PPP項(xiàng)目市場(chǎng)測(cè)試—以亞洲開(kāi)發(fā)銀行試點(diǎn)項(xiàng)目為例

發(fā)布日期：2015-01-21來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：李香玉

[摘要]

　　PPP項(xiàng)目市場(chǎng)測(cè)試—以亞洲開(kāi)發(fā)銀行試點(diǎn)項(xiàng)目為例

　　文/張燎

　　PPP的采購(gòu)程序包含公共部門(mén)選擇私營(yíng)合作伙伴的采購(gòu)活動(dòng)，以及PPP項(xiàng)目實(shí)施階段的采購(gòu)活動(dòng)。其中，公共部門(mén)選擇私營(yíng)合作伙伴的采購(gòu)程序，既具有政府公共采購(gòu)公平、透明及實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金價(jià)值最大化的特點(diǎn)，又具有投行并購(gòu)交易選擇戰(zhàn)略投資人靈活富彈性的特征。

　　出于成功完成交易的目的，在采購(gòu)程序中安排市場(chǎng)測(cè)試，在交易初期建立交易雙方的溝通機(jī)制，對(duì)形成雙方合理預(yù)期，促成交易有重要意義，也是一種富有彈性的博弈機(jī)制。

　　筆者結(jié)合其參與亞洲開(kāi)發(fā)銀行在中國(guó)新一輪PPP試點(diǎn)項(xiàng)目的市場(chǎng)測(cè)試環(huán)節(jié)的經(jīng)歷，介紹與分析PPP項(xiàng)目市場(chǎng)測(cè)試的目的和基本做法，評(píng)估中國(guó)環(huán)境下PPP市場(chǎng)測(cè)試如何改進(jìn)。

　　什么是市場(chǎng)測(cè)試

　　民間資本參與中國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投資運(yùn)營(yíng)，協(xié)助公共部門(mén)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，迄今已經(jīng)有近二十年的歷史。但是，國(guó)內(nèi)將這一套政策和實(shí)踐體系稱(chēng)之為PPP(Public-Private Partnerships，公私協(xié)作)是近幾年才頻繁出現(xiàn)的事。

　　PPP 項(xiàng)目周期中，采購(gòu)程序是比較重要的一環(huán)。PPP的采購(gòu)包含公共部門(mén)選擇私營(yíng)合作伙伴的采購(gòu)活動(dòng)，以及PPP項(xiàng)目實(shí)施階段的采購(gòu)活動(dòng)。其中，公共部門(mén)選擇私營(yíng)合作伙伴的采購(gòu)程序，既具有政府公共采購(gòu)要求公平、透明及實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金價(jià)值最大化的特點(diǎn)，又具有投行并購(gòu)交易選擇戰(zhàn)略投資人靈活富彈性的特征。

　　個(gè)中原因，依筆者之見(jiàn)，是由于PPP合同關(guān)系的長(zhǎng)期性，主要的當(dāng)事兩方對(duì)各自的交易興趣、利益訴求、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制等問(wèn)題有一個(gè)逐步認(rèn)識(shí)過(guò)程。為了促進(jìn)交易雙方的認(rèn)知，正式采購(gòu)程序啟動(dòng)前的市場(chǎng)測(cè)試是一個(gè)比較好的安排。世界銀行出版的一份專(zhuān)題報(bào)告1提到了市場(chǎng)測(cè)試的手段。

　　市場(chǎng)測(cè)試(Market Sounding或稱(chēng)作Soft Market Testing)是在啟動(dòng)PPP正式采購(gòu)程序前，政府方用以檢驗(yàn)自己有關(guān)項(xiàng)目的方案設(shè)想是否符合市場(chǎng)參與主體如潛在競(jìng)標(biāo)人、融資機(jī)構(gòu)的意愿，引發(fā)其興趣，并借此獲得各類(lèi)市場(chǎng)參與主體的反饋，對(duì)PPP方案進(jìn)行可能的調(diào)整完善的一種工具。

