土地綜合開發(fā)項(xiàng)目(CLDP)中的PPP模式應(yīng)用

發(fā)布日期：2015-04-21來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：李香玉

[摘要]

　　前言：從土地一級(jí)開發(fā)時(shí)代到PPP時(shí)代

　　政府和社會(huì)資本合作模式(或稱“政企合作模式”、“公私合營(yíng)模式”、“PPP模式”)是指政府與社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。這一模式肇始于17世紀(jì)至19世紀(jì)的英、美、法等國(guó)家的公路、橋梁的特許經(jīng)營(yíng)，并在今天被廣泛應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

　　2014年9月23日，財(cái)政部發(fā)布《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財(cái)金(2014)76號(hào))，拉開了在全國(guó)范圍內(nèi)推廣PPP模式的序幕;2014年11月29日，財(cái)政部發(fā)布了《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》(財(cái)金(2014)113號(hào))和《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》;2014年12月2日，國(guó)家發(fā)改委也同步發(fā)布了《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資(2014)2724號(hào))。

　　2014年11月，汕頭市政府向財(cái)政部上報(bào)其與中信集團(tuán)合作推動(dòng)的中信濱海新城項(xiàng)目為PPP示范項(xiàng)目。該項(xiàng)目旨在通過政府采購方式，簽署一系列政企合作協(xié)議，由企業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)全流程操作，實(shí)現(xiàn)政府債務(wù)調(diào)控和政企多元化平等合作的雙贏。中信濱海新城項(xiàng)目以汕頭市海灣隧道項(xiàng)目為合作重心，輻射開發(fā)土地規(guī)劃面積168平方公里，預(yù)計(jì)總投資超500億元，其以新型的PPP模式為核心領(lǐng)銜實(shí)施國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。

　　該項(xiàng)目的顧問提出了政企合作框架下的土地綜合開發(fā)項(xiàng)目(ComprehensiveLandDevelopmentProject,CLDP)模式，作為政企合作遵照PPP原則進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)/運(yùn)營(yíng)模式的新探索。

　　《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》、《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》、《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》等文件相繼出臺(tái)后，如何在土地一級(jí)開發(fā)領(lǐng)域內(nèi)引入PPP操作模式成為了理論界的一個(gè)熱點(diǎn)話題;在我們近期接觸的若干實(shí)務(wù)項(xiàng)目中，一些地方政府和企業(yè)也正在嘗試將原有的土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目改造成為PPP項(xiàng)目。在此類探索和嘗試中，不乏僅在名稱上改換原有的“土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目”為“PPP項(xiàng)目”、而仍保留原有的土地一級(jí)開發(fā)的基本模式的操作方式。

　　從目前有關(guān)PPP模式的若干立法文件來看，土地一級(jí)開發(fā)領(lǐng)域并不屬于可以直接應(yīng)用PPP模式進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的項(xiàng)目范圍。因此，僅改變項(xiàng)目名稱、而不改變基本操作模式的方式顯然并不能改變土地一級(jí)開發(fā)的項(xiàng)目本質(zhì)。

　　本文我們將圍繞如何在土地一級(jí)開發(fā)領(lǐng)域引入PPP模式的問題展開討論，并結(jié)合我們對(duì)于土地一級(jí)開發(fā)和PPP模式的理解提出土地綜合開發(fā)項(xiàng)目(CLDP)中PPP模式的應(yīng)用。

　　一、土地財(cái)政下的土地開發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)

　　地方政府作為其行政區(qū)域范圍內(nèi)國(guó)有建設(shè)用地的管理者，在與土地相關(guān)的領(lǐng)域內(nèi)，肩負(fù)著兩項(xiàng)核心工作。第一項(xiàng)是投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施。基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)需要巨大的投資，如本文前兩部分所述，地方政府投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施，通常需要采取BT、BOT或類似模式，引入社會(huì)資本進(jìn)行建設(shè)。

　　地方政府的第二項(xiàng)工作是完成國(guó)有建設(shè)用地的供應(yīng)，即通過土地一級(jí)開發(fā)使土地達(dá)到建設(shè)用地的供應(yīng)條件，然后通過將土地使用權(quán)出讓或劃撥于土地使用者。其中，土地一級(jí)開發(fā)是國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)過程的第一步，主要內(nèi)容包括對(duì)土地進(jìn)行地上建筑物的拆除、地下障礙物的清除、土地平整等土地整理工作和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等一系列工作。土地一級(jí)開發(fā)工作同樣需要巨大的資金支持，地方政府往往需要與企業(yè)合作，引入社會(huì)資本參與土地一級(jí)開發(fā)。

　　傳統(tǒng)操作模式下，政府采用BT或BOT及其他類似模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，企業(yè)提供的建設(shè)資金，構(gòu)成了一筆政府負(fù)債，政府最終需通過財(cái)政資金或基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)收益償還。而土地出讓收入是地方政府財(cái)政資金的主要來源，因此，地方政府往往在土地完成一級(jí)開發(fā)后，將該地塊土地使用權(quán)出讓后形成的土地出讓收入作為基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施投資的主要資金來源，這就是“土地財(cái)政”模式(見圖1)。

