趙全厚：化解社會資本進(jìn)入顧慮 PPP需有立法保障

發(fā)布日期：2015-01-05來源：本站編輯：李香玉

[摘要]

　　有人稱，2014年為PPP元年。2014年，國務(wù)院常務(wù)會議提出要積極推廣PPP，隨后發(fā)改委、財(cái)政部出臺了PPP的指導(dǎo)文件，財(cái)政部推出了首批PPP示范項(xiàng)目，各省陸續(xù)出臺地方PPP指引，推出省內(nèi)首批示范項(xiàng)目，一些PPP示范項(xiàng)目已經(jīng)逐漸落地。

　　PPP是政府和社會資本合作模式(Public-Private Partnership)的簡稱。PPP項(xiàng)目主要集中在準(zhǔn)公益領(lǐng)域事業(yè)，提供的是公共產(chǎn)品，如供水、供熱、垃圾處理、市政交通等。

　　PPP可以為城鎮(zhèn)化投資建設(shè)籌集資金，可以消化存量地方債;甚至有人提出，PPP將開啟民間“四萬億”，繼續(xù)發(fā)揮投資對經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵作用。

　　各路資本熱切關(guān)注PPP，PPP項(xiàng)目的陸續(xù)推出，意味著投資機(jī)會的增多—原本由政府獨(dú)資、主導(dǎo)的領(lǐng)域，不斷向民間資本開放。

　　社會資本進(jìn)入PPP有何顧慮，需要有什么機(jī)制來解除這些顧慮?PPP僅僅是為了化解地方債嗎?2015年將開啟的價(jià)格改革，意味著一系列公共產(chǎn)品將面臨價(jià)格調(diào)整，是否會促進(jìn)PPP，進(jìn)而保障社會投資，穩(wěn)住宏觀經(jīng)濟(jì)?適宜采用PPP的領(lǐng)域中，是否有哪些領(lǐng)域比較成熟?PPP作為一種新的模式，會帶來哪些改變?PPP融資方面，需要有哪些創(chuàng)新?

　　帶著這些問題，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪了財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所金融研究室主任趙全厚。

　　定價(jià)是關(guān)鍵

　　《21世紀(jì)》：社會資本進(jìn)入到PPP領(lǐng)域有沒有疑慮?主要有些什么問題?

　　趙全厚：應(yīng)該說社會資本有不少的疑慮。適合PPP模式的領(lǐng)域里，有些政府投入是賠本的，社會資本進(jìn)入后，通過努力經(jīng)營，可能會虧損得少一些。

　　要想讓社會資本更愿意進(jìn)入，關(guān)鍵在于是否能營造一個(gè)寬松的環(huán)境，尤其是公共產(chǎn)品的定價(jià)是否合理。比如北京地鐵，因?yàn)樵瓉韮r(jià)格限定在2元，靠這部分收入很難覆蓋成本，所以社會資本不愿意進(jìn)入。

　　《21世紀(jì)》：按照國務(wù)院的部署，2015年將有系列價(jià)格改革。這樣是否會促進(jìn)PPP投資，穩(wěn)住投資，進(jìn)而穩(wěn)住宏觀經(jīng)濟(jì)?

　　趙全厚：不僅僅是為了配合投資。即便不是為了保住GDP增速，公共服務(wù)價(jià)格也需要調(diào)整。比如北京每年為公交地鐵補(bǔ)貼的財(cái)政資金就是200億元左右，影響政府財(cái)政的可持續(xù)性。依靠政府主導(dǎo)投資，會形成巨大的債務(wù)壓力。因此，在老百姓可承受的范圍內(nèi)適當(dāng)提高基本服務(wù)的價(jià)格，舒緩財(cái)政壓力，對財(cái)政可持續(xù)是具有重要意義的。

　　很多政府運(yùn)營的公共服務(wù)，靠政府財(cái)政不斷投資建設(shè)和補(bǔ)貼運(yùn)營是難以持續(xù)的。所以，為保障財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展，需要對相關(guān)價(jià)格進(jìn)行調(diào)整。況且，利用PPP模式，也需要科學(xué)合理的公共定價(jià)機(jī)制，給社會資本留存一定的盈利空間。

　　《21世紀(jì)》：目前政府鼓勵(lì)采用PPP模式的領(lǐng)域，包括供水、供熱、垃圾處理、教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施等，是否有運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)較多、模式較成熟、資本更青睞的領(lǐng)域?哪些領(lǐng)域相對不成熟的?