　　一般而言，政府方運(yùn)用主動(dòng)招商式(Solicited Proposal)PPP采購(gòu)程序前，在內(nèi)部通過(guò)商業(yè)方案(Business Case)的方式進(jìn)行有關(guān)PPP項(xiàng)目結(jié)構(gòu)、費(fèi)價(jià)政策、投資回報(bào)模式、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和其他邊界條件的詳細(xì)設(shè)計(jì)和可行性論證。但所有這些預(yù)測(cè)，即使聘請(qǐng)有經(jīng)驗(yàn)的交易顧問(wèn)(Transaction Advisor)協(xié)助，也可能與變化頻繁的市場(chǎng)參與者的期望和要求存在差距。因此，在外部，政府方希望借助與市場(chǎng)參與主體的非正式溝通，了解它們的興趣、愿望和要求，又不承擔(dān)正式采購(gòu)程序中要約邀請(qǐng)方的法律責(zé)任。當(dāng)然，市場(chǎng)主體的這些反饋意見(jiàn)，政府方是否接納、接納多少，政府方仍舊擁有完全的決定權(quán)。

　　這一工具和手段，類(lèi)似于投行并購(gòu)業(yè)務(wù)中，賣(mài)方和賣(mài)方顧問(wèn)準(zhǔn)備的一種早期推介材料(Teaser)的作用，用來(lái)吸引和試探市場(chǎng)買(mǎi)方的興趣，又不至于泄露太多沒(méi)有保密責(zé)任約束的敏感信息。這是一種特殊的博弈過(guò)程。

　　為何需要市場(chǎng)測(cè)試

　　如前所述，市場(chǎng)測(cè)試如同政府方釋放的探空氣球，了解外部市場(chǎng)私營(yíng)部門(mén)的“風(fēng)向”變化和“氣溫”高低。市場(chǎng)測(cè)試對(duì)成功運(yùn)作PPP項(xiàng)目而言，至少有以下幾重益處：

　　一是政府方毋需承擔(dān)高成本，即可了解市場(chǎng)參與主體的態(tài)度，提高PPP項(xiàng)目實(shí)際推向市場(chǎng)后的成功率。須知，PPP項(xiàng)目尤其是大型復(fù)雜者，正式啟動(dòng)采購(gòu)程序的成本非常高昂：工程技術(shù)可行性研究、各種專(zhuān)業(yè)中介機(jī)構(gòu)(交易顧問(wèn)團(tuán)隊(duì))如財(cái)務(wù)、商務(wù)、法律、風(fēng)險(xiǎn)等等，無(wú)論項(xiàng)目成功與否，都需要支付費(fèi)用，政府相關(guān)部門(mén)也要投入大量人力物力和協(xié)調(diào)精力，如果設(shè)計(jì)的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)和條件不符合市場(chǎng)預(yù)期，損失的不僅是這些前期費(fèi)用，還可能牽涉公共部門(mén)的政治聲譽(yù)。

　　例如，2010年啟動(dòng)的巴西里約熱內(nèi)盧-圣保羅-坎皮納斯的高速鐵路TAV是一個(gè)軌道交通PPP項(xiàng)目2，先后歷經(jīng)2次正式發(fā)售招標(biāo)文件，均無(wú)有效投標(biāo)人投標(biāo)聯(lián)合體應(yīng)標(biāo)，大量前期成本沉沒(méi)，原計(jì)劃2016年建成投運(yùn)的目標(biāo)成為泡影。雖然該項(xiàng)目失敗還有其他一些原因，但是政府方與參與的國(guó)內(nèi)外投資人缺乏有效的溝通，沒(méi)有安排市場(chǎng)測(cè)試，令巴西官方在并未準(zhǔn)確掌握市場(chǎng)情緒的情況下，盲目推進(jìn)PPP正式采購(gòu)程序是導(dǎo)致此敗局的重要原因。

