發(fā)展PPP基金應(yīng)控制債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)

發(fā)布日期：2016-06-16來源：深圳商報(bào)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　PPP，即政府和社會(huì)資本合作模式(Public-Private Partnership)。當(dāng)前，我國民間投資形勢不容樂觀，1~4月份民間固定資產(chǎn)投資82393億元，同比名義增長5.2%，告別了十年來的雙位數(shù)增長，比2015年全年增速降低4.9個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，調(diào)動(dòng)民間資本的PPP模式進(jìn)展并不順利，PPP項(xiàng)目的簽約和開工情況都不理想，相當(dāng)多的PPP項(xiàng)目推出后，出現(xiàn)無人應(yīng)標(biāo)和找不到合作方的情況，截至3月末，全國PPP項(xiàng)目的開工數(shù)量占到全部推介項(xiàng)目的8.4%。

　　政府PPP基金從發(fā)展形式看有兩類。一類是PPP引導(dǎo)基金，由中央和省級(jí)政府發(fā)起，作為對(duì)PPP項(xiàng)目的融資支持、投資引導(dǎo)和財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，PPP引導(dǎo)基金旨在利用財(cái)政補(bǔ)貼功能撬動(dòng)社會(huì)資本。在中央層面，2016年兩會(huì)上《政府工作報(bào)告》提出要用好1800億元引導(dǎo)基金，隨后財(cái)政部聯(lián)合10家機(jī)構(gòu)共同設(shè)立“中國政府和社會(huì)資本合作(PPP)融資支持基金”。由此，首只國家級(jí)的PPP基金浮出水面，參照5到10倍的杠桿，可撬動(dòng)萬億元的投資規(guī)模。

　　在地方層面，從基金發(fā)起人看，山東、山西、河南、江蘇、四川等省級(jí)部門成立的PPP引導(dǎo)基金，規(guī)模在千億以上。通過股權(quán)投資，可以充實(shí)PPP項(xiàng)目資本金、緩解地方政府財(cái)政壓力，優(yōu)化各方投資風(fēng)險(xiǎn)，其直接目的在于發(fā)揮杠桿的撬動(dòng)作用，啟動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)。

　　另一類是PPP投資基金。地方融資平臺(tái)或地方國有企業(yè)發(fā)起的PPP產(chǎn)業(yè)基金，作為社會(huì)資本的參與方，以投資項(xiàng)目運(yùn)營為目標(biāo)。作為公共基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目主管單位，當(dāng)?shù)卣\(yùn)用財(cái)政資金和融資平臺(tái)，成立PPP產(chǎn)業(yè)基金，作為投資方再和其他運(yùn)營企業(yè)合作，以直接入股形式，參與到PPP模式的運(yùn)營當(dāng)中。如近年來，在各市政府的推動(dòng)下，成立的地下管廊、水務(wù)等產(chǎn)業(yè)投資基金公司，由本級(jí)國資背景平臺(tái)公司來直接主導(dǎo)項(xiàng)目的開發(fā)。

　　當(dāng)前，PPP政府基金進(jìn)入蓬勃發(fā)展時(shí)期，作為政府新的融資手段，現(xiàn)階段PPP政府基金發(fā)展還有進(jìn)一步完善之處。

　　首先，封堵制度設(shè)計(jì)漏洞，控制債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)。

　　中央政府在控制PPP財(cái)政支出規(guī)模方面已有規(guī)定。2015年4月，財(cái)政部出臺(tái)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》，要求地方政府每年全部PPP項(xiàng)目從預(yù)算中安排的支出，占一般公共預(yù)算支出比例不應(yīng)超過10%，因此，對(duì)于地方政府而言，要控制PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出，當(dāng)前PPP項(xiàng)目都要通過“財(cái)政可承受論證”這一要求。

　　但該規(guī)定也留有“后門”，PPP基金在“政府性基金預(yù)算支出表”中單列，基金支出屬于表外融資，由此，PPP基金弱化了PPP財(cái)政預(yù)算支出的硬性約束，從地方政府的操作便利性看，不受本地財(cái)政預(yù)算(10%)的硬性限制，存在著一定的政策漏洞。

　　因此，從制度設(shè)計(jì)看，應(yīng)將PPP基金的支出納入PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出10%的限額內(nèi)，一方面有利于控制地方債務(wù)規(guī)模，另一方面推動(dòng)PPP基金對(duì)于存量債務(wù)的清理，有助于實(shí)現(xiàn)PPP模型化解地方債的制度設(shè)計(jì)初衷。

　　其次，提高和私營部門合作的比例。

　　當(dāng)前，國內(nèi)PPP基金在扶持項(xiàng)目選擇上處于被支配地位。如部分城市的PPP項(xiàng)目招標(biāo)，具有要價(jià)能力的央企建設(shè)部門，作為政策和信用背書，要求所投資的項(xiàng)目由省、市級(jí)背景的PPP政府基金參與其中，由此各級(jí)政府紛紛成立為滿足大企業(yè)信用背書需求而運(yùn)作的PPP政府基金。由此，國有投資平臺(tái)成為主要補(bǔ)貼對(duì)象，私營資本被架空，無論是PPP引導(dǎo)基金，還是PPP投資基金，私企都難進(jìn)入PPP基金的合作圈。

　　PPP基金應(yīng)傾向于私營資本，進(jìn)一步完善和健全投資環(huán)境。此外，PPP基金對(duì)于PPP項(xiàng)目社會(huì)資本的潛在合作伙伴要有一定的甄別，尤其增加運(yùn)營能力考量的權(quán)重，尋找運(yùn)營能力強(qiáng)的合作伙伴。從提高公共產(chǎn)品經(jīng)營能力和基金資本增值保值的雙重角度出發(fā)，淡化合作方的資本性質(zhì)，充分發(fā)揮社會(huì)資本的運(yùn)營效率。

　　(作者系賽迪智庫副研究員 赫榮亮)

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