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PPP項(xiàng)目成敗的因素分析和工作建議

發(fā)布日期:2016-01-06來源:網(wǎng)絡(luò)來源編輯:宋珍珍

[摘要]

  PPP項(xiàng)目成敗的四個(gè)關(guān)鍵因素

  第一個(gè)因素:關(guān)系。

  即政府方和社會(huì)資本方之間的關(guān)系,其好壞、深淺、信任度高低是決定PPP項(xiàng)目成敗的第一個(gè)關(guān)鍵因素。常有講課者把PPP比作一場婚姻,一場政府和社會(huì)資本合作的婚姻,那么,這場婚姻的成功或者失敗,毫無疑問首先取決于雙方的關(guān)系好壞和深淺,取決于互相之間的信任度。

  以項(xiàng)目為例:1,A市B項(xiàng)目,政府方和社會(huì)資本方此前已有所接觸,互相已有相當(dāng)了解、信任,正在謀劃一個(gè)項(xiàng)目(一場婚姻),該項(xiàng)目符合國家有關(guān)政策,而政府推廣應(yīng)用PPP模式,還有專項(xiàng)推廣、獎(jiǎng)補(bǔ)資金,雙方經(jīng)過友好協(xié)商,決定采用PPP模式結(jié)婚;2,B市C項(xiàng)目,這個(gè)項(xiàng)目更是說明婚姻成敗首先在于雙方“關(guān)系”好壞深淺的最好例證。因?yàn)樵擁?xiàng)目雙方早已相識、相知、相愛多年,曾經(jīng)合作完成較大項(xiàng)目,雙方關(guān)系深厚、穩(wěn)固,信任度高。對當(dāng)?shù)卣畞碚f,該社會(huì)資本方是本地政府之前成功引入的戰(zhàn)略投資者,長期合作伙伴;對社會(huì)資本方來說,當(dāng)?shù)鼐褪且粋€(gè)家,或者像家一樣的需要深耕的一塊土壤。目前政府開放基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域供社會(huì)資本投資,增加了投資機(jī)會(huì),雙方愿意對有關(guān)項(xiàng)目按照PPP模式繼續(xù)合作。雖然該項(xiàng)目目前面臨不少具體困難,但由于雙方合作意愿強(qiáng)烈,一定會(huì)想方設(shè)法克服困難,成功率相當(dāng)高。

  當(dāng)然,以上只是個(gè)別項(xiàng)目迅速進(jìn)展的案例,現(xiàn)實(shí)中并不是所有項(xiàng)目的雙方早就認(rèn)識,大多得經(jīng)過一個(gè)相識、相知、溝通、了解和互相比選的過程。目前地方大多項(xiàng)目就處于這樣的項(xiàng)目“識別”或者“準(zhǔn)備”階段??陀^地講,一家(政府)有女(項(xiàng)目)百家(社會(huì)資本)求是正常的,而一家(社會(huì)資本)有男(資金、技術(shù)、管理)求百家(政府方)也是正常的。只要沒有許出去,就有權(quán)繼續(xù)求。但是長期不停地求來求去,連個(gè)初步意向也難定,則一定有問題。要么是自己(項(xiàng)目)本身?xiàng)l件太好,挑來挑去挑花了眼(目前少見);要么就是自己(項(xiàng)目)條件相當(dāng)差,別人看一眼就走了;要么就是不上心,或者心理狀況欠改善,導(dǎo)致敷衍了事、挑東撿西、有花無果,難以建立成熟、穩(wěn)定、互信的合作關(guān)系。

  簡而言之,在維護(hù)己方核心利益的前提下,雙方關(guān)系好了、信任度高了,遇到困難,克服困難也得搞成;反之,如果關(guān)系不到、信任不足,不是困難的事情也可能被當(dāng)成困難,步履維艱。

  第二個(gè)因素:實(shí)力。

  即政府方和社會(huì)資本方的實(shí)力、綜合實(shí)力。“實(shí)力決定一切”,這句話在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中仍然成立。如果社會(huì)資本方綜合實(shí)力超強(qiáng),比如恒大、華潤、保利、萬科、華夏幸福等,在業(yè)內(nèi)資金、技術(shù)、管理、設(shè)計(jì)、施工、維運(yùn)、人脈關(guān)系一樣不缺,搞起項(xiàng)目來就會(huì)攻城略地、很少失手;同樣道理,如果某地政府實(shí)力超強(qiáng),領(lǐng)導(dǎo)層團(tuán)結(jié)一致謀發(fā)展,政治生態(tài)長期和諧穩(wěn)定,投資環(huán)境、經(jīng)商環(huán)境優(yōu)越,久而久之則商賈云集、落地項(xiàng)目一個(gè)接一個(gè)。

