PPP項(xiàng)目公司解散、破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)解析

發(fā)布日期：2016-03-01來(lái)源：地產(chǎn)中國(guó)網(wǎng)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　PPP模式是一種合作文化，政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)等共同參與其中。

　　PPP實(shí)務(wù)中，會(huì)成立項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)作和管理，同時(shí)項(xiàng)目公司也是除PPP項(xiàng)目合同之外，與項(xiàng)目有關(guān)的其他合同的簽約主體和實(shí)施主體。在國(guó)家財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》(財(cái)金〔2014〕156號(hào))中明確指出，項(xiàng)目公司是依法設(shè)立的自主運(yùn)營(yíng)、自負(fù)盈虧的具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)營(yíng)實(shí)體。項(xiàng)目公司可以由社會(huì)資本(可以是一家企業(yè)，也可以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體)出資設(shè)立，也可以由政府和社會(huì)資本共同出資設(shè)立。但政府在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%、且不具有經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。由于PPP項(xiàng)目的期限通常較長(zhǎng)，在項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)維護(hù)過(guò)程中存在較大的管理風(fēng)險(xiǎn)，PPP項(xiàng)目能否成功實(shí)施，與項(xiàng)目能否平穩(wěn)運(yùn)營(yíng)并獲得穩(wěn)定社會(huì)效益有直接關(guān)系，因此項(xiàng)目公司的良好運(yùn)作至關(guān)重要。

　　本文擬從法律的角度就PPP項(xiàng)目公司可能面臨的破產(chǎn)或解散風(fēng)險(xiǎn)，依據(jù)相關(guān)法律條文進(jìn)行簡(jiǎn)要分析，以供相關(guān)單位借鑒。

　　依《公司法》設(shè)立的PPP項(xiàng)目公司與其他公司有很大不同。業(yè)內(nèi)人士都明知：PPP項(xiàng)目公司兼具行政和民事兩種顯著特點(diǎn)。這在我國(guó)公司法律現(xiàn)象中屬于特例。同時(shí)，因PPP項(xiàng)目公司肩負(fù)著實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的使命，所以對(duì)其在《公司法》意義上的解散和破產(chǎn)就具有了特殊的現(xiàn)實(shí)要求。

　　依據(jù)《中華人民共和國(guó)公司法》的相關(guān)規(guī)定，公司解散的原因有：公司章程規(guī)定的營(yíng)業(yè)期限屆滿或者公司章程規(guī)定的其他解散事由出現(xiàn);股東會(huì)或者股東大會(huì)決議解散;因公司合并或者分立需要解散;依法被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、責(zé)令關(guān)閉或者被撤銷。依照《企業(yè)破產(chǎn)法》的相關(guān)規(guī)定，公司破產(chǎn)的原因有：企業(yè)法人(債務(wù)人)不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，并且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或者明顯缺乏清償能力的，債務(wù)人可以向人民法院提出重整、和解或者破產(chǎn)清算申請(qǐng)。債務(wù)人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，債權(quán)人可以向人民法院提出對(duì)債務(wù)人進(jìn)行重整或者破產(chǎn)清算的申請(qǐng)。企業(yè)法人已解散但未清算或者未清算完畢，資產(chǎn)不足以清償債務(wù)的，依法負(fù)有清算責(zé)任的人應(yīng)當(dāng)向人民法院申請(qǐng)破產(chǎn)清算。

　　結(jié)合PPP項(xiàng)目公司的特點(diǎn)，PPP項(xiàng)目公司是否適用于以上法律法規(guī)所規(guī)范的關(guān)于解散和破產(chǎn)的相關(guān)規(guī)定呢?同時(shí)，PPP項(xiàng)目公司出現(xiàn)依法解散或破產(chǎn)的可能性有哪些呢?

　　首先，PPP項(xiàng)目公司可以參照我國(guó)《公司法》的相關(guān)規(guī)定依法解散。

　　PPP 項(xiàng)目公司存在全生命周期的問(wèn)題，所以，項(xiàng)目合同到期，項(xiàng)目公司將項(xiàng)目資產(chǎn)移交政府方，項(xiàng)目公司使命終結(jié)，進(jìn)而可能出現(xiàn)依法解散。同時(shí)，項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中如果出現(xiàn)一些特殊事由，導(dǎo)致項(xiàng)目公司無(wú)法正常運(yùn)營(yíng)，公司目的無(wú)法實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目合同目的無(wú)法實(shí)現(xiàn)，這也可以導(dǎo)致解散項(xiàng)目公司的事件發(fā)生。

