運(yùn)用PPP模式須繞開(kāi)的三個(gè)誤區(qū)

發(fā)布日期：2015-12-02來(lái)源：財(cái)政部編輯：宋珍珍

[摘要]

　　為貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”精神，拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變，完善財(cái)政投入及管理方式，財(cái)政部陸續(xù)制發(fā)了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金〔2014〕76號(hào))等文件，以促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式(Public-Private Partnership，以下簡(jiǎn)稱(chēng)PPP)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

　　PPP是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系，投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目，適宜采用此種模式。但在運(yùn)用PPP模式的時(shí)候，需認(rèn)清PPP模式的本質(zhì)，繞開(kāi)以下幾個(gè)誤區(qū)。

　　誤區(qū)之一——只有直接收費(fèi)項(xiàng)目才可以運(yùn)用PPP模式。

　　PPP模式的通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并從中獲得合理投資回報(bào)。那么，社會(huì)資本的投資回報(bào)從哪里來(lái)?當(dāng)然是依靠項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中的收費(fèi)。于是一些人便會(huì)形成一個(gè)誤區(qū)，以為這個(gè)收費(fèi)的對(duì)象應(yīng)該是使用者，由此推斷出PPP項(xiàng)目必須是向使用者直接收費(fèi)的項(xiàng)目，如高速公路。但實(shí)際上，PPP項(xiàng)目不僅可以由使用者付費(fèi)，也可以由政府付費(fèi)，即在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，每年由政府根據(jù)PPP合同支付一定的補(bǔ)貼，從而保證社會(huì)資本在運(yùn)營(yíng)期獲得穩(wěn)定的收益。這樣一來(lái)，適合運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目范圍大大增加，電信和電力管線(xiàn)、交通基礎(chǔ)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公用事業(yè)類(lèi)項(xiàng)目均可采用這一模式。

　　誤區(qū)之二——PPP是政府負(fù)債的新平臺(tái)。

　　目前，全國(guó)各地PPP項(xiàng)目如雨后春筍般出現(xiàn)。但是，從項(xiàng)目的招標(biāo)公告來(lái)看，一些PPP項(xiàng)目卻缺乏其最突出的特征——和服務(wù)掛鉤，而仍然是墊資建設(shè)為核心，這或許是有些地方政府誤把PPP當(dāng)成了政府負(fù)債的新平臺(tái)。如，某污水干管改造工程PPP項(xiàng)目，建設(shè)內(nèi)容為污水管網(wǎng)、污水泵站及路面修復(fù)等，要求投標(biāo)方或其控股公司有市政公用工程施工總承包三級(jí)及以上資質(zhì);工程竣工驗(yàn)收合格交付后，項(xiàng)目進(jìn)入3年的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)期，服務(wù)期結(jié)束后進(jìn)入3年的回購(gòu)期。綜合上述要素，不難發(fā)現(xiàn)這與BT項(xiàng)目并無(wú)本質(zhì)區(qū)別，差異僅在于把6年的回購(gòu)期替換成為3年的服務(wù)期加3年的回購(gòu)期。項(xiàng)目建成后主要的運(yùn)營(yíng)者很有可能還是政府或是其下屬的國(guó)資公司，只是通過(guò)這樣的包裝將即期債務(wù)延到3年以后并償還，這顯然與推行PPP模式的初衷不符。為此，財(cái)政部今年6月印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》(財(cái)金〔2015〕57號(hào))，規(guī)定政府和社會(huì)資本合作期限原則上不低于10年，防止各地把PPP當(dāng)成能裝下所有建設(shè)項(xiàng)目的筐并由此大搞負(fù)債建設(shè)。

　　誤區(qū)之三——PPP完全使用社會(huì)資本。

　　《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》(財(cái)金〔2014〕113號(hào))明確，本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)不能作為PPP的主體。這樣一來(lái)，或許一些人會(huì)以為，PPP項(xiàng)目只能完全由社會(huì)資本參與，國(guó)家只是起到指引和監(jiān)管的職責(zé)。其實(shí)這也是一個(gè)誤區(qū)，國(guó)有資產(chǎn)完全可以參股PPP項(xiàng)目。并且參股后還有三大好處：一是能充分參與項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、論證，從而了解項(xiàng)目的盈利能力，避免在社會(huì)資本獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的情況下因信息不對(duì)稱(chēng)而使項(xiàng)目形成暴利或者虧損;二是可以通過(guò)參與運(yùn)營(yíng)加強(qiáng)監(jiān)管，確保項(xiàng)目能保質(zhì)保量地向公眾提供預(yù)設(shè)的公共服務(wù);三是對(duì)于盈利能力較強(qiáng)的PPP項(xiàng)目，政府參股還能從中取得穩(wěn)定的分紅收入。

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