建筑垃圾資源化PPP：應(yīng)避免“一哄而上”

發(fā)布日期：2015-10-27來源：中國建材報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/張雪嬌

　　日前，記者在采訪中獲悉，建筑垃圾資源化PPP模式已經(jīng)開始在長江上下游沿線城市、京津唐核心城市，以及西南交通要塞等地區(qū)開始運行。

　　PPP模式是指政府為增強公共管理與服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。

　　隨著近年來我國城市化進程的不斷加速，建筑垃圾在城市垃圾產(chǎn)生量中的比重不斷增大，大量的建筑垃圾郊外露天堆放或簡易填埋，導(dǎo)致垃圾中蘊含的許多有價值組分被浪費掉，而且嚴(yán)重影響了城市生態(tài)環(huán)境。

　　但在建筑垃圾資源化市場化進程中，由于其專業(yè)性強、垃圾處理規(guī)模數(shù)量有限、技術(shù)要求高，加大了建筑垃圾運營管理難度，造成運營成本昂貴，久而久之投資者不堪重負(fù)只好停止運行。此外，由于建筑垃圾處理的公益性高于利益性，很少有民營資本愿意進入。上述問題的存在，導(dǎo)致我國建筑垃圾資源化進程緩慢。

　　“可以說，PPP模式的出現(xiàn)，對加速建筑垃圾資源化進程是及時且有效的。”

　　在建筑垃圾資源化產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟副秘書長王以楓看來，PPP模式的引入，讓民營資本進入到建筑垃圾處理項目中，是解決社會效益和經(jīng)濟效益之間矛盾的有效途徑，但同時他也指出，在建筑垃圾資源化PPP項目落地之初，要確保項目質(zhì)量跟得上，避免出現(xiàn)“一哄而上”的現(xiàn)象，影響了項目的后期可持續(xù)性。

　　建筑垃圾資源化PPP具備可行性

　　其實，PPP模式在我國建筑垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的應(yīng)用中，在技術(shù)和政策方面已經(jīng)具備一定基礎(chǔ)。

　　建筑垃圾資源化過程是建筑物的廢棄物為原料，采用先進的加工技術(shù)，將垃圾轉(zhuǎn)化為可以重新利用的再生資源。

　　從建筑垃圾資源化流程來看，技術(shù)必須貫穿于垃圾資源化和無害化的各個環(huán)節(jié)，包括垃圾的收集、分選和回收，有害物質(zhì)的甄別、防護和處置，以及處理設(shè)備的操作、更新和維護等。

　　根據(jù)目前國內(nèi)實踐，建筑垃圾再生處理已具備成熟的技術(shù)依據(jù)，可以采用先進的工藝設(shè)備和處理技術(shù)，成功地實現(xiàn)建筑垃圾由廢棄物到資源品的轉(zhuǎn)變。

　　盡管PPP在我國的應(yīng)用尚處于起步階段，很多地方需要不斷地完善，但政府已經(jīng)意識到PPP對我國基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的重要意義，相關(guān)法律、法規(guī)、政策紛紛出臺，為基礎(chǔ)設(shè)施事業(yè)PPP創(chuàng)造了條件，所以PPP模式在我國建筑垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的應(yīng)用在政策方面也已經(jīng)有了一定基礎(chǔ)。

　　2001年12月，國家計委發(fā)出的《關(guān)于印發(fā)促進和引導(dǎo)民間投資的若干意見的通知》。

　　2002年3月，國家計委公布的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)》。

　　2002年12月，建設(shè)部出臺的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，以及2004年3月十屆全國人大二次會議審議通過的憲法修正案，將“國家保護個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟等非公有制經(jīng)濟的合法權(quán)益”寫入憲法，以國家法律的形式確立了發(fā)展非公有制經(jīng)濟的基本方針。

　　2010年5月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》。

　　上述相關(guān)法律、政策的出臺，都為PPP模式引入建筑垃圾資源化領(lǐng)域提供了政策依據(jù)。

　　“PPP模式便是能夠充分利用民間資本，解決建筑垃圾處理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營等所需的大量資金需求，同時，通過利用政府的職能解決民間資本無法回避的宏觀的問題，把政府和民間資本的優(yōu)點結(jié)合起來，并通過建立建筑垃圾資源化處理站的方式對具體項目進行設(shè)計。”王以楓說。

　　可以說，對非公有制在社會主義建設(shè)中作用的肯定和對發(fā)展非公有制經(jīng)濟的鼓勵，為民營資本進入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域掃清了制度障礙，極大地推動了公私合作的進程。

　　因此，要對建筑垃圾資源化推行市場化的運行機制，就是要采用公私合營PPP模式來建設(shè)和運營，對建筑垃圾處理由獨立的、能夠為社會提供垃圾處理服務(wù)的獨立法人單位來承擔(dān);并通過新機制的建立，逐步造就一批專業(yè)化、可以實現(xiàn)資源化率100%的建筑垃圾資源化工廠。

　　建筑垃圾資源化PPP遍地開花

　　建筑垃圾資源化的進程受政策環(huán)境、宏觀環(huán)境及消費觀念等因素的影響很大。比如，在某地建立建筑垃圾處理工廠，如果沒有國家或地方政府的政策、土地、稅收等的支持，企業(yè)是無利可圖甚至?xí)霈F(xiàn)虧損。

　　在發(fā)達國家運用PPP模式，一般從使用者付費項目做起，逐漸擴大到政府付費項目。

　　記者翻閱財務(wù)部發(fā)布的第一批PPP示范項目中發(fā)現(xiàn)，以使用者付費為基礎(chǔ)、以污水處理為代表的項目進展較快，在進入運用和采購階段示范項目中，有8個是污水處理項目。而在第二批示范項目中，已經(jīng)開始嘗試“政府付費”，包括政府購買服務(wù)、政府補貼兩大類型。

