八千PPP項目 六個“缺什么”

發(fā)布日期：2015-03-23來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：李香玉

[摘要]

　　從上世紀(jì)80年代中期到現(xiàn)在，我國PPP發(fā)展經(jīng)歷了探索階段、試點(diǎn)階段、推廣階段、反復(fù)階段進(jìn)入了普及階段。據(jù)有關(guān)咨詢機(jī)構(gòu)粗略統(tǒng)計，截至2013年底我國的PPP項目已經(jīng)達(dá)到了8000個左右，世界上其他任何國家的PPP項目都沒有超過1000個，因此我國的PPP項目是一座內(nèi)涵豐富的寶庫，是花了大量學(xué)費(fèi)積累起來的PPP“經(jīng)驗值”。正確認(rèn)識這些經(jīng)驗和教訓(xùn)對做好PPP工作有事半功倍的作用，尤其是對PPP工作中存在問題的認(rèn)識。我國PPP工作存在的基本問題是缺少市場秩序，具體有以下六個問題：

　　一，PPP項目運(yùn)作不規(guī)范。首先，PPP項目運(yùn)作程序透明度不夠，很多項目給運(yùn)作人員留下了個人風(fēng)險的隱患甚至承擔(dān)了責(zé)任。其次，運(yùn)作的組織混亂，決策機(jī)制不健全，責(zé)任越位和缺位現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，有的政府承諾事項的履約機(jī)構(gòu)不落實致使政府違約。第三，運(yùn)作人員不專業(yè)，負(fù)責(zé)PPP項目的公務(wù)人員經(jīng)常變動，政府選擇咨詢機(jī)構(gòu)時對PPP相關(guān)經(jīng)驗重視不夠，自身運(yùn)作能力得不到加強(qiáng)。第四，項目的商務(wù)條件設(shè)計不合理，政府官員意志過強(qiáng)，與市場對接不順暢。最后，項目進(jìn)度安排過緊，很多該做的前期工作沒有做，后期工作一步一個坎。運(yùn)作不規(guī)范導(dǎo)致了我國PPP項目數(shù)量雖多但質(zhì)量和效果落后于英國等發(fā)達(dá)國家。

　　二，PPP項目競爭不充分。很多PPP項目的競爭只是走過場，有的沒有競爭，使PPP工作變成了私有化過程而不是市場化。政府推廣PPP的目的在于轉(zhuǎn)換機(jī)制、提高效率，在準(zhǔn)入競爭不充分的情況下，地方政府為PPP項目付出的代價往往會超過傳統(tǒng)體制，違背了物有所值的PPP宗旨，成為了地方政府換屆后對社會投資人違約的主要原因。缺少機(jī)制也使很多人對PPP產(chǎn)生了懷疑，認(rèn)為PPP在本質(zhì)上效率就是低的，有的項目由于競爭產(chǎn)生了溢價等效率提高效果會遭到攻擊。不僅如此，缺失競爭的PPP使社會主體競爭能力和競爭意識減弱，沒有提升和創(chuàng)新管理的動力，不利于培養(yǎng)守規(guī)則有國際競爭力的企業(yè)。

　　三，地方政府草率簽約、隨意違約現(xiàn)象普遍。有些公務(wù)人員觀念落后，缺少商業(yè)意識，沒有把自己和社會投資主體放在平等地位上。很多地方政府與社會主體簽約時過于草率，簽約前缺少研究，有的在社會主體起草合同后自己沒有審查就簽了字。同時，在項目合同執(zhí)行遇到問題時政府違約也有些隨意，有的違約看似有合理性但不具有合法性。政府違約一方面破壞了社會投資人對政府的信心，地方政府為了吸引投資人不得不付出更高的代價;另一方面會使社會投資人減少服務(wù)，比如政府未按合同向投資人及時支付污水處理費(fèi)，投資人據(jù)此減少甚至停止處理污水，最終政府總還是要支付費(fèi)用的，賠了夫人又折兵。政府信用已經(jīng)成為PPP能否正常發(fā)展并發(fā)揮作用的關(guān)鍵因素。

