養(yǎng)老項(xiàng)目如何對(duì)接PPP模式？

發(fā)布日期：2017-11-06來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目相比，養(yǎng)老項(xiàng)目具有形態(tài)多樣、強(qiáng)調(diào)服務(wù)、市場(chǎng)發(fā)起、收費(fèi)機(jī)制復(fù)雜、價(jià)格彈性大等特點(diǎn)，同時(shí)在合作模式上有著一套與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目完全不同的概念體系，這些因素造成了將PPP模式引入養(yǎng)老項(xiàng)目存在一定難度。

　　 缺乏有效的衡量指標(biāo)，監(jiān)管難度大

　　 養(yǎng)老項(xiàng)目的實(shí)施以軟性服務(wù)為主，缺乏有效的衡量指標(biāo)，監(jiān)管難度更大。對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目來講，針對(duì)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營通常都可以依據(jù)相關(guān)規(guī)范，制定一些硬性指標(biāo)來衡量，如水廠的日供水能力、供水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，軌道交通的運(yùn)輸承載能力、發(fā)車間隔，也便于監(jiān)管。而養(yǎng)老項(xiàng)目提供的主要是軟性服務(wù)，應(yīng)根據(jù)老人的健康狀況，分為不同的服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)等級(jí)，并制定相應(yīng)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。但目前的現(xiàn)狀是，養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范偏重于硬件設(shè)施，軟件服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)滯后，很難依據(jù)這些規(guī)范制定出一套行之有效的指標(biāo)來衡量養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，監(jiān)管起來難度較大，對(duì)實(shí)施PPP模式造成一定障礙。

　　 項(xiàng)目產(chǎn)生與收費(fèi)機(jī)制不同，加大了條件設(shè)計(jì)的難度

　　 通常情況下，在城市規(guī)劃的編制過程中，就會(huì)根據(jù)該地區(qū)人口、區(qū)位等因素確定相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如道路、橋梁、水廠、電廠等，而這些基礎(chǔ)設(shè)施的位置、規(guī)模、建設(shè)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)等條件也是基本確定的，因此，政府通常會(huì)根據(jù)實(shí)際需要來發(fā)起基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目。

　　 而對(duì)養(yǎng)老項(xiàng)目來說，相當(dāng)部分都是在城市發(fā)展、舊城改造等過程中自然產(chǎn)生的需求，政府在這方面缺少相應(yīng)的規(guī)劃，而項(xiàng)目通常是也由社會(huì)投資人根據(jù)市場(chǎng)需求發(fā)起，政府主要采取后置審批與行業(yè)監(jiān)管的管理方式，難以像對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目那樣對(duì)于養(yǎng)老項(xiàng)目的情況有一個(gè)完全的了解和掌握，因此政府也就自然在推進(jìn)養(yǎng)老項(xiàng)目PPP方面比較謹(jǐn)慎。

　　 養(yǎng)老項(xiàng)目收費(fèi)機(jī)制比較復(fù)雜，價(jià)格彈性更大。經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如水廠、地鐵，通常會(huì)有一個(gè)相對(duì)確定的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)價(jià)方式；而養(yǎng)老項(xiàng)目則不然，在同一個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，由于服務(wù)類型和服務(wù)等級(jí)不同，服務(wù)收費(fèi)差異通常較大，同時(shí)又可以采取不同的收費(fèi)方式，如月付制、年付制或者會(huì)員制。不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)方式將會(huì)影響投資回報(bào)率、投資回收周期等指標(biāo)，從而影響投資人的投資意愿。因此，在養(yǎng)老項(xiàng)目設(shè)計(jì)初期就需要考慮不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)方式所帶來的影響，這無形中就加大了政府在與社會(huì)資本合作時(shí)項(xiàng)目條件設(shè)計(jì)的難度。

　　 針對(duì)上述情況，政府該如何破局，真正將PPP模式所帶來的利好順利接入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，既達(dá)到緩解公共財(cái)政壓力的目的，又能給社會(huì)投資人開拓出一個(gè)新的投資領(lǐng)域？