  相對應(yīng)的,有的社會(huì)資本實(shí)力不足,與規(guī)模較大的PPP項(xiàng)目要求不匹配(不符合“門當(dāng)戶對”原則),小公司搞大項(xiàng)目,類似于“小馬拉打車”,其推進(jìn)勢必困難重重。“門當(dāng)戶對”原則在ppp實(shí)踐中非常重要,對政府方來說,一定要把好對社會(huì)資本方的資格預(yù)審關(guān)。

  第三個(gè)因素,項(xiàng)目本身。

  即項(xiàng)目的“含金量”、“收益率”。PPP備選項(xiàng)目相當(dāng)于政府向社會(huì)推出的一款產(chǎn)品,能否順利賣出去,產(chǎn)品質(zhì)量、價(jià)格、“性價(jià)比”、“收益率”很關(guān)鍵。PPP項(xiàng)目期限一般10到30年,8%左右的年化收益率只是一個(gè)參考,而“逐利”是資本的本性,社會(huì)資本雖不見得“唯利是圖”,但是肯定追逐更高的利潤。目前財(cái)政部門牽頭的PPP項(xiàng)目一般是“公益”類項(xiàng)目,利潤一般不高,大致可分三類:一類如、視頻監(jiān)控、智能交通、停車場和預(yù)測車流量較大的收費(fèi)路橋等項(xiàng)目,主要靠使用者付費(fèi)就可以基本保障投資者的合理回報(bào),社會(huì)資本投資有熱情,成功率高;二類如供暖、供氣、供水和污水處理等項(xiàng)目,即便將來運(yùn)行維護(hù)期回報(bào)的現(xiàn)金流不足,有實(shí)力的地方政府也可以根據(jù)協(xié)議給予部分補(bǔ)貼,使社會(huì)資本獲得相當(dāng)穩(wěn)定而有保障的收益,社會(huì)資本參與的積極性也比較高;第三類項(xiàng)目情況復(fù)雜、進(jìn)展緩慢、成功率低,一般具有下列一個(gè)多個(gè)原因:必要性不足、需求不緊迫、可行性差、政府或部門態(tài)度不積極、備選項(xiàng)目投資額較大、投資期較長、前期征地拆遷環(huán)保方面困難較多、預(yù)計(jì)運(yùn)營期收益不確定性較高或者(同時(shí))預(yù)計(jì)收益確定不足、預(yù)期基本無收益而當(dāng)?shù)卣疅o補(bǔ)償性資源或補(bǔ)償不足等。此類項(xiàng)目簡而言之對社會(huì)資本來說預(yù)計(jì)賺錢少、不賺錢、甚至可能賠錢。因此某個(gè)PPP項(xiàng)目能否成功推出,與項(xiàng)目本身的“質(zhì)量”、“價(jià)格”、收益率密切相關(guān)。

  第四個(gè)因素:人。

  即做PPP的人。人的能力和態(tài)度對能否做成事情無疑起到相當(dāng)重要的作用,是一個(gè)關(guān)鍵因素。首先是能力,就目前全國處在推廣應(yīng)用PPP模式的“初期階段”來說,發(fā)揮組織、領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)行能力的前提之一是首先要懂PPP,懂得怎么做PPP,懂得PPP的操作規(guī)程,懂得怎么指導(dǎo)有關(guān)部門、單位、機(jī)構(gòu)、企業(yè)做PPP,懂得怎么回答有關(guān)從業(yè)人員提出的問題;其次是態(tài)度,對待PPP的態(tài)度。一定意義上講,態(tài)度決定一切。對PPP 持積極態(tài)度的地方領(lǐng)導(dǎo)、部門單位人員可能沖在PPP工作的第一線,親自抓、親自分析問題、想辦法解決問題;持相對消極態(tài)度的人可能就先觀望、不著急做、慢慢來、甚至不來。