　　二是提供更早的糾錯(cuò)機(jī)會(huì)，甚至可以據(jù)此終止PPP項(xiàng)目采購(gòu)。設(shè)計(jì)合理且程序得當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)測(cè)試，能提供來(lái)自市場(chǎng)的有效反饋，是很好的識(shí)別PPP項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)問(wèn)題的信號(hào)。市場(chǎng)測(cè)試中可能發(fā)現(xiàn)有哪些投資者對(duì)推介項(xiàng)目感興趣，數(shù)量有多少?未來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)激烈程度如何?潛在投資者對(duì)PPP初步方案的意見(jiàn)主要集中在哪些問(wèn)題上?

　　政府方可以進(jìn)一步分析和完善PPP項(xiàng)目方案，讓方案更加契合市場(chǎng)需求。甚至，在政府方發(fā)現(xiàn)無(wú)法滿足市場(chǎng)的普遍期待時(shí)，可以據(jù)此終止計(jì)劃中的PPP項(xiàng)目采購(gòu)程序，避免強(qiáng)行推進(jìn)造成的更大損失或進(jìn)退維谷的局面。

　　三是市場(chǎng)測(cè)試也給市場(chǎng)參與主體提供了解政府的項(xiàng)目目標(biāo)和意圖的好機(jī)會(huì)，投資者可以開(kāi)展細(xì)致研究，組建更有實(shí)力的聯(lián)合團(tuán)隊(duì)，做出合理決策。市場(chǎng)參與主體自然希望更早地了解政府對(duì)PPP項(xiàng)目設(shè)置的目標(biāo)和運(yùn)作意圖，留出更多時(shí)間做詳細(xì)評(píng)估;同樣，若需組建投標(biāo)聯(lián)合體的情況下，市場(chǎng)主體也需要大量前期協(xié)調(diào)時(shí)間。

　　國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目采購(gòu)實(shí)踐中，不僅缺乏市場(chǎng)測(cè)試的環(huán)節(jié)，就連采購(gòu)公告到遞交文件截止日的時(shí)間安排也比較短，投資者往往是慌慌張張買(mǎi)了招標(biāo)文件，匆匆忙忙地編寫(xiě)投標(biāo)文件，少有能仔細(xì)研究，反饋合理意見(jiàn)的。政府采購(gòu)方如此“閉門(mén)造車(chē)”設(shè)計(jì)的PPP方案和采購(gòu)文件，尋找到高素質(zhì)投標(biāo)人的可能性被大大降低了。

　　如何做市場(chǎng)測(cè)試

　　高質(zhì)量的市場(chǎng)測(cè)試工作中，政府方通常需要考慮的問(wèn)題包括：邀請(qǐng)誰(shuí)參與、遵循哪些原則、準(zhǔn)備什么文件、何時(shí)進(jìn)行、安排何人介紹、關(guān)注記錄哪些信息。

　　一般來(lái)說(shuō)，具有擬測(cè)試的PPP項(xiàng)目類(lèi)似經(jīng)驗(yàn)的成熟投資者是理想的市場(chǎng)測(cè)試參與方，他們往往能提供高質(zhì)量的反饋信息。所以在發(fā)布市場(chǎng)測(cè)試公告信息后，政府方應(yīng)該要求交易顧問(wèn)根據(jù)其經(jīng)驗(yàn)和業(yè)內(nèi)關(guān)系資源，鼓勵(lì)和邀請(qǐng)一些有經(jīng)驗(yàn)的投資機(jī)構(gòu)來(lái)參加市場(chǎng)測(cè)試。另外，除了PPP項(xiàng)目的潛在投資者之外，融資機(jī)構(gòu)也是一類(lèi)重要的利益關(guān)聯(lián)者，其對(duì)PPP項(xiàng)目的理解、認(rèn)可和支持與否，對(duì)PPP最終成功影響很大，也是市場(chǎng)測(cè)試的主要對(duì)象，甚至可以專(zhuān)門(mén)為其設(shè)計(jì)和組織市場(chǎng)測(cè)試。

