倫敦地鐵PPP模式中的仲裁怎么玩的

發(fā)布日期：2015-03-19來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：ppp知乎

[摘要]

　　倫敦是地鐵的發(fā)源地。時(shí)至今日，倫敦地鐵在總里程和車站數(shù)量上仍居世界之首，因此也被稱為"建在地鐵上的都市"。倫敦地鐵目前有11條線路縱橫交錯(cuò)，四通八達(dá)，總長(zhǎng)超過(guò)400公里，日客流量300萬(wàn)人次，車站275個(gè)。由國(guó)營(yíng)倫敦地鐵公司(簡(jiǎn)稱LUL)擁有并運(yùn)營(yíng)，由于長(zhǎng)期的投資不足導(dǎo)致地鐵系統(tǒng)產(chǎn)生許多不穩(wěn)定因素。1997年大選后，英國(guó)政府考慮了多種方案準(zhǔn)備扭轉(zhuǎn)地鐵投資嚴(yán)重不足的局面，政府認(rèn)為完全的私有化不是解決這一問(wèn)題的最佳方法，而傾向于以公私合作的方式(簡(jiǎn)稱PPP)對(duì)整個(gè)地鐵系統(tǒng)進(jìn)行升級(jí)改造。經(jīng)過(guò)4年多的論證和試行，分別正式于2002年12月和2003年4月簽約，LUL將地鐵系統(tǒng)的維護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)工作以30年特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式轉(zhuǎn)給了三個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施公司(分別為SSL、BCV和JNP公司，以下簡(jiǎn)稱PPP公司)。運(yùn)營(yíng)和票務(wù)依然由倫敦地鐵公司控制，基礎(chǔ)設(shè)施公司的回報(bào)由固定支付和業(yè)績(jī)支付(能力,有效性,環(huán)境)兩部分組成，具體的運(yùn)作模式如圖所示。

　　倫敦地鐵PPP模式中最顯著的特點(diǎn)是，在其結(jié)構(gòu)中內(nèi)嵌了一個(gè)定期審核的機(jī)制，使簽約各方在PPP 的框架內(nèi)每7.5年重新約定合約條款。為了公正有效地審核，專門設(shè)立了一個(gè)仲裁人，由他決定在同樣條件下運(yùn)行經(jīng)濟(jì)且有效的公司的成本水平(包括財(cái)務(wù)成本)。如此設(shè)計(jì)的考慮在于：特許期較長(zhǎng)，而地鐵建設(shè)和運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)PPP公司業(yè)績(jī)考核的標(biāo)準(zhǔn)，以及PPP合約中的其他因素會(huì)隨著時(shí)間的推移發(fā)生變化，而且這些因素又無(wú)法在簽約時(shí)完全預(yù)見(jiàn)到。所以，這樣做可以保證運(yùn)作模式具有相當(dāng)?shù)膹椥?，以及工作外包后LUL對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的相當(dāng)?shù)目刂屏?。為確保合約重新審核的獨(dú)立性和權(quán)威性，倫敦地鐵PPP模式中設(shè)計(jì)了專門的仲裁機(jī)制。這一機(jī)制可以幫助在合作各方之間建立信任的關(guān)系，保證合約的有效執(zhí)行。作為中國(guó)軌道交通PPP實(shí)踐的推動(dòng)者，作者深刻體會(huì)到好的仲裁機(jī)制是保證PPP合約簽署及有效執(zhí)行的關(guān)鍵，為此本文深入分析了倫敦地鐵PPP模式中的仲裁機(jī)制，希望能對(duì)我國(guó)的PPP實(shí)踐有所啟示。

　　一、仲裁者設(shè)立的意義及其審核的內(nèi)容

　　倫敦地鐵PPP模式中的仲裁者是一個(gè)由運(yùn)輸大臣任命的獨(dú)立權(quán)威。他負(fù)責(zé)重新確定PPP的財(cái)務(wù)條件和相關(guān)成本。他的核心任務(wù)是確定PPP公司為完成合同訂立的投資回報(bào)率而提出的價(jià)格水平，這里指的PPP公司應(yīng)該為運(yùn)作經(jīng)濟(jì)且有效的。