　　下面，關(guān)于可能出現(xiàn)的PPP項(xiàng)目公司依法解散的情形具體分析如下：

　　一政府方介入導(dǎo)致項(xiàng)目公司解散：

　　PPP 項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)范圍針對(duì)的是PPP項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及維護(hù)，且該內(nèi)容涉及地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)領(lǐng)域，屬于公共利益范疇。為保證公共利益的實(shí)現(xiàn)，在 PPP項(xiàng)目合同中會(huì)約定政府方對(duì)于項(xiàng)目公司的強(qiáng)制介入、接管的權(quán)力，從而保證PPP項(xiàng)目所涉及的公共服務(wù)質(zhì)量不受損害。所以，政府方的強(qiáng)制介入權(quán)是PPP 公司的重要特征之一。

　　(一)項(xiàng)目公司未違約情形下的介入。

　　1.政府方可以介入的情形。

　　為了保證項(xiàng)目公司履行合同不會(huì)受到不必要的干預(yù)，只有在特定的情形下，政府方才擁有介入的權(quán)利。常見(jiàn)的情形包括：

　　(1)存在危及人身健康或安全、財(cái)產(chǎn)安全或環(huán)境安全的風(fēng)險(xiǎn);

　　(2)介入項(xiàng)目以解除或行使政府的法定責(zé)任;

　　(3)發(fā)生緊急情況，且政府合理認(rèn)為該緊急情況將會(huì)導(dǎo)致人員傷亡、嚴(yán)重財(cái)產(chǎn)損失或造成環(huán)境污染，并且會(huì)影響項(xiàng)目的正常實(shí)施。如果發(fā)生上述情形，政府方可以選擇介入項(xiàng)目的實(shí)施，但政府方在介入項(xiàng)目之前必須按PPP項(xiàng)目合同中約定的通知程序提前通知項(xiàng)目公司，并且應(yīng)當(dāng)遵守合同中關(guān)于行使介入權(quán)的要求。

　　2.政府方介入的法律后果。

　　在項(xiàng)目公司未違約的情形下，發(fā)生了上述政府方可以介入的情形，政府方如果選擇介入項(xiàng)目，需要按照合同約定提前通知項(xiàng)目公司其介入的計(jì)劃以及介入的程度。在政府方介入項(xiàng)目后，仍無(wú)法改善上述情形的，則有權(quán)終止項(xiàng)目合同，終止項(xiàng)目，進(jìn)而解散項(xiàng)目公司。

　　(二)項(xiàng)目公司違約情形下的介入。

　　如果政府方在行使監(jiān)督權(quán)時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目公司違約，政府方認(rèn)為有可能需要介入的，通常應(yīng)在介入前按照PPP項(xiàng)目合同的約定書面通知項(xiàng)目公司并給予其一定期限自行補(bǔ)救;如果項(xiàng)目公司在約定的期限內(nèi)仍無(wú)法補(bǔ)救，政府方才有權(quán)行使其介入權(quán)。

　　政府方在項(xiàng)目公司違約情形下介入的，如果仍然無(wú)法補(bǔ)救項(xiàng)目公司的違約，政府方仍有權(quán)終止項(xiàng)目合同，終止項(xiàng)目，進(jìn)而解散項(xiàng)目公司。

　　二社會(huì)資本方解散項(xiàng)目公司：

　　PPP項(xiàng)目公司因PPP合同而成立。社會(huì)資本方作為合同一方主體，基于合同法的權(quán)利義務(wù)均等原則之規(guī)定，也具有依據(jù)《公司法》解散公司的權(quán)利。比如：如果出現(xiàn)如下情形，社會(huì)資本方可以股東名義提出解散項(xiàng)目公司：

　　1.未按合同約定向項(xiàng)目公司付費(fèi)或提供補(bǔ)助達(dá)到一定期限或金額的;

　　2.違反合同約定轉(zhuǎn)讓PPP項(xiàng)目合同項(xiàng)下義務(wù);

　　3.發(fā)生政府方可控的對(duì)項(xiàng)目設(shè)施或項(xiàng)目公司股份的征收或征用的(是指因政府方導(dǎo)致的或在政府方控制下的征收或征用，如非因政府方原因且不在政府方控制下的征收征用，則可以視為政治不可抗力);