　　市場(chǎng)測(cè)試提供了采購(gòu)方和潛在競(jìng)標(biāo)者在進(jìn)入正式采購(gòu)程序前的非正式溝通機(jī)會(huì)，但應(yīng)該遵循一些基本原則，避免影響后續(xù)的公平競(jìng)爭(zhēng)。市場(chǎng)測(cè)試前政府方要明確告知，鼓勵(lì)潛在投資者參與市場(chǎng)測(cè)試，但是即使不參加市場(chǎng)測(cè)試的投資者仍然有資格參與正式的采購(gòu)程序，而且參與市場(chǎng)測(cè)試的投資者并不會(huì)因此在正式采購(gòu)程序中得到特別的優(yōu)待。政府還應(yīng)該告知，投資者不會(huì)因參與市場(chǎng)測(cè)試中提出的問(wèn)題而遭到政府方的歧視;涉及投資者商業(yè)機(jī)密的討論內(nèi)容，政府可以安排一對(duì)一的溝通場(chǎng)合。

　　總之，給予有意愿參與市場(chǎng)測(cè)試的投資者比較寬松的溝通環(huán)境，有助于獲得積極、有價(jià)值的反饋。此外，應(yīng)該聲明市場(chǎng)測(cè)試不是正式采購(gòu)程序的組成部分，政府提供的方案信息仍然可能進(jìn)一步修改，對(duì)各方并不具有約束力。

　　政府方及其交易顧問(wèn)為市場(chǎng)測(cè)試準(zhǔn)備的文件主要有：市場(chǎng)測(cè)試公告、項(xiàng)目簡(jiǎn)介、PPP項(xiàng)目初步方案和參與者反饋表。PPP初步方案主要包含項(xiàng)目技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、產(chǎn)出規(guī)范與說(shuō)明(Output Specification)、投融資結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、合同結(jié)構(gòu)及重要條款和采購(gòu)及實(shí)施日程計(jì)劃。如果是針對(duì)融資機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)測(cè)試，所需文件基本相同，內(nèi)容重點(diǎn)方面根據(jù)影響項(xiàng)目可融資性的要素有所調(diào)整。重要的是，政府方交易顧問(wèn)應(yīng)該根據(jù)市場(chǎng)測(cè)試的全部信息，提交一份最終建議給政府PPP執(zhí)行機(jī)構(gòu)，供推進(jìn)采購(gòu)工作的決策和編制采購(gòu)文件時(shí)參考。

　　過(guò)早或過(guò)晚進(jìn)行市場(chǎng)測(cè)試，效果可能都不是最理想。過(guò)早舉行的市場(chǎng)測(cè)試，政府方對(duì)PPP項(xiàng)目的范圍邊界和風(fēng)險(xiǎn)分配設(shè)想還比較模糊。自己尚未想清楚，自然難令潛在投資者對(duì)此項(xiàng)目質(zhì)量和政府準(zhǔn)備就緒程度有信心。過(guò)晚的市場(chǎng)測(cè)試，可能導(dǎo)致其他未參加市場(chǎng)測(cè)試的潛在投資者感到受不公正待遇，甚至認(rèn)為政府可能已經(jīng)內(nèi)定私營(yíng)合作伙伴。

　　市場(chǎng)測(cè)試時(shí)，政府方需要組織與PPP項(xiàng)目相關(guān)的工程顧問(wèn)、前期工作責(zé)任部門(mén)、行業(yè)監(jiān)管部門(mén)參與市場(chǎng)測(cè)試，交易顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)的PPP專(zhuān)家、行業(yè)專(zhuān)家、法律專(zhuān)家、采購(gòu)專(zhuān)家是市場(chǎng)測(cè)試工作的組織者和協(xié)調(diào)者。