　　四，監(jiān)管不到位，社會主體存在廣泛不誠信行為。從過去10年到20年的時間跨度看，在地方政府違約的情況下社會主體仍然高速發(fā)展，也許從企業(yè)報表看到的回報水平不高，但高速發(fā)展的背后意味著做PPP項目的回報水平較高，這是非常奇怪的現(xiàn)象。企業(yè)掙錢本來天經(jīng)地義，報表回報低企業(yè)又高速發(fā)展是扭曲的體制，在這種體制下政府對PPP項目監(jiān)管不到位，社會主體靠不誠信獲得了不合理的回報。不是所有的社會主體都不講誠信，但不講誠信的也是事實，由于政府所有者缺位，這種不誠信沒有受到關(guān)注。比如，有的社會主體拿到項目后脅迫政府提供額外條件，有的社會主體降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，有的社會主體運(yùn)營過程中偷排，有的社會主體做大項目投資減少實際投資，等等。PPP是把雙刃劍，沒有監(jiān)管的PPP會破壞經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　五，金融工具缺失。國外的PPP項目多采用項目融資，也就是以PPP項目本身的資產(chǎn)和現(xiàn)金流為信用支撐獲得金融機(jī)構(gòu)融資，不需要PPP公司股東提供擔(dān)保，PPP項目的債務(wù)不進(jìn)入股東的資產(chǎn)負(fù)債表。我國的PPP項目基本都是在股東擔(dān)保前提下完成融資的，項目融資只有少數(shù)銀行和少數(shù)社會投資人使用而且對金融機(jī)構(gòu)來講審批權(quán)限多數(shù)在總行。當(dāng)社會投資人負(fù)債率較高時不能做項目融資就很難做很多PPP項目，PPP的發(fā)展會因此受到影響。當(dāng)前形勢下，我國地方政府和國有企業(yè)杠桿率普遍很高，甚至到了影響經(jīng)濟(jì)安全的程度，43號文等政府文件都是為解決債務(wù)問題而制定的。除此之外，貸款期限短也是PPP面臨的主要金融問題。當(dāng)前，一方面要化解債務(wù)問題，另一方面又要發(fā)展PPP，推動銀行進(jìn)行金融改革為項目融資創(chuàng)造條件非常必要。

　　六，中介組織未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。發(fā)達(dá)國家做PPP項目聘請顧問是一種慣例但不用招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，在聘請顧問時最重視的是咨詢機(jī)構(gòu)的PPP經(jīng)驗。我國為PPP項目聘請中介機(jī)構(gòu)的做法沒有普及，很多地區(qū)喜歡找些參考文件后自己學(xué)著做，造成了大量遺留問題，為此付出了高昂的代價。即使聘請了中介機(jī)構(gòu)的，很多地區(qū)的做法也很不科學(xué)。有的地區(qū)要求中介機(jī)構(gòu)必須進(jìn)入當(dāng)?shù)卣块T制定的中介機(jī)構(gòu)名錄系統(tǒng)才能為當(dāng)?shù)胤?wù);有的要求PPP咨詢機(jī)構(gòu)要具備工程招標(biāo)資格;有的地區(qū)要求咨詢機(jī)構(gòu)要提前在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行非常復(fù)雜的注冊;有的地區(qū)要求中介機(jī)構(gòu)提供各種證件和咨詢合同的原件;有的地區(qū)請咨詢公司時在固定咨詢費(fèi)價格的前提下從他們自己的系統(tǒng)里抓鬮;有的地區(qū)選擇咨詢公司重價格輕水平。這些做法違背市場規(guī)律，PPP的經(jīng)驗教訓(xùn)未能被有效推廣應(yīng)用，重復(fù)交學(xué)費(fèi)造成了很大的社會浪費(fèi)。

　　毫無疑問，PPP已經(jīng)日漸成為國家戰(zhàn)略，已經(jīng)從公用基礎(chǔ)設(shè)施向社會基礎(chǔ)設(shè)施甚至非基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域發(fā)展，并與混合所有制和政府購買服務(wù)等舉措開始融合。PPP是一場輸不起的戰(zhàn)斗，我們必須意識到隨著PPP項目越來越多、應(yīng)用領(lǐng)域越來越廣泛，風(fēng)險也越來越大。生于憂患死于安樂，PPP從業(yè)人員必須保持清醒頭腦，重視PPP領(lǐng)域存在的問題并不斷解決這些問題，只有這樣PPP的發(fā)展才能取得成功，國家的戰(zhàn)略目標(biāo)才能實現(xiàn)。

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