PPP項目的宏觀與微觀風(fēng)險

發(fā)布日期：2015-09-02來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　PPP模式是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與市政公用事業(yè)領(lǐng)域中最為高效的資源配置方式。我國第一個采用類PPP模式的項目是上個世紀80年代深圳市蛇口特區(qū)的工業(yè)區(qū)項目;隨著申奧成功，北京的奧運場館及配套基礎(chǔ)設(shè)施采用PPP模式進行建設(shè)。經(jīng)過數(shù)十年的積累與沉淀，中國終迎來PPP模式全面鋪開的“盛宴”時期。

　　PPP模式所適用的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與市政公用事業(yè)領(lǐng)域的項目具有周期長、投資規(guī)模大、資金需求大等特征，并且在每個環(huán)節(jié)存在較多不確定因素，相對應(yīng)存在各種風(fēng)險。本文嘗試從宏觀和微觀的角度，以PPP操作流程的項目識別與項目準備階段為例，探討其中存在的各種風(fēng)險。

　　一、PPP項目的宏觀風(fēng)險

　　各種宏觀風(fēng)險均可能導(dǎo)致處于識別或準備階段的PPP項目失敗。從宏觀層面可能導(dǎo)致PPP項目失敗的風(fēng)險包括：政治風(fēng)險、法律風(fēng)險、市場風(fēng)險以及不可抗力風(fēng)險;以上四種宏觀風(fēng)險存在于PPP項目的全操作流程與全生命周期。一般來說，政治風(fēng)險和法律風(fēng)險通常更多存在于項目識別階段，市場風(fēng)險則更多出現(xiàn)在項目準備階段，不可抗力風(fēng)險則無處不在。

　　PPP項目宏觀風(fēng)險體系如下圖

　　政治風(fēng)險指在PPP項目中因政府決策及相關(guān)政治因素所導(dǎo)致的各種風(fēng)險，主要包括政治決策失誤風(fēng)險、政治反對風(fēng)險以及政府信用風(fēng)險。政治決策失誤風(fēng)險是指“政府的決策程序不規(guī)范、官僚作風(fēng)、缺乏PPP的運作經(jīng)驗和能力、前期準備不足和信息不對稱等造成項目決策失誤和過程冗長”等風(fēng)險;政治反對風(fēng)險是指“由于各種原因?qū)е鹿娎娴貌坏奖Ｗo或受損，從而引起政治甚至公眾反對項目建設(shè)所造成的風(fēng)險”。政府信用風(fēng)險是指“政府不履行或拒絕履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)而給項目帶來直接或間接危害”所產(chǎn)生的信用受損的風(fēng)險。[①]

　　法律風(fēng)險是指“由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規(guī)定而導(dǎo)致項目的合法性、市場需求、產(chǎn)品/服務(wù)收費、合同協(xié)議的有效性等元素發(fā)生變化，從而對項目的正常建設(shè)和運營帶來損害，甚至直接導(dǎo)致項目的中止和失敗的風(fēng)險[②]”。目前PPP模式的法律法規(guī)體系并不健全，多以規(guī)范性文件與政策為主，不同政府部門頒布的規(guī)范性文件與政策存在沖突、矛盾或者不一致的情形下，將產(chǎn)生法律風(fēng)險。

　　市場風(fēng)險是指通過投融資、建設(shè)等工作所實施的PPP項目(主要以經(jīng)營性項目為主)產(chǎn)生市場需求變化、收益不足或者收費變更等風(fēng)險。市場需求變化風(fēng)險是指“由于宏觀經(jīng)濟、社會環(huán)境、人口變化、法律法規(guī)調(diào)整等其他因素使市場需求變化，導(dǎo)致市場預(yù)測與實際需求之間出現(xiàn)差異而產(chǎn)生的風(fēng)險”。市場收益不足風(fēng)險是指“項目運營后的收益不能滿足收回投資或達到預(yù)定的收益”所產(chǎn)生的風(fēng)險。收費變更風(fēng)險是指“由于PPP產(chǎn)品或服務(wù)收費價格過高、過低或者收費調(diào)整不彈性、不自由導(dǎo)致項目公司的運營收入不如預(yù)期而產(chǎn)生的風(fēng)險”[③]。

