商業(yè)銀行參與PPP的風(fēng)險(xiǎn)和防控之策

發(fā)布日期：2015-09-28來源：金融時(shí)報(bào)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　本報(bào)記者 王璐

　　宗良 博士、研究員，先后就讀于武漢大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)(中美經(jīng)濟(jì)學(xué)培訓(xùn)班)、清華大學(xué)五道口金融學(xué)院，現(xiàn)任中國(guó)銀行國(guó)際金融研究所副所長(zhǎng)、戰(zhàn)略發(fā)展部副總經(jīng)理。2003年10月~2004年11月參加中組部和團(tuán)中央組織的博士服務(wù)團(tuán)，任江西省撫州市市長(zhǎng)助理。近年主持了國(guó)家自然科學(xué)基金會(huì)、國(guó)家自然科學(xué)基金會(huì)、世界黃金協(xié)會(huì)等多項(xiàng)重大課題。先后發(fā)表論文200余篇。

　　近期，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等相繼頒布多個(gè)文件，旨在發(fā)揮PPP模式在促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)等方面建設(shè)的作用。PPP是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要融資途徑，將給商業(yè)銀行帶來較大的機(jī)遇。對(duì)此，本報(bào)記者就我國(guó)商業(yè)銀行參與PPP的相關(guān)問題專訪了中國(guó)銀行國(guó)際金融研究所副所長(zhǎng)宗良。

　　記者：從商業(yè)銀行的角度，您是如何看待PPP的?

　　宗良：PPP是政府和社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系。這一關(guān)系是以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為特征，通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮合作雙方優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而能夠提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的供應(yīng)和質(zhì)量。從商業(yè)銀行角度來看，PPP在履行其傳統(tǒng)功能作用的基礎(chǔ)之上，將會(huì)通過金融途徑強(qiáng)化銀行、政府以及民間的合作關(guān)系，從而更好地發(fā)揮PPP的功效。從商業(yè)銀行角度，PPP可以從三方面來理解：

　　第一，PPP是拓展綜合金融服務(wù)的重要抓手。作為拓展綜合金融服務(wù)的抓手，PPP模式以往較多地應(yīng)用在公路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，而隨著合作范式的明確及法律法規(guī)的健全，未來PPP模式將滲透到城鎮(zhèn)化建設(shè)等關(guān)乎民生的更多領(lǐng)域，同時(shí)還能推動(dòng)金融創(chuàng)新，這為商業(yè)銀行拓展包括資產(chǎn)、負(fù)債、服務(wù)類產(chǎn)品提供了廣闊的空間。

　　第二，PPP是銀、政、民合作的橋梁。商業(yè)銀行的加入將有助于促進(jìn)民間資本參與、緩解地方債務(wù)壓力并盤活存量資產(chǎn)、提高政府公共服務(wù)的水平和效率。由于PPP項(xiàng)目多由當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)，融資時(shí)間長(zhǎng)、項(xiàng)目繁瑣，商業(yè)銀行提供融資支持不僅能滿足當(dāng)前地方政府利益訴求，也能在未來較長(zhǎng)時(shí)間跨度內(nèi)，在更寬領(lǐng)域的銀、政、民業(yè)務(wù)合作創(chuàng)造條件。

　　第三，PPP是提升商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)水平的契機(jī)。PPP融資模式的興起將在為商業(yè)銀行提供投資新途徑的同時(shí)，倒逼銀行業(yè)加強(qiáng)自身的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和金融創(chuàng)新能力，在客戶和項(xiàng)目選擇、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)法律風(fēng)險(xiǎn)的研判、貸后管理的深度及持續(xù)性方面取得進(jìn)展。

　　記者：目前為止，我國(guó)商業(yè)銀行參與PPP的情況如何?

　　宗良：目前，我國(guó)商業(yè)銀行參與PPP仍處于起步階段且發(fā)展冷熱不均，但也有獲得成功的案例，未來的發(fā)展前景總體向好可期。

　　一是已經(jīng)起步，但冷熱不均。從全國(guó)范圍來看，PPP發(fā)展存在著明顯的冷熱不均現(xiàn)象。開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)由于過去對(duì)地方融資平臺(tái)貸款的模式依賴性較強(qiáng)，需要通過新的方式實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，項(xiàng)目進(jìn)展較好。商業(yè)銀行參與PPP項(xiàng)目的積極性仍待提高。一些商業(yè)銀行僅對(duì)存量項(xiàng)目進(jìn)行續(xù)貸，而對(duì)新建項(xiàng)目基本上不予提供融資支持。監(jiān)管部門沒有明確的支持PPP相關(guān)政策可能是影響其積極性的因素。

　　二是有成功案例，未來前景可期。雖然PPP在我國(guó)出現(xiàn)時(shí)間較短，但已有可供學(xué)習(xí)借鑒的成功案例。如北京地鐵四號(hào)線利用社會(huì)資本建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式。2003 年設(shè)計(jì)完成的北京地鐵四號(hào)線PPP項(xiàng)目通過公開招標(biāo)的方式，選定“首創(chuàng)—港鐵”聯(lián)合體為北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目的中標(biāo)方。通過簽訂建成后為期30年的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議而確定了投資規(guī)模和投資回報(bào)率，并明確了雙方權(quán)利義務(wù)。如今北京地鐵四號(hào)線作為北京市政基礎(chǔ)設(shè)施極大地方便市民出行的同時(shí)，也通過其獨(dú)立運(yùn)營(yíng)和盈利能力給予了投資者相應(yīng)的回報(bào)。

　　記者：我國(guó)商業(yè)銀行參與PPP主要有哪些模式?