　　在PPP模式中投標(biāo)人未被要求提供30年的融資，而LUL想在固定的時(shí)間變更合同、改變業(yè)績(jī)衡量標(biāo)準(zhǔn)以處理矛盾和改善激勵(lì)機(jī)制。因此，各方同意每七年半將合同提交審核。仲裁者是在《1999年大倫敦權(quán)利法案》中創(chuàng)造出來(lái)的，負(fù)責(zé)這種定期審核工作，并且對(duì)非正常審核進(jìn)行管理，在需要時(shí)給予指導(dǎo)?？死锼?伯特在2002年12月?lián)瘟酥俨谜哌@一職位。他的任期為四年。在04-05年擁有160萬(wàn)英鎊的預(yù)算。他的兩個(gè)職員曾經(jīng)作為政府投資方成員親身參與了PPP 談判。

　　每次階段性審核過(guò)程中，仲裁者審核的內(nèi)容主要包括三個(gè)方面：價(jià)格、工作范圍和融資安排：

　　價(jià)格：交易的價(jià)格每七年半會(huì)被所有合作方共同審核一次。如果各方對(duì)下一個(gè)七年半的期間價(jià)格不能達(dá)成一致，那么這個(gè)問(wèn)題將被提交給仲裁者處理。

　　范圍：已經(jīng)簽訂的合同對(duì)PPP公司的現(xiàn)有工作范圍規(guī)定了一定的變更幅度。如果在階段性審核中LUL提出的新要求與原合同相差甚遠(yuǎn)，那么，需要與PPP公司就此進(jìn)行談判。LUL擔(dān)心這些對(duì)自己控制權(quán)的限制將使他們很難保證資本的價(jià)值和為顧客提供最好的服務(wù)。但是，交通部對(duì)于仲裁者在定價(jià)方面的角色卻很滿意。

　　融資：PPP 公司已經(jīng)保證了他們?cè)诘谝粋€(gè)審核期間的融資義務(wù)。在審核中，投資者并沒(méi)有繼續(xù)投資的義務(wù)，但是如果LUL不大幅度變更工作范圍或風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案，這將對(duì)于繼續(xù)投資的投資者有一定的激勵(lì)作用。在這種仲裁審核之外，運(yùn)輸部會(huì)與倫敦交通局(簡(jiǎn)稱TFL)評(píng)估PPP的可行性，并且他們同意給予PPP公司未來(lái)的地鐵維修和更新的工作。TFL對(duì)于保證現(xiàn)有的PPP合同范圍工作的融資安排非常關(guān)注。運(yùn)輸部認(rèn)為TFL已經(jīng)在給私人投資者和貸款人的“安慰信”中對(duì)于未來(lái)的融資做出非常有力的承諾。

　　仲裁者與管制者的角色雖有一些相似性，但本質(zhì)是不同的。他們都定期審核價(jià)格、提高價(jià)格，平衡私人公司計(jì)劃未來(lái)投資和投資回報(bào)的需求。然而，管制者擁有更加廣泛的權(quán)利，如促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、辦法許可、處理爭(zhēng)議并且能夠限制一家公司對(duì)他所提供的服務(wù)收取的價(jià)格，管制者通常是通過(guò)零售價(jià)格指數(shù)-X的機(jī)制來(lái)限制價(jià)格上漲幅度，他們也可以制定并實(shí)施服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。PPP公司與其他的管制行業(yè)是不同的。因此，在審核的時(shí)候，也需要用不同的方式。例如，仲裁者沒(méi)有權(quán)利保護(hù)個(gè)人顧客，那是LUL和TFL的權(quán)利。

　　二、仲裁機(jī)制的審核運(yùn)作程序

　　仲裁者進(jìn)行階段性審核的程序如圖2所示。如果LUL與PPP公司對(duì)于下一個(gè)七年半期間的價(jià)格不能達(dá)成一致意見(jiàn)，他們可以請(qǐng)求仲裁人在確定服務(wù)價(jià)格上提供幫助。這一新的價(jià)格水平必須能夠補(bǔ)償PPP公司進(jìn)行經(jīng)濟(jì)且有效運(yùn)營(yíng)時(shí)的成本，并且如果PPP公司達(dá)到規(guī)定的運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，那么股東能夠按照合同約定的回報(bào)率獲得回報(bào)，其中JNP股東的回報(bào)率為26%, BCV為18.3%，SSL為18.2%。