　　趙全厚：這都不好說。我國從上世紀(jì)90年代以來，很多地方都在進(jìn)行PPP的嘗試，有自來水廠的，有垃圾處理的，有公交的，有地鐵的，各個(gè)領(lǐng)域都有。但不同地方運(yùn)作情況差異很大。比如說北京，北京地鐵四號線后，繼續(xù)采用PPP模式修建的地鐵并不多。為什么北京政府不愿意采用PPP的模式呢，一個(gè)重要的原因在于政府日子好過的時(shí)候，依靠政府自身財(cái)力投入完全可以投資運(yùn)營的項(xiàng)目，為何要吸引社會資本、走一個(gè)更繁瑣的程序呢?從現(xiàn)實(shí)情況看，地方試驗(yàn)PPP模式有一個(gè)特點(diǎn)：在財(cái)政狀況好的地方和好的時(shí)候，PPP案例比較少。

　　倒逼政府改革 提高治理水平

　　《21世紀(jì)》：也就是說，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)增速下行，地方還債壓力大，才大力推薦PPP模式?

　　趙全厚：紓緩政府債務(wù)壓力、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是力推PPP的原因之一。但不僅僅如此，按照財(cái)政部下發(fā)的關(guān)于PPP的規(guī)范通知里就提到了三個(gè)原因：一是信息化和新型城鎮(zhèn)化的融資需要;二是國家治理機(jī)制的完善的需要;三，推廣PPP模式是構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政的重要內(nèi)容。

　　《21世紀(jì)》：PPP模式不是針對具體項(xiàng)目，由政府和社會資本進(jìn)行合作，更多是微觀層面的操作，跟宏觀上的國家治理有什么關(guān)系?

　　趙全厚：通過私人資本介入，有利于提高這些領(lǐng)域的服務(wù)質(zhì)量，效率會更好，這樣給社會資源更節(jié)約、滿意度更高的公共服務(wù)。

　　像供水供熱這樣的領(lǐng)域，原來都是政府的地盤，由政府說了算?，F(xiàn)在引入PPP模式，引入社會資本，必然需要照顧股權(quán)的利益和訴求，進(jìn)而產(chǎn)生一種產(chǎn)權(quán)制約，形成一種合作模式：任何一個(gè)決策都是多方討論的結(jié)果，也能減少決策的失誤。

　　通過PPP模式來提供公共服務(wù)，政府不再是高高在上，既要考慮老百姓對服務(wù)質(zhì)量的滿意程度，又要考慮投資方愿不愿意介入。合作過程中，社會資本指出一些不當(dāng)?shù)牡胤剑€要改正。這樣，政府就變成一個(gè)組織協(xié)調(diào)者，而不是包辦者。

　　《21世紀(jì)》：這對政府而言，將是一個(gè)很大的改變。

　　趙全厚：沒錯(cuò)，這個(gè)過程也需要地方政府達(dá)成共識。如果是在財(cái)政日子好過的時(shí)候，地方政府必然缺少改革的動力，難以形成共識;政府此前形成了一些不好的習(xí)慣，即在經(jīng)濟(jì)好轉(zhuǎn)的時(shí)候，就希望自己上馬;經(jīng)濟(jì)形勢不好的狀況下，才想到把項(xiàng)目交給民間資本。宏觀經(jīng)濟(jì)是有波動的，如果政府的政策隨著經(jīng)濟(jì)周期(三年或五年)來回地?fù)u擺，沒法使社會資本形成穩(wěn)定的預(yù)期，怎么樣保障地方政府守住合同文本、堅(jiān)持合作精神，這也是民間資本顧慮的一個(gè)原因。但越是在經(jīng)濟(jì)困難、財(cái)政困難的時(shí)候，越容易達(dá)成共識，越容易進(jìn)行改革。因此，要抓住當(dāng)下的時(shí)機(jī)，制定較為長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略性考量，為通過PPP模式實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)而形成共識，并通過立法來保障PPP機(jī)制的穩(wěn)定性。

　　決策要公開透明

　　《21世紀(jì)》：除了上述定價(jià)機(jī)制不完善、政府政策有所搖擺之外，還有其他因素會制約資本的進(jìn)入嗎?