　　不可抗力風(fēng)險是指“合同一方無法控制，在簽訂合同前無法合理防范，情況發(fā)生時，又無法回避或克服的事件或情況，如自然災(zāi)害或事故、戰(zhàn)爭、禁運等”[④]。不可抗力風(fēng)險是任何項目都會遭遇的風(fēng)險。

　　二、PPP項目的微觀風(fēng)險

　　依據(jù)財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金【2014】113號)(以下簡稱“113號文”)的規(guī)定，PPP項目操作分為項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行、項目移交五個階段。本部分將以項目識別和項目準備階段為例，從微觀層面(具體操作流程)來分析PPP項目具體存在的風(fēng)險。

　　(一)項目識別階段的風(fēng)險

　　在PPP項目識別階段，主要對基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)領(lǐng)域的新建項目、改建項目以及存量公共資產(chǎn)項目進行識別與篩選，并通過物有所值論證和財政承受能力論證來判斷項目是否適合采用PPP模式。在項目識別階段主要存在的風(fēng)險包括項目范圍的風(fēng)險、項目主體的風(fēng)險、兩個論證的風(fēng)險以及可能存在的違約風(fēng)險。

　　(二)項目準備階段的風(fēng)險

　　項目準備階段的風(fēng)險主要存在于項目實施機構(gòu)、項目合同、采購方式、項目運作方式以及交易結(jié)構(gòu)等方面。項目實施機構(gòu)的潛在風(fēng)險主要存在如何選擇適格主體、相應(yīng)的授權(quán)內(nèi)容與職責(zé)以及期限等方面;項目合同的潛在風(fēng)險主要存在于項目邊界、交易條件、權(quán)利義務(wù)以及履約保證等環(huán)節(jié);項目采購的潛在風(fēng)險主要存在于如何依法選擇采購方式以及采購程序等方面;項目運作方式的潛在風(fēng)險主要存在于如何選擇符合項目的運作方式;交易結(jié)構(gòu)的潛在風(fēng)險在于如何設(shè)置投融資結(jié)構(gòu)以及項目回報機制。

　　三、結(jié)語：收益共享、風(fēng)險合理共擔(dān)的PPP模式

　　政府與社會資本合作(PPP)模式是在基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)領(lǐng)域，政府與社會資本通過合同形式共享收益、共擔(dān)風(fēng)險，從而建立的平等、長期合作關(guān)系。PPP模式強調(diào)政府與社會資本在具體PPP項目中，通過政府購買社會資本提供的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)實現(xiàn)收益共享，風(fēng)險共擔(dān)。

　　依據(jù)113號文的要求，“按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控原則，……在政府與社會資本間合理分配項目風(fēng)險。原則上，項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運營維護等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān);法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)”。

　　從項目立項或者項目識別階段開始，倘若以法律服務(wù)為代表的第三方專業(yè)服務(wù)機構(gòu)提供前期輔導(dǎo)和項目結(jié)構(gòu)設(shè)計，厘清項目邊界條件、明確交易結(jié)構(gòu)、運作方式等主要內(nèi)容，將有助于項目“落地”并實現(xiàn)全流程規(guī)范性操作，真正實現(xiàn)收益共享、風(fēng)險合理共擔(dān)!

　　[①]亓霞，柯永健，王守：《基于案例的中國PPP項目的主要風(fēng)險因素分析》，《中國軟科學(xué)》，2009年第5期。

　　[②]亓霞，柯永健，王守：《基于案例的中國PPP項目的主要風(fēng)險因素分析》，《中國軟科學(xué)》，2009年第5期。

　　[③]亓霞，柯永健，王守：《基于案例的中國PPP項目的主要風(fēng)險因素分析》，《中國軟科學(xué)》，2009年第5期。

　　[④]亓霞，柯永健，王守：《基于案例的中國PPP項目的主要風(fēng)險因素分析》，《中國軟科學(xué)》，2009年第5期。

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