　　在上圖中也顯示出仲裁者也可以參與非正常審查。這種非正常審查是由一些不利環(huán)境引起的，例如，在一條線的升級(jí)過(guò)程中成本超預(yù)算，或者火車性能持續(xù)不達(dá)標(biāo)。另外，當(dāng)凈負(fù)效應(yīng)(經(jīng)濟(jì)且有效運(yùn)營(yíng)的情況下發(fā)生的額外成本)的數(shù)額超過(guò)5000萬(wàn)英鎊時(shí)，JNP公司可以請(qǐng)求仲裁者給予指導(dǎo)。PPP協(xié)議有一具體規(guī)定：從 2005年4月起PPP公司可以每年尋求仲裁人的指導(dǎo)，并要求其出具客觀的有關(guān)公司是否經(jīng)濟(jì)有效的運(yùn)營(yíng)及是否遵守了《良好企業(yè)操守法案》的報(bào)告。

　　PPP公司與LUL也可以對(duì)于一些問(wèn)題請(qǐng)求仲裁者給予臨時(shí)的指導(dǎo)，例如，在下一個(gè)審核期間某個(gè)問(wèn)題將被如何處理或者是合同中的任何問(wèn)題，不僅僅限于價(jià)格問(wèn)題。兩者可能請(qǐng)求仲裁者對(duì)于超過(guò)合同范圍的紅利支付問(wèn)題給予指導(dǎo)。

　　仲裁者是受法律束縛的，他必須考慮有關(guān)各方指明的所有問(wèn)題，包括各方提供的指導(dǎo)原則，但是為了平衡法律賦予他的不同責(zé)任，如果他覺(jué)得有必要完成法律賦予他的總體責(zé)任，他可能會(huì)選擇脫離各方提供的指導(dǎo)原則。然而，即使法律規(guī)定仲裁者有權(quán)知曉或使用相關(guān)各方、他們的合作者以及相關(guān)的第三方所擁有的信息，但是如果雙方都同意，仲裁者的指導(dǎo)還是可以不被采納的。 在審核過(guò)程中，各方需要向仲裁者提供以下信息，以使仲裁者對(duì)將會(huì)進(jìn)行的非正常審核給予PPP各方提出事前警告，并且對(duì)PPP公司運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)性和有效性進(jìn)行衡量：

　　歷史的信息----向投標(biāo)人提供的信息;供應(yīng)鏈，分合同與合作協(xié)議，預(yù)計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)和相關(guān)意外事件的細(xì)節(jié)。

　　核心監(jiān)管信息----對(duì)合同達(dá)成的變更，運(yùn)營(yíng)信息(每日，每月的);資本項(xiàng)目進(jìn)展;資產(chǎn)管理戰(zhàn)略，計(jì)劃與分析;實(shí)際和預(yù)測(cè)的成本收入水平;

　　其他信息----對(duì)新的重大分合同(合同金額超過(guò)1500萬(wàn)英鎊)的競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)的評(píng)估;重大分合同的變更(變更幅度超過(guò)10%);對(duì)于融資安排的變更;風(fēng)險(xiǎn)登記與風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程，廣泛層次的報(bào)告。

　　仲裁者為協(xié)議簽署雙方參考而專門準(zhǔn)備的任何技術(shù)報(bào)告是機(jī)密的。而評(píng)估經(jīng)濟(jì)性和有效性的報(bào)告，因?yàn)槭褂玫氖荘PP公司提供的信息，所以這個(gè)報(bào)告對(duì)于所有的參與方都是開放，以確保各方都能夠理解仲裁者的方法。仲裁者將把他的指導(dǎo)意見(jiàn)和指令，以及其他有助于各方理解他的結(jié)論的信息公開出版。

　　仲裁者計(jì)劃在2004年底出具一份分析報(bào)告，講述以初始信息為基礎(chǔ)的分析將如何進(jìn)行，以便于PPP各方的討論以及日后報(bào)告的發(fā)表。這是為了確保仲裁者工作的透明性及其可理解性。