　　意向投資者在市場(chǎng)測(cè)試環(huán)節(jié)提供的口頭和書(shū)面反饋都應(yīng)該被詳細(xì)記錄整理，包括參與者的企業(yè)基本信息、類(lèi)似項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)、感興趣的項(xiàng)目、對(duì)項(xiàng)目方案的建議和意見(jiàn)等等。切忌在要求參與者填寫(xiě)信息時(shí)，讓他們?nèi)刻顚?xiě)在同一份文件中;相反，應(yīng)該分別提供單獨(dú)表格供其填寫(xiě)，收回后內(nèi)部匯總。在公開(kāi)問(wèn)答環(huán)節(jié)，應(yīng)該事先安排人員對(duì)所提問(wèn)題和答復(fù)做速記整理。給有特別要求的投資者提供一對(duì)一的溝通機(jī)會(huì)，應(yīng)該記錄溝通過(guò)程并整理出紀(jì)要存檔。

　　試點(diǎn)項(xiàng)目市場(chǎng)測(cè)試

　　在中國(guó)-亞行合作伙伴框架下，亞洲開(kāi)發(fā)銀行(Asian Development Bank)把雙方合作重點(diǎn)聚焦于機(jī)制創(chuàng)新、知識(shí)和最佳實(shí)踐分享、能力建設(shè)等方面，計(jì)劃在其中發(fā)揮催化和傳播的作用。自2013年開(kāi)始，亞行協(xié)助中國(guó)政府(主要是財(cái)政部)啟動(dòng)新一代PPP政策設(shè)計(jì)和試點(diǎn)項(xiàng)目。經(jīng)過(guò)亞行PPP專(zhuān)家的考察，財(cái)政部和亞行共同選擇了河南洛陽(yáng)和黑龍江哈爾濱作為兩個(gè)PPP試點(diǎn)城市，開(kāi)展國(guó)際規(guī)范意義的PPP項(xiàng)目試點(diǎn)。

　　其中，洛陽(yáng)選出的分別是一個(gè)包含市政道路和橋梁的城市交通設(shè)施項(xiàng)目，和一個(gè)位于該市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的市政污水處理項(xiàng)目。哈爾濱的則是位于主城區(qū)的既有居住建筑節(jié)能改造的項(xiàng)目。

　　洛陽(yáng)在2014年2月下旬，哈爾濱在3月上旬，分別在兩個(gè)城市舉行各自試點(diǎn)PPP項(xiàng)目的市場(chǎng)測(cè)試。筆者被亞行聘請(qǐng)為首席PPP項(xiàng)目顧問(wèn)(Lead PPP Project Adviser)，協(xié)助亞行專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)和當(dāng)?shù)卣瓿闪诉@兩座試點(diǎn)城市的PPP項(xiàng)目市場(chǎng)測(cè)試工作。

　　依筆者十多年的從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目在正式采購(gòu)之前進(jìn)行市場(chǎng)測(cè)試，本人沒(méi)有遇到過(guò)。

　　亞行的市場(chǎng)測(cè)試總體上按照“公告-信息發(fā)布-現(xiàn)場(chǎng)問(wèn)答-項(xiàng)目考察”的程序步驟展開(kāi)。

　　洛陽(yáng)的兩個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目(市政道橋、污水處理)市場(chǎng)測(cè)試公告在當(dāng)?shù)睾褪∝?cái)政部門(mén)的政府網(wǎng)站上發(fā)布，但是如果公告能夠發(fā)布在相應(yīng)的行業(yè)網(wǎng)站如中國(guó)水網(wǎng)上，應(yīng)該會(huì)有更好的市場(chǎng)反應(yīng)。哈爾濱的試點(diǎn)項(xiàng)目(既有建筑節(jié)能改造)吸取了經(jīng)驗(yàn)，除了在政府網(wǎng)站上發(fā)布外，還在中國(guó)節(jié)能網(wǎng)等行業(yè)網(wǎng)站進(jìn)行了發(fā)布。報(bào)名及現(xiàn)場(chǎng)參加試點(diǎn)項(xiàng)目信息發(fā)布的企業(yè)數(shù)量每個(gè)項(xiàng)目都超過(guò)十家，優(yōu)于預(yù)期。

