PPP模式首要問題是政府投資退出

發(fā)布日期：2015-06-23來源：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　關(guān)心政府和社會(huì)資本合作(PPP，Public-Private　Partnership)模式的人，應(yīng)該仔細(xì)讀一讀上個(gè)月發(fā)布的國務(wù)院42號(hào)文，尤其是第四部分的前三個(gè)條款。

　　這三個(gè)條款如果用幾句話來概括的話就是，一、絕大部分公共服務(wù)都鼓勵(lì)用PPP模式來運(yùn)作，二、積極用PPP模式化解存量公共服務(wù)項(xiàng)目的債務(wù)，三、新建公共服務(wù)項(xiàng)目要合理選擇PPP模式。如果把所有的“公共服務(wù)”一詞用“政府投資”來替換——事實(shí)上這種替換并非毫無道理，以往中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐證明，公共服務(wù)等同于公共投資，基本等同于政府投資——你會(huì)發(fā)現(xiàn)，這是一場(chǎng)政府投資的戰(zhàn)略性大撤退。

　　要理解這一點(diǎn)，首先需要重新認(rèn)識(shí)PPP中的最后一個(gè) P，即“合作”的意義。大多數(shù)對(duì)PPP模式有所誤解的人，包括地方政府官員，都會(huì)天然地認(rèn)為，政府和社會(huì)資本合作，類似于政府和社會(huì)資本“合資”，即雙方成為同一個(gè)層面上的經(jīng)濟(jì)主體，各自拿出真金白銀，并按照一定比例投資一個(gè)公共服務(wù)項(xiàng)目。因此，他們認(rèn)為，政府投資在PPP里是不可或缺的，社會(huì)資本只不過是配角，是幫助政府融資的一個(gè)手段。

　　這混淆了“合作”和“合資”之間的根本不同，如果PPP按照這種方式操作，只能變成翻版的融資平臺(tái)。

　　僅從詞義上來理解，所謂“合作”，需求來自于各自擅長領(lǐng)域和能力的不同，所謂“有分工，才有合作”。政府與社會(huì)資本的角色不同，能力不同，各有分工，所以才有合作的可能。那么在政府和社會(huì)資本之間，誰更擅長投資一個(gè)項(xiàng)目，比如建一座橋、修一條馬路、造一座污水處理廠，顯然是后者;誰更有能力去評(píng)價(jià)一個(gè)項(xiàng)目是否屬于急迫需要提供的公共服務(wù)，以及在多大程度上滿足了公眾需要，顯然是前者。

　　那么，以往的公共服務(wù)都是如何提供的呢?就中國來說，長期以來是政府主導(dǎo)投資的模式，其優(yōu)點(diǎn)是集中力量辦大事，速戰(zhàn)速?zèng)Q;缺點(diǎn)則是不算經(jīng)濟(jì)賬，預(yù)算軟約束。導(dǎo)致的結(jié)果是：政府決定投資、政府花錢建設(shè)、政府決定價(jià)格、政府提供補(bǔ)貼，政府及其控制的國有企業(yè)，成為公共產(chǎn)品和服務(wù)投資、運(yùn)營的主體，并通過地方融資平臺(tái)為其輸血，三者利益捆綁，責(zé)權(quán)利不分。這是中國十幾年推動(dòng)投資體制改革所試圖解決的問題。

　　如果說公共服務(wù)也是一種商品的話，它至少應(yīng)該包括生產(chǎn)者、購買者和最終消費(fèi)者三個(gè)主體。上述做法的含義是，政府包攬了公共服務(wù)的生產(chǎn)者和購買者雙重角色，然后直接將一個(gè)龐然大物扔到最終消費(fèi)者，也就是公眾面前，由于內(nèi)部過程不透明，看不清其中的操作細(xì)節(jié)，同時(shí)政府既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，因此也無法對(duì)其效果作出公正的評(píng)價(jià)。

　　按照主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的說法，提供公共服務(wù)是政府的天職，這句話并沒有錯(cuò)。但在如何提供公共服務(wù)這個(gè)問題上，迄今為止沒有一條經(jīng)濟(jì)學(xué)理論說過，政府代替民眾花的這筆錢，究竟是應(yīng)該用在生產(chǎn)上——形成公共投資，還是應(yīng)該用在購買上——變成公共消費(fèi)。

　　PPP應(yīng)用于公共服務(wù)領(lǐng)域的作用，其實(shí)就是將政府從直接投資人變成中間消費(fèi)者，從公共服務(wù)的生產(chǎn)鏈條中脫離出來，核心的問題就是解決政府投資退出。這包含三方面：以前的投資怎么退出，未來還參與不參與，政府投資的禁區(qū)如何劃定。

　　回過頭來看國務(wù)院的42號(hào)文，從某種意義上說，這是中國在公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)φ顿Y設(shè)定的一個(gè)“負(fù)面清單”，而這個(gè)清單是被地方政府債務(wù)問題倒逼出來的。眼下來看，這份清單里還缺少一些對(duì)社會(huì)資本來說很有吸引力的內(nèi)容，但趨勢(shì)已經(jīng)很明顯了，伴隨著地方債務(wù)問題的逐步解決和壓力釋放，還會(huì)有越來越多政府投資退出的領(lǐng)域和項(xiàng)目，等待社會(huì)資本去收割。

　　問題在于，政府做好了在公共服務(wù)的投資領(lǐng)域撤退的準(zhǔn)備，但同時(shí)有沒有做好在消費(fèi)領(lǐng)域變成把關(guān)人的角色呢?

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