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風(fēng)險(xiǎn)管理:PPP項(xiàng)目實(shí)施的重中之重

發(fā)布日期:2015-09-25來(lái)源:中央人民政府網(wǎng) 編輯:宋珍珍

[摘要]

  (記者 張瑤瑤)風(fēng)險(xiǎn)管理貫穿PPP(政府和社會(huì)資本合作)項(xiàng)目的整個(gè)實(shí)施過程,而無(wú)論是政府部門還是社會(huì)資本,都會(huì)一方面感受到PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的重要,另一方面更感受著PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的難度之高。

  作為財(cái)政部PPP中心專家和世界銀行公私基礎(chǔ)設(shè)施顧問機(jī)構(gòu)(PPIAF)顧問,四川大學(xué)商學(xué)院工程管理教授陳傳認(rèn)為,風(fēng)險(xiǎn)管理尤其是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是PPP項(xiàng)目實(shí)施中非常核心的一個(gè)內(nèi)容。雖然我國(guó)在持續(xù)探索PPP模式,并積累了一定的BOT項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn),但對(duì)如何識(shí)別PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)以及應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn),仍然做得很不夠。要將PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理做得更好,我們?nèi)匀挥泻荛L(zhǎng)的路要走,需要重新審視對(duì)PPP項(xiàng)目下風(fēng)險(xiǎn)管理的理解。

  難在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

  風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)鍵,也是對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理的難點(diǎn)所在。

  “每一個(gè)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和管理都是獨(dú)特的,需要根據(jù)具體項(xiàng)目進(jìn)行具體分析。”陳傳表示。

  一般而言,PPP項(xiàng)目所面臨的風(fēng)險(xiǎn)可能來(lái)自國(guó)家政策層面、行業(yè)層面、企業(yè)層面以及項(xiàng)目層面,而每一個(gè)層面所涉及到的風(fēng)險(xiǎn)又可細(xì)分為很多項(xiàng)。

  陳傳表示,進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理方案設(shè)計(jì)時(shí),我們往往會(huì)借用書本上的一些一般性的風(fēng)險(xiǎn)管理框架或者其他項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理框架,對(duì)于PPP項(xiàng)目而言,這樣做是很危險(xiǎn)的行為。因?yàn)椴粌H每一個(gè)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)都是獨(dú)特的,而且其風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別也比我們想象中的要困難,有時(shí)可能會(huì)因?yàn)楹雎粤丝此茻o(wú)足輕重的一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)事件,而造成巨大的損失,讓人措手不及。

  風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過于依賴經(jīng)驗(yàn)

  對(duì)于PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估主要有兩個(gè)路徑,一條是基于專家的經(jīng)驗(yàn)。“在很多PPP項(xiàng)目中,對(duì)可能發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)估,常常是依靠具有豐富工程建設(shè)經(jīng)驗(yàn)專家的直覺判斷。因?yàn)閷?shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富,專家們的經(jīng)驗(yàn)價(jià)值很高,但這種途徑對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別具有一定的主觀性,其準(zhǔn)確性和可靠性都存疑。”陳傳表示。

  另一條對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的路徑就是對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行足夠的積累和分析。但遺憾的是,我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域在數(shù)據(jù)積累上非常不足。陳傳舉例說,我國(guó)已經(jīng)建設(shè)了成百上千個(gè)現(xiàn)代醫(yī)院,但如果真正要憑借數(shù)據(jù)對(duì)一個(gè)醫(yī)院建設(shè)項(xiàng)目工期延誤風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行發(fā)生概率和影響的量化,那是很困難的,因?yàn)槲覀儧]有這方面的足夠和準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)作為支撐。在國(guó)內(nèi)大范圍推開PPP模式的情況下,我們要從現(xiàn)在開始有意識(shí)地進(jìn)行數(shù)據(jù)的積累,然后再通過先進(jìn)的分析方法來(lái)提高對(duì)未來(lái)項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)量化的水平。

  關(guān)鍵在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

  在PPP項(xiàng)目實(shí)施方案中,風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是政府和社會(huì)資本關(guān)注的焦點(diǎn)。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主要是通過項(xiàng)目公司和政府之間的項(xiàng)目合同達(dá)成的,目標(biāo)是將風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)應(yīng)的回報(bào)進(jìn)行匹配。建立起合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制,可以使得項(xiàng)目整體更加物有所值。

  陳傳表示,從理論上講,劃分政府和社會(huì)資本各自所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)有很多原則,如更有控制力的一方、更具承受力的一方和獲益更多的一方應(yīng)承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)等。在PPP項(xiàng)目中,若能很好地貫徹這些原則,理論上就可以有效解決風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的問題,但事實(shí)并非如此。