　　趙全厚：除了經(jīng)濟(jì)周期波動，帶來的政策波動外，因?yàn)镻PP項(xiàng)目周期較長，有些供水項(xiàng)目周期甚至可以達(dá)到五六十年，這中間會跨越好幾屆政府。

　　不同屆政府可能也有不同偏好，李市長喜歡這樣，王市長可能又喜歡那樣規(guī)劃。同樣為了保障合同的順利執(zhí)行，減少中途變卦等難以預(yù)期到的因素，也需要立法的保障。

　　《21世紀(jì)》：像供水供熱這些領(lǐng)域，如果要調(diào)價(jià)的話，反對的聲音應(yīng)該特別多。這該如何處理呢?

　　趙全厚：肯定很困難。因?yàn)橄袼?、供熱、供電等這些公共產(chǎn)品，都是聯(lián)合消費(fèi)、剛性消費(fèi)，影響深遠(yuǎn)，可能會導(dǎo)致公眾的怨言。但天下沒有免費(fèi)的午餐，要知道政府提供價(jià)廉的公共服務(wù)，相應(yīng)地就會提高相關(guān)稅負(fù)，不然的話，債務(wù)會很高，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)要積聚，最終還是需要老百姓償付的。因此，要保障這些改革的推進(jìn)需要取得社會的理解和諒解，要交待事實(shí)，交待賬本，要提高政府財(cái)政信息的透明度。

　　《21世紀(jì)》：現(xiàn)在地方債壓力很大，急需化解存量債務(wù)，大家會比較容易達(dá)成共識嗎?

　　趙全厚：其實(shí)政府也面臨兩難的狀況，一方面希望通過PPP化解存量債務(wù);另一方面，通過PPP模式，又要防止國有資產(chǎn)流失。尤其在當(dāng)下反腐壓力這么大的狀況下，地方政府對上馬PPP也存在顧慮。一直以來，國有資產(chǎn)重組的過程中，賤賣國有資產(chǎn)、私下交易的被揭露的很多，政府無形的壓力也不小。比如一個(gè)民間資本進(jìn)入到公共汽車建設(shè)和運(yùn)營領(lǐng)域，價(jià)格評估很關(guān)鍵：價(jià)格評估高了，民間資本不愿意介入;價(jià)格評估低了的話，外界容易形成賤賣國有資產(chǎn)的批評聲。

　　在PPP模式中，除了上述合理定價(jià)的問題，還有合作股權(quán)評估、資產(chǎn)的評估等，要讓各方都認(rèn)可，必須要形成新的治理機(jī)制—因?yàn)槿绻绦虿粔蛞?guī)范，即便最終合作達(dá)成了一個(gè)合理的市場交易價(jià)，也可能被認(rèn)為存在私下利益交易，所以要實(shí)現(xiàn)決策的公開透明和程序規(guī)范。

　　一些PPP模式，即便存在虧損，民間資本也可以介入，關(guān)鍵看利益補(bǔ)償機(jī)制。比如在香港地鐵，票價(jià)收入也難以覆蓋運(yùn)營成本，但香港地鐵不是靠財(cái)政補(bǔ)貼支撐，是靠周邊土地的捆綁收益。在內(nèi)地，盡管可能出于公益目的，但大家可能還是存有疑慮?？梢姏Q策透明、程序規(guī)范是很重要的。

　　通過基金創(chuàng)新融資

　　《21世紀(jì)》：現(xiàn)在財(cái)政部、各省都在推動示范項(xiàng)目，是出于什么考慮?

　　趙全厚：我認(rèn)為是為了謀求長遠(yuǎn)的穩(wěn)定合作，因?yàn)镻PP項(xiàng)目跨越幾十年，按常理來說，必須要按照原本的合同一直走下去。但 PPP項(xiàng)目，如果當(dāng)初考慮不周全，容易形成歷史遺留問題。隨著時(shí)間推移，有些合同條款，需要順應(yīng)大勢進(jìn)行改革—這個(gè)時(shí)候到底是遵循合同，還是擱置改革，就是個(gè)問題。

　　《21世紀(jì)》：對于PPP項(xiàng)目，可以有什么創(chuàng)新的融資機(jī)制?

　　趙全厚：融資方面，首先要制定大的戰(zhàn)略，就是一定要走政府和市場結(jié)合、和社會資本結(jié)合的路子，不是政府包打天下。這么大體量的資金需求，資本方是不是需要形成民間資本管理機(jī)構(gòu)，比如成立PPP引導(dǎo)基金。政府適度引導(dǎo)和介入，如政府購買一部分，市場各部分購買一部分，共同設(shè)立管理基金的基金委員會，公開透明，投資者都參與決策，并以此為基礎(chǔ)，進(jìn)一步吸引更廣泛的社會資金和公共服務(wù)項(xiàng)目對接。

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