　　三、仲裁者的關(guān)鍵職能

　　仲裁者的一個(gè)核心的職能是對(duì)于PPP公司所提供的服務(wù)確定一個(gè)經(jīng)濟(jì)且有效的價(jià)格。這涉及到一個(gè)虛擬PPP公司的概念，這一虛擬的PPP公司與現(xiàn)實(shí)的PPP 公司一樣，會(huì)以經(jīng)濟(jì)且有效的方式運(yùn)營(yíng)，會(huì)遵守《良好企業(yè)操守法案》以及簽署相同的分包合同和融資協(xié)議。對(duì)于每個(gè)PPP公司都有一個(gè)獨(dú)立的虛擬公司與其對(duì)應(yīng)，以反映這三個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施公司的不同結(jié)構(gòu)和義務(wù)。在第一個(gè)七年半期間，JNP公司想使其所有重大合同都通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)來(lái)確定，而SSL和BCV公司想把重大合同給他們的股東公司，只是將分合同通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)來(lái)確定。仲裁者在對(duì)各個(gè)虛擬PPP公司的成本評(píng)估的基礎(chǔ)上決定未來(lái)PPP公司的收費(fèi)水平。

　　根據(jù)合同，良好企業(yè)操守應(yīng)當(dāng)包括：建設(shè)并在整個(gè)生命周期對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行維護(hù)更新;了解復(fù)雜系統(tǒng)的降級(jí)運(yùn)營(yíng)以確保控制性的降級(jí)操作。“經(jīng)濟(jì)且有效”在不同的情況下有不同的含義，正如良好企業(yè)操守在不同的時(shí)間有不同的含義一樣。因此，仲裁者必須得在任何特定情況下給出他認(rèn)為是“經(jīng)濟(jì)且有效”的判斷。

　　“經(jīng)濟(jì)且有效”的是能夠以不同的方式被衡量和解釋的。對(duì)于分合同的成本是否是市場(chǎng)情況的真實(shí)反映，在PPP合同中將給出仲裁人對(duì)此進(jìn)行判斷的原則。劍橋經(jīng)濟(jì)政策協(xié)會(huì)在2003年出版了一份研究報(bào)告，建議仲裁人評(píng)估PPP公司的成本和效率的方式可以有以下幾種方式：

　　1、成本/績(jī)效基線法：對(duì)產(chǎn)出成本相對(duì)于PPP公司財(cái)務(wù)模型成本(包括或有的成本超預(yù)算)和LUL歷史成本的衡量;對(duì)PPP公司的業(yè)績(jī)相對(duì)于合約中規(guī)定的產(chǎn)出的衡量。

　　2、投入價(jià)格趨勢(shì)分析法：評(píng)估第一階段的趨勢(shì)，在階段性審核中對(duì)下一階段的投入價(jià)格進(jìn)行合理的判斷。水務(wù)行業(yè)曾經(jīng)使用過(guò)相似的技巧。但是斯圖爾特教授[2]認(rèn)為由于成本函數(shù)變化太大，在這種多年的分析中這種方式是無(wú)效的。然而競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)認(rèn)為這種方法可以作為水務(wù)監(jiān)管辦公室衡量效率的現(xiàn)行方法的一個(gè)有益補(bǔ)充。

　　3、內(nèi)部成本與生產(chǎn)效率基準(zhǔn)法：就像污水行業(yè)一樣，使用PPP公司內(nèi)部的數(shù)據(jù)。競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)已經(jīng)說(shuō)明這種方法合法的。倫敦地鐵由兩家聯(lián)合體運(yùn)營(yíng)三家PPP公司，這種缺乏競(jìng)爭(zhēng)的情況可能會(huì)降低仲裁者搜集比較數(shù)據(jù)的能力。