　　宗良：與傳統(tǒng)貸款人角色不同，商業(yè)銀行在PPP項(xiàng)目中將承擔(dān)綜合化的融資服務(wù)角色：一方面，銀行為PPP項(xiàng)目提供良好的金融資源;另一方面，銀行還將參與到項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、開發(fā)等顧問服務(wù)，為項(xiàng)目開發(fā)提供咨詢服務(wù)。商業(yè)銀行參與的主要模式有:

　　一是投貸聯(lián)動(dòng)模式。所謂投貸聯(lián)動(dòng)模式，是指銀行集團(tuán)(可以為合作方)通過發(fā)放貸款和運(yùn)用投行資金的形式滿足PPP項(xiàng)目融資需求。發(fā)放貸款使得商業(yè)銀行成為PPP項(xiàng)目的債權(quán)人，投行資金的介入使得商業(yè)銀行成為PPP項(xiàng)目的股東，商業(yè)銀行既獲得利息收入，也可以獲得股息收入，這有助于調(diào)節(jié)銀行收入結(jié)構(gòu)。同時(shí)，貸款和投行資金聯(lián)動(dòng)可以降低銀行大規(guī)模貸款帶來的風(fēng)險(xiǎn)，投行資金的參與也為銀行更好地參與PPP項(xiàng)目的運(yùn)作提供了良好的契機(jī)。

　　二是貸款模式。在PPP的發(fā)展過程中，希望擴(kuò)大來自各領(lǐng)域的投資,減小對(duì)債務(wù)資金的依賴,但總體看,銀行資金仍將發(fā)揮重要作用。貸款仍是一種重要模式，可在滿足項(xiàng)目建設(shè)所需資金的同時(shí)，為商業(yè)銀行提供了新的貸款投向。

　　三是借道銀行理財(cái)模式。銀行理財(cái)產(chǎn)品參與PPP項(xiàng)目主要是通過與信托公司等金融機(jī)構(gòu)合作，由銀行募集資金和信托公司負(fù)責(zé)投資PPP項(xiàng)目。這種模式風(fēng)險(xiǎn)控制是主要考慮的因素，由于銀行理財(cái)資金或者信托作為機(jī)構(gòu)投資人股東參與PPP項(xiàng)目，雖然是名義上的股東，但是仍然面臨注入政府信用、項(xiàng)目失敗等特殊風(fēng)險(xiǎn)，因此銀行和信托在執(zhí)行前，需要既做好盡職調(diào)查，規(guī)避項(xiàng)目法律風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，又要確保項(xiàng)目擔(dān)保的可靠性，在最壞的事情發(fā)生的情況下，減少損失。

　　四是資產(chǎn)證券化模式。PPP資產(chǎn)證券化是指以項(xiàng)目未來收益權(quán)或特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為保證的一種融資方式，因此，資產(chǎn)證券化主要適合經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。由于PPP項(xiàng)目大多屬于重要基礎(chǔ)設(shè)施和公益項(xiàng)目，有很高的安全性，具有很穩(wěn)定的現(xiàn)金流，因此資產(chǎn)證券化是一種安全的融資方式。

　　記者：商業(yè)銀行參與PPP可能面臨哪些風(fēng)險(xiǎn)?

　　宗良：商業(yè)銀行參與PPP需要進(jìn)行業(yè)務(wù)創(chuàng)新，在擴(kuò)大業(yè)務(wù)范圍并提升競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí)也會(huì)面臨一些風(fēng)險(xiǎn)：

　　一方面，市場(chǎng)化投資模式，沒有隱性兜底機(jī)制。與傳統(tǒng)模式不同，PPP模式下項(xiàng)目的各個(gè)參與方均實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則。各方參與者共同分擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)，政府不需要承擔(dān)兜底的責(zé)任。這使得作為資金提供者的商業(yè)銀行將面臨包括信用風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的多種風(fēng)險(xiǎn)因素。

　　另一方面，PPP項(xiàng)目存在較大的不確定性。與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資方式相比，PPP模式項(xiàng)目參與方多、周期長(zhǎng)、融資金額大，可能導(dǎo)致建設(shè)過程中項(xiàng)目公司自身的建設(shè)周期、營(yíng)運(yùn)能力出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，而商業(yè)銀行進(jìn)行長(zhǎng)期融資也很可能導(dǎo)致自身的流動(dòng)性危機(jī)。這些潛在風(fēng)險(xiǎn)均需要商業(yè)銀行在參與PPP項(xiàng)目時(shí)強(qiáng)化自身風(fēng)險(xiǎn)抵御能力，采用合理的風(fēng)險(xiǎn)分散和對(duì)沖機(jī)制，同時(shí)關(guān)注外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化和政策調(diào)整等因素。

　　記者：那么我們應(yīng)當(dāng)如何規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，鼓勵(lì)商業(yè)銀行參與?

