìn)PPP 項目的各項工作開展。

　　四、結(jié)語：根據(jù)具體的PPP示范項目合規(guī)合理設(shè)定合作期限

　　從財政部公布的43個PPP示范項目中，我們可知PPP項目的合作期限，財政部是不希望低于10年的，合作期限至少必須是10年。對于最長合作期限，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(國家發(fā)展改革委等6部委令第25號)第六條已經(jīng)明確規(guī)定："對于投資規(guī)模大、回報周期長的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項目(以下簡稱特許經(jīng)營項目)可以由政府或者其授權(quán)部門與特許經(jīng)營者根據(jù)項目實際情況，約定超過前款規(guī)定的特許經(jīng)營期限。

　　" 因此，在財政部公布的43個PPP示范項目中，絕大部分項目的合作期限均在30年(含30年)之內(nèi)，當(dāng)然也有3個PPP示范項目的合作期限超過了30年。同時，對于如何合理合規(guī)設(shè)定PPP項目的合作期限，財政部《PPP項目合同指南(試行)》給出了非常精彩的"回答"："實踐中應(yīng)當(dāng)根據(jù)項目的風(fēng)險分配方案、運(yùn)作方式、付費(fèi)機(jī)制和具體情況選擇合理的項目合作期限規(guī)定方式?；镜脑瓌t是，項目合作期限可以實現(xiàn)物有所值的目標(biāo)并且形成對項目公司的有效激勵。需要特別注意的是，項目的實際期限還會受制于提前終止的規(guī)定。"因此，PPP項目的合作期限應(yīng)該如何設(shè)定，需要根據(jù)PPP項目的具體情況而定。

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