　　可喜的是，近年來，從中央到地方，越來越多的政府部門把建筑垃圾的綜合利用作為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的一項重要工作來抓，并加大對建筑垃圾綜合利用在政策、稅收等扶持力度。

　　同時，加上我國建筑垃圾處理PPP模式在技術(shù)和政策方面已經(jīng)具備一定基礎(chǔ)，建筑垃圾行業(yè)的一些企業(yè)開始加速布局，爭搶PPP項目，各地方政府也是一樣，爭相引入社會資本。

　　一方面，民營資本的參與可以緩解政府財政壓力，通過有效的優(yōu)惠政策來吸引民間資金，從而保障建筑垃圾處理產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

　　另一方面，為了實現(xiàn)對項目的有效控制，提高資源配置水平，將民營企業(yè)先進的技術(shù)和有效的管理方法引入到項目中建設(shè)中和運營過程中，能使公共部門提高管理水平，學(xué)習(xí)到的先進管理理念。對于民營企業(yè)來說，可以通過政府給予的政策上的扶持獲得投資回報，提高其投資的積極性。

　　種種優(yōu)勢的顯現(xiàn)，再加上政府財政資金相對有限，地方政府又需要投資、基建的情況下，PPP既可以撬動社會資本，又可以利用社會資本來管理運營，無疑是一種優(yōu)異的、適合當(dāng)前發(fā)展形勢的一種合作模式。

　　避免出現(xiàn)“理想豐滿，現(xiàn)實骨感”現(xiàn)象

　　在建筑垃圾資源化的過程中，由于產(chǎn)業(yè)的復(fù)雜性，它是一項系統(tǒng)工程，經(jīng)濟效益和社會效益的和諧成為了關(guān)鍵的步驟。

　　正如王以楓所說，PPP模式的引入，讓民營資本進入到建筑垃圾資源化項目中，是解決社會效益和經(jīng)濟效益之間矛盾的有效途徑。

　　但同時，建筑垃圾資源化項目有其特殊的特點：設(shè)計周期和使用周期特別長，各個環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，互相制約。

　　我們在看到PPP模式給建筑垃圾資源化產(chǎn)業(yè)帶來益處、地方政府大力引進建筑垃圾資源化項目的同時，也應(yīng)警惕“為上項目而上項目“，而忽略城市的真正發(fā)展需求，避免出現(xiàn)“理想很豐滿，現(xiàn)實很骨感”的現(xiàn)象。

　　在建筑垃圾資源化項目規(guī)模和數(shù)量齊增的情況下，要確保項目質(zhì)量跟得上，避免“一哄而上”，影響后期可持續(xù)性和避免“爛尾工程”。

　　建筑垃圾資源化PPP模式中，政府與社會資本任何一方都不應(yīng)該單方面承擔(dān)所有風(fēng)險。政府對PPP項目的管理應(yīng)該是貫穿項目全生命周期的，項目的設(shè)計、建設(shè)、投資、融資、運營和維護等，政府的管理都應(yīng)該到位。

　　建筑垃圾資源化PPP項目的啟動只是PPP模式推廣的第一步。PPP項目所涉行業(yè)的多樣性，所涉地區(qū)條件的差異性和時間的長期性，決定了PPP決策需要強有力的專業(yè)支持。政府在推廣PPP模式中，應(yīng)注意動員社會各種力量，以保證PPP決策的科學(xué)性?！　　　榱私ㄖY源化PPP項目的可持續(xù)運轉(zhuǎn)，首先，各地方政府在引進建筑垃圾項目時，應(yīng)充分考察，被引進企業(yè)是否一直堅持綠色環(huán)保理念，是否一直深耕于環(huán)保行業(yè)，并有很深的造詣。

　　其次，由于建筑垃圾處理設(shè)備的投資巨大，考慮到企業(yè)前期投入資金需求，政府引進項目時，應(yīng)考慮企業(yè)是否真正有實力，避免由于資金問題，而影響后期項目的開展。

　　第三，每一個建筑垃圾資源化項目的落地，各地政府都想做成全國示范性項目，所以，引進項目前期，應(yīng)考察企業(yè)是否真正有一些項目已經(jīng)落地，具有可推廣性。

　　最后也是最重要的一點，建筑垃圾資源化過程中，技術(shù)必須貫穿于其中各個環(huán)節(jié)，在選擇企業(yè)時，應(yīng)考慮到企業(yè)是否有一些專利、是否有自己的先進技術(shù)，并有技術(shù)應(yīng)用工程，以確保項目的正常運營。

　　建筑垃圾資源化工程，是生態(tài)工程、環(huán)保工程，是替代自然資源的工程，同時也是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級工程。

　　在當(dāng)前，我國建筑垃圾存量較大，且在日益增長的情況下，建筑垃圾資源化PPP模式被賦予了更加深刻的使命，我們也相信，在國家和各地方政府的推動下，我國建筑垃圾資源化進程將進入加速期。

【相關(guān)閱讀】

• 建筑民企PPP項目再獲政策利好
• 全國首條PPP高速公路項目開通運營
• PPP模式助力九江治水 總投資達76.99億元
• 中國鐵建聯(lián)合體中標(biāo)122.95億元公路PPP項目
• 中國PPP發(fā)展形成“三大方陣”
• 第三屆中國PPP論壇在北京舉辦 聚焦“正本清源，規(guī)范發(fā)