  “一般而言,社會(huì)資本是在已經(jīng)確定了項(xiàng)目實(shí)施方案后的招投標(biāo)環(huán)節(jié),才真正介入到具體的PPP項(xiàng)目中。這時(shí),多數(shù)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)已從政府自身的角度預(yù)先進(jìn)行了初步分配,社會(huì)資本在風(fēng)險(xiǎn)分配當(dāng)中是相對(duì)被動(dòng)的,而且談判能力不足。”陳傳表示。

  另外,陳傳表示,即使在PPP項(xiàng)目的實(shí)施方案中對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了合理的分配,這一風(fēng)險(xiǎn)分配框架能否得到很好的貫徹也是一個(gè)問題。“PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配工具就是項(xiàng)目合同,如果在項(xiàng)目合同的擬定過程中,咨詢公司或法務(wù)人員沒有很好的轉(zhuǎn)化能力,即沒有通過回報(bào)機(jī)制、退出機(jī)制等一系列的合同條款去貫徹項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配的框架,或者說沒有將風(fēng)險(xiǎn)分配框架轉(zhuǎn)換成適當(dāng)?shù)暮贤谋?,那也將讓PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配的合理性打折扣。”

  “在PPP項(xiàng)目實(shí)施中,要建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制,不僅是對(duì)政府部門和社會(huì)資本的一次考驗(yàn),也是對(duì)咨詢機(jī)構(gòu)和法務(wù)工作者的一次考驗(yàn)。”陳傳表示。

  風(fēng)險(xiǎn)管理亦有風(fēng)險(xiǎn)

  隨著PPP模式應(yīng)用的不斷推進(jìn),PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的重要性漸顯,不暴露出問題則已,一旦暴露出風(fēng)險(xiǎn)問題,其對(duì)一個(gè)PPP項(xiàng)目的影響是巨大的。

  陳傳介紹,BOT是PPP模式中很普遍的一個(gè)種類,我國(guó)很多地方的高速公路建設(shè)都采用這一模式。一條高速公路PPP項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)主要基于對(duì)未來(lái)交通量的預(yù)估,但即便是雇傭頂尖的交通流預(yù)測(cè)機(jī)構(gòu),其結(jié)果的準(zhǔn)確性也仍然難以保證??梢哉f,收費(fèi)公路市場(chǎng)需求是非常難評(píng)估的一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。比如,在澳大利亞,就有幾條高速公路因市場(chǎng)需求的不確定性而面臨挑戰(zhàn),其中,有一條高速公路預(yù)估每年有10萬(wàn)輛車,而實(shí)際上只有2萬(wàn)輛車,這使得高速公路還本付息出現(xiàn)了問題。

  在我國(guó)PPP項(xiàng)目的實(shí)施中,也出現(xiàn)了類似的問題。上個(gè)世紀(jì)90年代,西部某省會(huì)城市通過PPP模式引入外國(guó)資本,建設(shè)了該市第六自來(lái)水廠B廠。在設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分配方案時(shí),市政府將“水需求量波動(dòng)”這一風(fēng)險(xiǎn)劃為政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)之一。因?yàn)閺漠?dāng)時(shí)水需求的數(shù)據(jù)分析來(lái)看,該市對(duì)自來(lái)水的需求是穩(wěn)步提升的。但沒有想到,B 廠建成后,因亞洲金融危機(jī)和該市工業(yè)鏈調(diào)整等因素,全市用水的需求量大幅下降。為了消耗新建的B廠每天生產(chǎn)的40萬(wàn)噸水,市自來(lái)水公司只能讓生產(chǎn)能力23 萬(wàn)噸/每天的二廠和15萬(wàn)噸/每天的五廠基本停產(chǎn)。當(dāng)時(shí),該市自來(lái)水公司所收水費(fèi)的三分之二都用于支付B廠凈水采購(gòu)費(fèi)用,以至于B廠投產(chǎn)后的第一年,自來(lái)水公司就由盈利轉(zhuǎn)為虧損1.5億元。

  陳傳表示,這樣的案例在PPP項(xiàng)目中是很典型的,一個(gè)PPP項(xiàng)目即便按照原則合理分配了風(fēng)險(xiǎn),仍可能因?qū)︼L(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)的不足,而承擔(dān)難以承受的損失。

  從 PPP項(xiàng)目識(shí)別和準(zhǔn)備階段需要進(jìn)行的物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證,財(cái)務(wù)測(cè)算和實(shí)施方案編制,采購(gòu)階段的項(xiàng)目采購(gòu)文件/合同擬定和談判,實(shí)施階段的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、績(jī)效評(píng)價(jià),一直到移交階段的性能測(cè)試和資產(chǎn)交割,每一個(gè)環(huán)節(jié)都涉及風(fēng)險(xiǎn)管理。政府以及社會(huì)資本已充分認(rèn)識(shí)到PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的重要性,目前,財(cái)政部PPP中心已啟動(dòng)有關(guān)PPP模式風(fēng)險(xiǎn)管理的課題,并將就PPP模式下的風(fēng)險(xiǎn)管理專門出版相關(guān)書籍。

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