  對現(xiàn)行財(cái)政牽頭PPP模式的SWOT分析

  現(xiàn)行財(cái)政牽頭PPP模式的優(yōu)勢(Strengths)主要集中在:國家級領(lǐng)導(dǎo)人高度重視,部領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)力推進(jìn);有財(cái)政職能優(yōu)勢;頂層設(shè)計(jì)科學(xué)、嚴(yán)密、規(guī)范,加入了物有所值評價(jià)、財(cái)政承受能力論證;各項(xiàng)措施、獎(jiǎng)補(bǔ)資金大力支持;全系統(tǒng)甚至全國迅速推廣應(yīng)用,形成PPP“熱潮”。劣勢(Weaknesses)主要集中在:尚在推廣初期,缺乏成熟經(jīng)驗(yàn);地方政府領(lǐng)導(dǎo)對PPP的認(rèn)識和重視度尚不一致,有的地方領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠;地方和基層財(cái)政工作人員項(xiàng)目工作經(jīng)驗(yàn)少,PPP 培訓(xùn)尤其是自我學(xué)習(xí)不夠;物有所值、財(cái)政承受能力論證環(huán)節(jié)需要增加時(shí)間成本、中介費(fèi)用和審批手續(xù),理論上略顯復(fù)雜;一些項(xiàng)目按照PPP操作流程圖“走形式”,個(gè)別項(xiàng)目被過度包裝成PPP模式;簽約率高、真正落地率低。機(jī)會(huì)(Opportunities)主要集中在:新常態(tài)下國家應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行的穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、新型城鎮(zhèn)化等政策措施力度不斷加大;化解地方政府債務(wù)要求嚴(yán)格;轉(zhuǎn)變政府職能、深化財(cái)稅體制改革需要;社會(huì)及社會(huì)資本響應(yīng)熱烈、關(guān)注度高。威脅(Threats)主要集中在:有關(guān)PPP法律法規(guī)處在變動(dòng)和逐步完善中,有關(guān)理論、認(rèn)識也有一定分歧;“職能法定”,其他部門掌握項(xiàng)目的立項(xiàng)、審批、特許經(jīng)營等權(quán)力;有關(guān)部門步調(diào)不完全一致,工作不易協(xié)調(diào);少數(shù)中介機(jī)構(gòu)壟斷市場、收費(fèi)較高,甚至影響頂層設(shè)計(jì)和PPP進(jìn)程;有的地方政府官員懶政怠政,對PPP等項(xiàng)目工作態(tài)度不夠積極。

  對當(dāng)前PPP工作的建議

  1.做“財(cái)政承受能力論證”時(shí),注意掌握“三個(gè)平衡”。即一注意平衡不同行業(yè)和領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目,防止某一行業(yè)和領(lǐng)域PPP項(xiàng)目過于集中(這個(gè)行業(yè)的PPP項(xiàng)目安排多了,那個(gè)行業(yè)的PPP項(xiàng)目就安排少了);二注意同一行業(yè)和領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目在本行政轄區(qū)內(nèi)的不同地方的平衡(這個(gè)地方安排多了,那個(gè)地方就安排少了);三注意不同年度的平衡。單個(gè)PPP項(xiàng)目的支出責(zé)任一般應(yīng)大體均衡在10到30年的合作期,財(cái)政部門應(yīng)注意把握每一年度本地全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的所有財(cái)政支出責(zé)任(含股權(quán)投資、運(yùn)行補(bǔ)貼、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、配套投入)總和占當(dāng)?shù)匾话愎差A(yù)算支出比例都不可超過10%。這一年安排多了,那一年安排就少了,如果這幾年安排滿了,以后就沒有指標(biāo)了。而且這項(xiàng)工作以后一般最好由財(cái)政部門(或PPP中心)親自做,必要時(shí)才聘請專業(yè)中介機(jī)構(gòu)協(xié)助。

  2,關(guān)注PPP的“公平和法制”,應(yīng)做好“頂層設(shè)計(jì)”。凡事沒有絕對的公平,“店大欺客、客大欺店”不是沒有一點(diǎn)道理,PPP各方也是一樣。一般認(rèn)為政府方權(quán)力較大,因?yàn)檎姓C(jī)關(guān)為了公共利益和公共目的的需要,必要時(shí)甚至擁有依法強(qiáng)制獲得公民、法人財(cái)產(chǎn)的權(quán)力(如征用、征收),PPP在中國之所以沒有被官方翻譯成“公私合營”估計(jì)有這個(gè)考慮,但實(shí)際上針對某一具體PPP項(xiàng)目而言,政府方未必占上風(fēng),如縣級政府和某家央企或者世界500強(qiáng)企業(yè)合作時(shí)。所以要做到真正、大體公平,還需要做全包括最高層面法律、財(cái)稅法規(guī)等方面的頂層設(shè)計(jì),以備將來解決爭議時(shí)都有所遵循。

  3.關(guān)注4P(People公眾)和5P(Problem問題)。有人戲稱PPP(Public-Private-Partnership)為3P ,那么“People公眾”、“Problem問題”就是本文定義的4P和5P。在PPP實(shí)踐中,政府方實(shí)施機(jī)構(gòu)代表人民、公眾(People)與社會(huì)(私人、民間)資本(Private)談判,并在以后幾十年中與社會(huì)資本長期合作,為了不使“人民、公眾”(4P)的利益受到前面三個(gè)P的損害,有必要強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目的公開度和透明度,以便人民、公眾(4P)行使監(jiān)督權(quán),避免將來出現(xiàn)一些不應(yīng)有的5P(問題)。

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