　　4、外部成本與生產(chǎn)效率基準(zhǔn)法：水務(wù)監(jiān)管辦公室在過(guò)去一直使用這種方法，但是他們的經(jīng)驗(yàn)顯示從海外公司獲得的數(shù)據(jù)并不總是足以與英格蘭和威爾士的公司在價(jià)格審核評(píng)估中做出比較。對(duì)于以下這種情況，這種方法也有缺陷：大多數(shù)的國(guó)際地鐵都是由國(guó)家運(yùn)營(yíng)而不是由私人機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，而且LUL的網(wǎng)絡(luò)是世界上最古老，龐大和復(fù)雜的地鐵線路之一。

　　5、工作成份分析法：確定工程上好的和不好的操作方式以及PPP公司運(yùn)營(yíng)的基準(zhǔn)。

　　四、仲裁者的風(fēng)險(xiǎn)

　　仲裁人的存在本身會(huì)帶來(lái)定價(jià)的風(fēng)險(xiǎn)，但是仲裁者正尋求通過(guò)事前警告和開放的承諾來(lái)降低這種不確定性。仲裁者的存在給每一方都帶來(lái)了風(fēng)險(xiǎn)。在理論上，他能夠決定一個(gè)對(duì)PPP公司不利的價(jià)格水平，或者他能夠給予一個(gè)對(duì)于LUL不利的定價(jià)指導(dǎo)。他必須考慮到PPP公司需要長(zhǎng)期投資并且允許PPP公司獲得合同中同意的投資回報(bào)，同時(shí)要確保PPP公司達(dá)到經(jīng)濟(jì)和有效運(yùn)營(yíng)的標(biāo)準(zhǔn)。因此他必須對(duì)與自己有關(guān)的問(wèn)題采取獨(dú)立的態(tài)度。

　　為了降低仲裁者本身帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，在2004年2月仲裁者出版了兩個(gè)政策文件規(guī)定了他的辦公室將如何工作----《PPP公司的仲裁者：角色，方式與程序。一個(gè)政策聲明》和《向仲裁者提供信息的通常方法：基本要求》。

　　綜上，仲裁者在倫敦地鐵PPP模型中扮演了一個(gè)非常重要的角色。在需要時(shí)，仲裁者對(duì)于PPP協(xié)議的有關(guān)問(wèn)題要提供合理和及時(shí)的指導(dǎo)和指令，并與簽署PPP 協(xié)議的各方進(jìn)行建設(shè)性的合作，以達(dá)成PPP運(yùn)作的主要目標(biāo)：以安全，有效和經(jīng)濟(jì)的方式向公眾提供現(xiàn)代可靠的地鐵服務(wù)。

　　仲裁者在一種清晰、透明和連續(xù)的框架內(nèi)工作，給予簽約各方合理的指導(dǎo)和指令，建立與PPP各方和其他利益相關(guān)者有效的對(duì)話，以利于及時(shí)的對(duì)指導(dǎo)和指令做出要求和反饋，同時(shí)要保持獨(dú)立性，在所有的行為中都要遵守高度可靠性標(biāo)準(zhǔn)。

　　自2002年以來(lái)，北京地鐵在新線建設(shè)過(guò)程中也開始嘗試采用特許經(jīng)營(yíng)的模式(即PPP模式)，由于軌道交通投資和建設(shè)的特點(diǎn)，地鐵特許經(jīng)營(yíng)期一般設(shè)計(jì)得比較長(zhǎng)。這樣，簽約時(shí)無(wú)法對(duì)未來(lái)所有可能發(fā)生的事情預(yù)見(jiàn)到。而倫敦地鐵PPP模型中的仲裁機(jī)制設(shè)計(jì)得比較合理，保證了模型的彈性，可以較好的協(xié)調(diào)簽約各方的利益關(guān)系，為合約的有效執(zhí)行提供了制度保障。雖然軌道交通行業(yè)的特點(diǎn)，決定了地鐵PPP結(jié)構(gòu)的多樣性，特別是在北京實(shí)踐過(guò)程中又要考慮許多國(guó)情因素。但倫敦地鐵PPP 中仲裁機(jī)制設(shè)計(jì)的思想和原理還是值得北京借鑒的，深入分析其運(yùn)作機(jī)制，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，有助于我們?yōu)閲?guó)內(nèi)地鐵PPP模型設(shè)計(jì)更好的結(jié)構(gòu)和合約。

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