【建緯PPP】PPP系列研究報(bào)告之一:萬(wàn)億PPP市場(chǎng)啟航

發(fā)布日期：2014-12-31來(lái)源：本站編輯：李香玉

[摘要]

　　今年以來(lái)PPP熱度直線上升,被政府視作打破政府壟斷和地方債務(wù)堅(jiān)冰的子彈。已讓子彈飛,離設(shè)定的目標(biāo)還剩幾步之遙?PPP模式如何運(yùn)作?對(duì)債券市場(chǎng)又有何影響?本文試圖回答以上問(wèn)題。

　　PPP公私合營(yíng)提供公共產(chǎn)品。PPP指的是政府與社會(huì)資本通過(guò)合作來(lái)提供公共品或服務(wù)的一種方式。我國(guó)目前大力推廣的是廣義PPP,包括外包、特許經(jīng)營(yíng)和私有化等多種運(yùn)作模式。PPP在中國(guó)并非新鮮事物,但此次推廣也并非“往事重提”,而是“舊瓶裝新酒”。改革開放至今,PPP在我國(guó)已經(jīng)歷了5個(gè)階段和3波高潮。14年以來(lái),中央到地方均推出大量PPP項(xiàng)目,PPP進(jìn)入了發(fā)展的新階段,政府也強(qiáng)力支持,預(yù)計(jì)將迎來(lái)新一波高潮。

　　PPP模式不增加政府債務(wù)獲財(cái)政部力推。第一,城鎮(zhèn)化建設(shè)和基建投資帶來(lái)巨量融資需求,而土地財(cái)政卻難以為繼,信貸刺激的老路也被證明遺患無(wú)窮。第二,PPP模式不增加地方政府債務(wù),有利于緩解地方債務(wù)壓力,降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

　　PPP的一般流程。PPP運(yùn)作形式包括O&M,BOT,TOT,BOO等多種類型,由收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、改擴(kuò)建需求和期滿處置等因素決定。其中項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān),而法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān),不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。財(cái)政部門對(duì)項(xiàng)目的評(píng)估采取物有所值(VFM)評(píng)價(jià)方法,其本質(zhì)是比較采用PPP與否兩種情況下所需成本凈現(xiàn)值的大小,若成本凈現(xiàn)值更低,則適合采用。目前的示范項(xiàng)目以存量項(xiàng)目為主,集中在以“使用者付費(fèi)”為特征的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。預(yù)計(jì)初期將以軌道交通、污水垃圾處理、供水供電等適合市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的存量和新建項(xiàng)目為主。

　　2015年P(guān)PP的最大空間可達(dá)2.1萬(wàn)億?；ㄍ顿Y仍是15年穩(wěn)增長(zhǎng)重要抓手,預(yù)計(jì)基建投資增速維持在14年20%左右的高水平。根據(jù)基建投資與政府融資需求的關(guān)系,預(yù)計(jì)15年地方政府總?cè)谫Y需求約2.7萬(wàn)億。15年實(shí)行積極財(cái)政政策,預(yù)計(jì)目標(biāo)赤字率升至2.5%,而GDP增長(zhǎng)率降至7%,故總財(cái)政赤字約1.63萬(wàn)億?？鄢醒胴?cái)政赤字后,預(yù)計(jì)新發(fā)地方債規(guī)模升至7327億,考慮到期量1714億,新增地方債規(guī)模約5613億。據(jù)此可得PPP模式下融資規(guī)模約2.1萬(wàn)億。

　　PPP模式將取代融資平臺(tái)模式。第一,股債順勢(shì)而上,邁入直接融資大時(shí)代。PPP模式下可通過(guò)多種融資方式籌集資金,較融資平臺(tái)模式最大的變化在于以股權(quán)、新型債券品種為主的直接融資將取代以平臺(tái)貸款為主的間接融資。加之政府主流的一般債券、專項(xiàng)債券亦屬直接融資范疇,政府融資將開啟直接融資的大時(shí)代!就股權(quán)而言,公私合營(yíng)項(xiàng)目公司形式將撬動(dòng)巨量社會(huì)資本,以參股的形式為公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金。就債權(quán)而言,債券品種將會(huì)豐富,項(xiàng)目收益?zhèn)唾Y產(chǎn)證券化供給有望放量。第二,PPP項(xiàng)目公司或?qū)⒒頌樾乱淮?ldquo;融資平臺(tái)”。43號(hào)文一聲令下,融資平臺(tái)將慢慢退出歷史舞臺(tái)。PPP模式或?qū)⒊蔀槿谫Y平臺(tái)轉(zhuǎn)型的方向,PPP模式下的項(xiàng)目公司或?qū)⒊蔀樾滦偷?ldquo;融資平臺(tái)”。政府債券的發(fā)行受到赤字率的約束,債務(wù)的擴(kuò)張還得依靠“外部融資實(shí)體”,地方政府可依靠PPP模式下的經(jīng)營(yíng)主體繼續(xù)融資,所不同的只是企業(yè)和項(xiàng)目的信用取代了政府的隱性擔(dān)保。第三,降低地方政府債務(wù)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。PPP將促進(jìn)地方政府舉債規(guī)范化,提高透明度;PPP推行的關(guān)鍵在于地方政府的契約精神,較高的信用將是采用PPP融資的必要條件,這將倒逼政府維持自身信用程度;當(dāng)前財(cái)政部力推PPP的主要原因之一便在于化解地方政府債務(wù)危機(jī),示范項(xiàng)目以存量項(xiàng)目為主,利于緩解存量債務(wù)壓力。

　　PPP快速發(fā)展仍需破除諸多瓶頸。第一,我國(guó)當(dāng)前缺乏一套針對(duì)PPP的完整的法律法規(guī)體系,現(xiàn)有法規(guī)法律效力不高,《特許經(jīng)營(yíng)法》短期內(nèi)仍無(wú)法出臺(tái)。第二,財(cái)政部與發(fā)改委本位博弈,缺乏統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)制。兩部門均有意統(tǒng)籌規(guī)劃PPP項(xiàng)目,對(duì)于PPP的理解大致相同,但在不少細(xì)節(jié)上仍有出入,一定程度上會(huì)讓參與者無(wú)所適從,不利于PPP項(xiàng)目的開展與推進(jìn)。第三,契約精神至關(guān)重要。PPP項(xiàng)目失敗的案例中,很多是由于政府違背承諾而致合作方利益受損。我國(guó)要實(shí)現(xiàn)從“大政府,小市場(chǎng)”到“小政府,大市場(chǎng)”的轉(zhuǎn)變?nèi)杂新L(zhǎng)路。

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