　　4.發(fā)生政府方可控的法律變更導(dǎo)致PPP項(xiàng)目合同無(wú)法繼續(xù)履行的;

　　5.其他違反PPP項(xiàng)目合同項(xiàng)下義務(wù)，并導(dǎo)致項(xiàng)目公司無(wú)法履行合同的情形。(例：政府方代表股東與社會(huì)資本方股東意見(jiàn)相左，導(dǎo)致項(xiàng)目公司無(wú)法產(chǎn)生運(yùn)營(yíng)決策，進(jìn)而影響項(xiàng)目公司的而正常運(yùn)營(yíng)。)

　　發(fā)生政府方違約事件，政府方在一定期限內(nèi)未能補(bǔ)救的，項(xiàng)目公司中的社會(huì)資本方可以行使管理權(quán)和控股權(quán)。通過(guò)公司章程規(guī)定的權(quán)利，要求終止項(xiàng)目合同，進(jìn)而解散項(xiàng)目公司。

　　其次，項(xiàng)目公司可能面臨破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

　　根據(jù)破產(chǎn)法的規(guī)定，項(xiàng)目公司的破產(chǎn)主要是因?yàn)橘Y不抵債。PPP公司是否會(huì)出現(xiàn)資不抵債的法律后果，這是一個(gè)核心問(wèn)題?，F(xiàn)階段，PPP項(xiàng)目公司的分類主要基于項(xiàng)目類型分為三類，即：因公益項(xiàng)目、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目組建的PPP公司。一般來(lái)說(shuō)，PPP公司的對(duì)外債務(wù)主要來(lái)源于如下幾方面：①融資貸款②相關(guān)合同(建筑工程、原料采購(gòu)、委托運(yùn)營(yíng)等)。而項(xiàng)目公司的收益來(lái)源主要是：①使用者付費(fèi)②政府付費(fèi)③可行性缺口補(bǔ)助。其中，公益類項(xiàng)目基本屬于政府購(gòu)買，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，除非經(jīng)營(yíng)性收入可以持平投入成本和合理回報(bào)，否則如果出現(xiàn)不足仍需要財(cái)政補(bǔ)足。如果財(cái)政補(bǔ)貼(以后會(huì)變更為以獎(jiǎng)代補(bǔ))不能及時(shí)到位，就有可能會(huì)出現(xiàn)項(xiàng)目公司的資不抵債現(xiàn)象的發(fā)生，進(jìn)而導(dǎo)致破產(chǎn)的法律后果的發(fā)生。

　　同時(shí)，當(dāng)項(xiàng)目公司以項(xiàng)目收益設(shè)立擔(dān)保時(shí)，采用證券、基金等形式從第三方進(jìn)行融資時(shí)，如果出現(xiàn)項(xiàng)目公司解散清算，很可能導(dǎo)致項(xiàng)目公司資產(chǎn)無(wú)法清償融資所帶來(lái)的債務(wù)，進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目公司破產(chǎn)。

　　通過(guò)以上分析，從法律邏輯上講，PPP公司可能會(huì)面對(duì)解散和破產(chǎn)的問(wèn)題。但是，實(shí)際上PPP項(xiàng)目公司是否一定會(huì)出現(xiàn)解散和破產(chǎn)的法律后果呢?從PPP項(xiàng)目公司的本質(zhì)上來(lái)說(shuō)值得討論。筆者認(rèn)為：PPP項(xiàng)目公司的公益性決定了解散和破產(chǎn)的最大受害者是公共利益，正如PPP項(xiàng)目公司成立之初是為了實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，這個(gè)利益原則應(yīng)始終貫穿PPP項(xiàng)目公司全生命周期的始終。如果出現(xiàn)危及社會(huì)公共利益，損害社會(huì)公共利益的情況發(fā)生時(shí)，為了阻止該后果的發(fā)生，PPP項(xiàng)目公司的解散和破產(chǎn)也不失為理性的選擇之一。

【相關(guān)閱讀】

• 建筑民企PPP項(xiàng)目再獲政策利好
• 全國(guó)首條PPP高速公路項(xiàng)目開(kāi)通運(yùn)營(yíng)
• PPP模式助力九江治水 總投資達(dá)76.99億元
• 中國(guó)鐵建聯(lián)合體中標(biāo)122.95億元公路PPP項(xiàng)目
• 中國(guó)PPP發(fā)展形成“三大方陣”
• 第三屆中國(guó)PPP論壇在北京舉辦 聚焦“正本清源，規(guī)范發(fā)