　　 政府應(yīng)設(shè)計(jì)出切實(shí)可行的合作模式

　　 養(yǎng)老項(xiàng)目可以由政府發(fā)起，也可以由市場(chǎng)發(fā)起，對(duì)后者，政府只要按照既有的政策給予支持和補(bǔ)貼就可以了；而前者，需要政府的投入，如何針對(duì)這類項(xiàng)目設(shè)計(jì)出切實(shí)可行的合作模式是需要重點(diǎn)研究的問題。

　　 對(duì)有效緩解政府財(cái)政壓力的養(yǎng)老項(xiàng)目采取BOT、BOO等模式。在鼓勵(lì)社會(huì)力量進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的相關(guān)政策文件中，明確提出的適用于養(yǎng)老項(xiàng)目的公建民營、公辦民營、民辦公助、政府購買服務(wù)等幾種模式，主要是著力于運(yùn)營階段，解決公辦養(yǎng)老項(xiàng)目供給能力不足、運(yùn)營服務(wù)水平低下的問題。

　　 采用適用于新建基礎(chǔ)設(shè)施的BOT、BOO等模式建設(shè)養(yǎng)老設(shè)施。但由于養(yǎng)老項(xiàng)目的公益性，又是面向老人這一弱勢(shì)群體收費(fèi)，完全由投資人投資并通過提供養(yǎng)老服務(wù)收回投資，經(jīng)濟(jì)上可能并不可行，仍然需要政府采取某種形式的補(bǔ)貼。如以優(yōu)惠價(jià)格提供場(chǎng)地或土地，在運(yùn)營階段按照床位給予補(bǔ)貼等。

　　 采用“建設(shè)-維護(hù)-移交（BOT）+委托運(yùn)營”的模式

　　 對(duì)政府規(guī)劃、投資的項(xiàng)目，如何通過與投資人的合作，降低當(dāng)期政府投入、緩解財(cái)政壓力，筆者認(rèn)為可以借鑒早先進(jìn)入老齡社會(huì)的發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，采用“建設(shè)-維護(hù)-移交（BOT）+委托運(yùn)營”的模式，在這種模式中，有三個(gè)參與方，一是政府，作為項(xiàng)目的主導(dǎo)者和監(jiān)管者；二是建設(shè)方，就是社會(huì)投資人，負(fù)責(zé)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)；三是運(yùn)營單位，作為項(xiàng)目建成后的運(yùn)營者。政府先與社會(huì)投資人簽訂投資和維護(hù)更新協(xié)議，由其出資建設(shè)養(yǎng)老院等設(shè)施，在竣工并完成驗(yàn)收后，投資人在一定期限內(nèi)負(fù)責(zé)設(shè)施的維護(hù)和更新，政府以租賃方式獲得養(yǎng)老設(shè)施的使用權(quán)，以租賃費(fèi)支付投資人建設(shè)、維護(hù)成本及回報(bào)。同時(shí)，政府以租賃經(jīng)營或委托運(yùn)營的方式將該養(yǎng)老設(shè)施租賃給運(yùn)營單位使用，視情況以降低租金方式或按養(yǎng)老院實(shí)際入住人數(shù)給予補(bǔ)貼，使運(yùn)營者在提供高性價(jià)比服務(wù)的同時(shí)也能獲得合理的收益。這種模式的主要優(yōu)點(diǎn)是專業(yè)運(yùn)作，解決了養(yǎng)老服務(wù)所需的儀器儀表的專業(yè)維護(hù)問題，同時(shí)能夠在較長時(shí)間內(nèi)平滑政府投入的現(xiàn)金流。政府可以從一些有融資需求和服務(wù)需求的單體項(xiàng)目著手進(jìn)行試點(diǎn)，形成經(jīng)驗(yàn)后再逐步加以推廣。

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