　　信息發(fā)布和現(xiàn)場(chǎng)問(wèn)答合并在一起，采用集中發(fā)布大會(huì)的形式。會(huì)前政府相關(guān)部門(mén)和顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)認(rèn)真修改了信息發(fā)布會(huì)的項(xiàng)目介紹文件，分配講解角色并做預(yù)演，保證了信息發(fā)布環(huán)節(jié)的順暢進(jìn)行。問(wèn)答環(huán)節(jié)，參與市場(chǎng)測(cè)試的企業(yè)代表提出的問(wèn)題質(zhì)量比較高，他們對(duì)亞行支持的PPP項(xiàng)目普遍有較高的期待。筆者在預(yù)演準(zhǔn)備階段發(fā)現(xiàn)市政道橋項(xiàng)目的日常運(yùn)營(yíng)多頭管理，界面非常復(fù)雜，績(jī)效考評(píng)需要理清現(xiàn)行監(jiān)管體系，因此建議政府方面增加這部分內(nèi)容。事實(shí)上，這部分內(nèi)容在隨后的信息發(fā)布會(huì)得到與會(huì)投資者的重視和歡迎。此外，在洛陽(yáng)的信息發(fā)布會(huì)前夜，筆者發(fā)現(xiàn)政府方?jīng)]有準(zhǔn)備供參與測(cè)試的企業(yè)代表填寫(xiě)企業(yè)基本信息和書(shū)面反饋意見(jiàn)的表單，立即制作了一份，彌補(bǔ)了可能的遺憾。信息發(fā)布會(huì)上，亞行顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)坦率的作風(fēng)，專(zhuān)業(yè)的見(jiàn)解，令不少參與的潛在投資者感受到政府的重視程度和亞行支持下的創(chuàng)新風(fēng)格。

　　截至本文發(fā)稿，面向融資機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)測(cè)試在籌備中，尚未舉行。

　　改進(jìn)建議

　　如果說(shuō)這類(lèi)市場(chǎng)測(cè)試活動(dòng)中未來(lái)需要改進(jìn)的地方，以下幾處可能值得注意：

　　首先是現(xiàn)場(chǎng)問(wèn)答的記錄。雖然我們作為顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)的專(zhuān)家，在提問(wèn)和回答階段現(xiàn)場(chǎng)都進(jìn)行了記錄，但由于沒(méi)有事先安排速記人員，有些提問(wèn)和回答可能有遺漏。

　　其次是與潛在投資者溝通可以更深入?，F(xiàn)場(chǎng)遇到一些經(jīng)驗(yàn)豐富的投資機(jī)構(gòu)會(huì)上所提問(wèn)題不多，內(nèi)容也不痛不癢，更愿意私下與政府方和顧問(wèn)交流?？上覀儧](méi)有安排專(zhuān)門(mén)的一對(duì)一溝通場(chǎng)所和時(shí)間，令這類(lèi)溝通愿望只能限于站在一旁聊上幾句，可能錯(cuò)失了一些很好的建議。信息發(fā)布會(huì)后也未開(kāi)放方便投資人提交意見(jiàn)的反饋渠道。

　　最后是分析總結(jié)很重要。市場(chǎng)測(cè)試環(huán)節(jié)結(jié)束后，如果政府方及其顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)在分析市場(chǎng)測(cè)試全過(guò)程(包含信息發(fā)布會(huì)和現(xiàn)場(chǎng)問(wèn)答)的信息后，匯總整理一份書(shū)面的市場(chǎng)測(cè)試分析報(bào)告，可以對(duì)下一步采購(gòu)決策和PPP項(xiàng)目方案編制發(fā)揮更好的指導(dǎo)作用。

　　(作者系濟(jì)邦咨詢(xún)公司董事、總經(jīng)理)

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