基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP模式就是“騙、騙、騙”？

發(fā)布日期：2015-06-09來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　PPP模式，解釋為公私合作模式，是公共基礎(chǔ)設(shè)施一種項目融資模式。在該模式下，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

　　按照這個廣義概念，PPP是指政府公共部門與私營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實現(xiàn)合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。

　　眼花繚亂的項目融資模式

　　上世紀(jì)八十年代中期以來，我國對國際上多種項目融資的模式進(jìn)行嘗試和引進(jìn)，什么 BOT(建造-經(jīng)營-移交)、BOOT，(建造-擁有-經(jīng)營-移交)、BOO(建造-擁有-經(jīng)營)、BT(建造-移交)等等有十幾種之多，不看括號里的中文注釋，簡直被洋字碼搞得眼花繚亂。由于國際上沒有對這些模式統(tǒng)一的定義，所以不要說一般人，就是有些專業(yè)人士也有時會搞不清楚。

　　被叫停的BT模式

　　有的企業(yè)反映做BT的效益還不錯，而多數(shù)企業(yè)則在做政府BT項目上栽了大跟頭，由于項目資金是事后支付(一般通過財政分期撥款或土地補償)，許多地方政府不顧本級財政的實力，采取“用明天的錢干今天的事，用別人的錢干自己的事”的理念，只顧及本屆政府的業(yè)績——形象工程，干得好就升遷，至于誰還錢?怎么還錢?根本不考慮，拿政府的誠信當(dāng)兒戲。結(jié)果不僅造成了天文數(shù)字的地方債務(wù)，也坑苦了那幫做BT項目的企業(yè)，最終2012年底BT模式被中央有關(guān)部門叫停。

　　PPP就是“騙、騙、騙”?

　　也正因為BT項目模式在中國走了樣，使得有些上當(dāng)?shù)钠髽I(yè)“一朝被蛇咬，十年怕井繩”，當(dāng)PPP模式在中國還屬初始階段，就有人武斷地認(rèn)定：什么PPP：就是“騙、騙、騙”。果真是這樣嗎?結(jié)論是否有些偏激?

　　與BOT一樣，PPP(政府合作、合營、伙伴關(guān)系)的定義在國際上也不盡相同。美國把PPT認(rèn)定為公共部門和私營部門伙伴之間的一種合同協(xié)議，協(xié)議包含一個政府機構(gòu)和一個私營公司達(dá)成修復(fù)、建造、經(jīng)營、維護(hù)和管理一個設(shè)施或系統(tǒng)。盡管公共部門保留設(shè)施或系統(tǒng)的擁有權(quán)，私營部門擁有在決定項目或任務(wù)完成方面的額外的決策權(quán)力;歐盟把PPP定義為公共部門和私營部門之間的一種合作關(guān)系，雙方根據(jù)各自的優(yōu)劣勢共同承擔(dān)風(fēng)險和責(zé)任，以提供傳統(tǒng)上由公共部門負(fù)責(zé)的公共項目和服務(wù);加拿大將PPP定義為公共部門和私營部門基于各自的經(jīng)驗建立的一種合伙經(jīng)營關(guān)系，通過適當(dāng)?shù)馁Y源分配、風(fēng)險分擔(dān)和利益分享，以滿足公共需求。

　　我國專家認(rèn)為，PPP本質(zhì)上是公共部門和私營部門為基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)而達(dá)成的長期合作關(guān)系，公共部門由在傳統(tǒng)方式下公共設(shè)施和服務(wù)的提供者，變?yōu)橐?guī)則者、合作者、購買者和監(jiān)管者。

　　BT模式在我國的失敗在于投資了沒有回報，或者投資后得到的是張空頭支票。那么，考察PPP模式關(guān)鍵要看如何回報。經(jīng)學(xué)習(xí)發(fā)現(xiàn)，回報中引進(jìn)了“特許經(jīng)營”的概念，也就是如果民資參與建一條高速公路，那么回報方式就可以是經(jīng)測算在保成本回收和一定利潤情況下，允許投資者有若干年收過路費的特許經(jīng)營權(quán);如果民資參與建設(shè)一座水廠，就可以獲得按政府批準(zhǔn)的水價若干年收水費的特許經(jīng)營權(quán)，一句話讓投資回報不落空。

　　財政部副部長王保安在推廣運用PPP培訓(xùn)班上指出：“需要建立動態(tài)調(diào)整的收費定價或政府補貼機制，為投資人設(shè)置一定的利潤空間，形成長期穩(wěn)定的投資回報預(yù)期，對社會資本產(chǎn)生足夠的吸引力;但與此同時，也要避免因社會資本利潤超出合理區(qū)間導(dǎo)致公共服務(wù)價格過高，損害政府和社會利益，引發(fā)公眾的不滿情緒。在進(jìn)行PPP項目設(shè)計時，要綜合考慮經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，合理設(shè)置投資回報率。”

　　《國務(wù)院關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》(國發(fā)[2013]36號文)規(guī)定：政府在建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目時，要選擇有合理回報或一定投資回報能力的可經(jīng)營性項目，通過多種形式吸引包括民間資本在內(nèi)的社會資金。要充分發(fā)揮市場作用，完善城市公用事業(yè)服務(wù)價格形成、調(diào)整和補償機制。

　　據(jù)報道，江西推出2015年首批80個政府和社會資本合作(PPP)項目，總投資額達(dá)1065.17億元。此次發(fā)布的80個PPP項目回報方式有3種：

　　1、對有明確的收費基礎(chǔ)或經(jīng)營收費能完全覆蓋投資成本的經(jīng)營項目，主要通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)及物業(yè)、廣告等經(jīng)營收益作為投資回報;

　　2、對政府核定的經(jīng)營收費價格不足以覆蓋投資成本的準(zhǔn)經(jīng)營性項目，主要通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分財政補貼或投資參股等作為投資回報;

　　3、對缺乏“使用者付費”基礎(chǔ)的非經(jīng)營性項目，主要通過財政補貼、政府購買服務(wù)等方式作為投資回報。

　　為PPP立法才能解除了投資人的后顧之憂

　　其實無論是領(lǐng)導(dǎo)的講話也好，還是政府文件有所規(guī)定也好，都不如為PPP投資模式進(jìn)行立法，用法律形式固定下來，確保投資人的回報，在全面依法治國的大環(huán)境中，讓更多的社會資本放心大膽地參與到“全面建成小康社會”的事業(yè)中來。

　　已經(jīng)有法律專家建議，PPP項目立法中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，PPP項目實施方案，實施機關(guān)應(yīng)當(dāng)是以是否有利于降低成本、提高效率、改善公共服務(wù)質(zhì)量為基本衡量標(biāo)準(zhǔn)，對PPP項目的可行性進(jìn)行評估論證，兼顧項目的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益確定給予投資人的合理回報，投資回報方式應(yīng)結(jié)合項目的市場需求，同類項目融資成本、投資建設(shè)運維成本等因素綜合確定，并應(yīng)確定相應(yīng)的價格調(diào)整和補償機制。而在PPP立法出臺前，建議在PPP特許權(quán)協(xié)議示范文本中對投資回報方式、價格調(diào)整和補償方式加以明確約定。

　　目前深化改革已經(jīng)進(jìn)入“深水區(qū)”，過河已經(jīng)摸不著石頭，以往BT模式的教訓(xùn)就是在深水區(qū)里一腳踏空，造成了失誤。所以對于PPP新政的出臺，一定要切實兼顧經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和投資人的效益，讓我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)不可忽缺的民間資本發(fā)揮巨大作用來造福整個社會。

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