　　宗良：商業(yè)銀行應(yīng)將風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)滲透進(jìn)項(xiàng)目投資的全過程當(dāng)中。

　　首先，建立健全PPP專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)管理體系。商業(yè)銀行建立專門的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理體系，在加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、PPP融資模式廣受重視的今天是十分必要的。針對(duì)PPP項(xiàng)目特性，商業(yè)銀行要建立專門的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估、監(jiān)測(cè)和控制體系。包括：一是培養(yǎng)專門的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理人員;二是建立專門適應(yīng)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理流程等。

　　其次，努力實(shí)現(xiàn)全周期動(dòng)態(tài)管理。PPP項(xiàng)目從立項(xiàng)到完工、運(yùn)營(yíng)、移交各個(gè)階段是相輔相成的，上一個(gè)階段的風(fēng)險(xiǎn)因素如果沒能得到很好的防范將直接對(duì)下一個(gè)階段產(chǎn)生影響，因此銀行需建立針對(duì)項(xiàng)目全周期的動(dòng)態(tài)化管理。

　　再次，重視貸前管理。PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)、資金投入量大，涉及的風(fēng)險(xiǎn)因素多，這些特點(diǎn)都要求商業(yè)銀行更加重視貸前對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的有效評(píng)估。銀行應(yīng)及早介入，全面掌握投資規(guī)模、工程投標(biāo)、資金預(yù)算等情況，這將大大降低融資階段的風(fēng)險(xiǎn)管理成本。

　　最后，利用銀行自身信息優(yōu)勢(shì)。商業(yè)銀行可以通過先進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)管理信息系統(tǒng)，隨時(shí)更新企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)信息并及時(shí)做出分析和判斷，以適應(yīng)在PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的漫長(zhǎng)過程中出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)因素，并減小信息不對(duì)稱對(duì)銀行帶來的影響。

　　記者：請(qǐng)您談?wù)勆虡I(yè)銀行參與PPP的前景。

　　宗良：商業(yè)銀行參與PPP在我國(guó)未來的發(fā)展，前景應(yīng)該是被看好的。

　　第一，商業(yè)銀行可望逐步擴(kuò)大對(duì)PPP的參與。從目前來看，商業(yè)銀行仍將是PPP模式的重要融資來源，因此PPP模式的推廣將會(huì)為商業(yè)銀行帶來更多業(yè)務(wù)，提供更多發(fā)展機(jī)會(huì)。PPP項(xiàng)目所在的領(lǐng)域大多為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及民生相關(guān)領(lǐng)域，通過約定投資報(bào)酬或取得特許經(jīng)營(yíng)等方式，能夠更好地保證銀行投資資金相對(duì)較為安全的回報(bào)率，商業(yè)銀行的參與可望逐步擴(kuò)大。

　　第二，商業(yè)銀行參與將促進(jìn)融資模式的創(chuàng)新。PPP模式的推廣應(yīng)用可以為商業(yè)銀行帶來包括投行、融資租賃、債券等在內(nèi)的多元化的融資服務(wù)，也能夠帶來包括結(jié)算、賬戶管理、存款、國(guó)際結(jié)算、財(cái)務(wù)顧問等在內(nèi)的基礎(chǔ)服務(wù)，不僅可以全面提高商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)收益，還將極大地促進(jìn)商業(yè)銀行金融創(chuàng)新。

　　第三，將有利于合理利用資金、促進(jìn)項(xiàng)目的成功實(shí)施。PPP項(xiàng)目投入的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域是針對(duì)國(guó)計(jì)民生的公共服務(wù)領(lǐng)域。以往根據(jù)公共物品所造成的市場(chǎng)失靈機(jī)制，使得民間資本很難主動(dòng)投入到這些建設(shè)當(dāng)中，這就要依靠商業(yè)銀行參與PPP項(xiàng)目。商業(yè)銀行雄厚的資本實(shí)力可以幫助政府加快落實(shí)公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，從而達(dá)到改善民生的目的。而商業(yè)銀行作為有實(shí)力的機(jī)構(gòu)投資者，可以帶動(dòng)民間資本的投資，從而為PPP的良性運(yùn)行提供條件。

　　第四，將為緩解地方政府債務(wù)壓力提供較好的途徑。PPP項(xiàng)目屬于較長(zhǎng)期的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，資本需求量大而且投資周期長(zhǎng)，引導(dǎo)社會(huì)各類資金的參與至關(guān)重要。商業(yè)銀行以其專業(yè)性、規(guī)?；膬?yōu)勢(shì)，能夠?qū)Y金進(jìn)行更加合理高效的運(yùn)用和管理，又可以通過金融創(chuàng)新將這些原本流動(dòng)性較差的長(zhǎng)期債資本化，使其在金融市場(chǎng)中二次流通產(chǎn)生收益。因此，銀行參與PPP將有利于解決地方政府融資難的問題，也將緩解政府債務(wù)壓力。

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