　　在上述土地財(cái)政模式的架構(gòu)下，在某一區(qū)域范圍內(nèi)，一方面，企業(yè)通過政府授權(quán)程序取得一級(jí)開發(fā)主體資格后，在授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)，并根據(jù)與政府之間關(guān)于項(xiàng)目成本收益支付的約定(例如固定比例收益、土地出讓凈收益分成、固定收益加凈收益分成、固定年化收益等模式)獲得投資成本及收益，政府將經(jīng)過一級(jí)開發(fā)整理后的土地在二級(jí)市場(chǎng)上進(jìn)行出讓，并獲得土地出讓收入;另一方面，該企業(yè)或另一企業(yè)通過政府授權(quán)程序取得區(qū)域范圍內(nèi)建設(shè)/運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施的主體資格后，在授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)/運(yùn)營(yíng)，通過運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生的收入及/或與政府之間關(guān)于項(xiàng)目成本收益支付的約定獲得投資成本及收益。

　　觀察上述模型，可以發(fā)現(xiàn)，在傳統(tǒng)的土地財(cái)政模式下，政府主導(dǎo)的土地開發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施投資建設(shè)只存在宏觀上的聯(lián)系，具體的土地開發(fā)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目之間并沒有法律上的關(guān)聯(lián)。即使政府在土地開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)過程中都可能與企業(yè)合作、引入社會(huì)資本;且參與土地開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施投資建設(shè)的社會(huì)企業(yè)可能為同一家企業(yè)，但二者并不是捆綁在一起或同時(shí)進(jìn)行的。因此，土地財(cái)政實(shí)際上將土地開發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)/運(yùn)營(yíng)割裂開來，分成了兩個(gè)步驟。

　　誠(chéng)如學(xué)者所言，土地財(cái)政本質(zhì)上是城市基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的融資模式，為中國(guó)的城市化進(jìn)程作出了重大貢獻(xiàn)。但是，土地財(cái)政本質(zhì)上還是政府主導(dǎo)的投資模式，保留著濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩，存在種種弊端。首先，政府投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施受到政府財(cái)政能力的限制，有限的財(cái)政資金難以滿足持續(xù)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施資金需求。其次，政府投資基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施，缺乏回報(bào)和激勵(lì)，效率低下。第三，政府既是投資方又是管理方，不利于政府履行維護(hù)市場(chǎng)秩序及宏觀調(diào)節(jié)的職能，也不利于企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)。

　　而且，土地財(cái)政作為基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施的融資模式本身也受到了挑戰(zhàn)。首先，土地財(cái)政導(dǎo)致的地方政府負(fù)債問題受到了關(guān)注和重視。自2010年起，中央政府出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》(國(guó)發(fā)[2010]19號(hào))、《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》(財(cái)預(yù)[2012]463號(hào))、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國(guó)發(fā)(2014)43號(hào))、《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》(國(guó)發(fā)(2014)45號(hào))等一系列政策，嚴(yán)格控制地方政府負(fù)債規(guī)模，規(guī)范地方政府舉債方式，也限制了BT模式的適用范圍。其次，土地財(cái)政受到房地產(chǎn)市場(chǎng)直接影響，自2014年伊始，房地產(chǎn)市場(chǎng)開始降溫，地方政府土地出讓收入隨之下滑，土地財(cái)政從源頭上遭遇了危機(jī)。而且，在中央政府嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地的規(guī)模的背景下，土地財(cái)政必將難以為繼。因此，在土地開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)上，地方政府亟需一種高效而且可持續(xù)的新型融資方式。

　　二、土地綜合開發(fā)項(xiàng)目(CLDP)中的PPP模式應(yīng)用

　　(一)土地綜合開發(fā)項(xiàng)目(CLDP)的基本含義

　　2014年7月29日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》(國(guó)辦發(fā)〔2014〕37號(hào))，提出了以土地開發(fā)支持鐵路建設(shè)的模式，并系統(tǒng)性地提出了“土地綜合開發(fā)”的概念及其具體的操作模式。根據(jù)該意見，“……對(duì)鐵路站場(chǎng)及毗鄰地區(qū)特定范圍內(nèi)的土地實(shí)施綜合開發(fā)利用。通過市場(chǎng)方式供應(yīng)土地，一體設(shè)計(jì)、統(tǒng)一聯(lián)建方式開發(fā)利用土地，促進(jìn)鐵路站場(chǎng)及相關(guān)設(shè)施用地布局協(xié)調(diào)、交通設(shè)施無縫銜接、地上地下空間充分利用、鐵路運(yùn)輸功能和城市綜合服務(wù)功能大幅提高，形成鐵路建設(shè)和城鎮(zhèn)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良性互動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)鐵路和城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展。”——在上述原則之下，鐵路建設(shè)和土地開發(fā)不再被割裂為兩個(gè)步驟，而是被統(tǒng)一納入一體設(shè)計(jì)和統(tǒng)一聯(lián)建。該意見進(jìn)一步規(guī)定了針對(duì)現(xiàn)有鐵路用地和新建鐵路站場(chǎng)的綜合開發(fā)基本模式。

　　在地方層面上，上海市、湖北省等也曾出臺(tái)相關(guān)地方性規(guī)定，推廣軌道交通場(chǎng)站/城際鐵路沿線及周邊土地綜合開發(fā)利用的“土地綜合開發(fā)”項(xiàng)目。

　　盡管前述國(guó)家及地方規(guī)定中所涉及的“土地綜合開發(fā)”側(cè)重的是鐵路建設(shè)/軌道交通與土地二級(jí)開發(fā)(而非側(cè)重與土地征收、拆遷補(bǔ)償、前期開發(fā)等有關(guān)的土地一級(jí)開發(fā)相關(guān)事項(xiàng))相嫁接的模式，但是，我們理解，該等土地綜合開發(fā)的操作模式同樣可以推廣應(yīng)用于除鐵路/軌道交通之外的基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施與土地一級(jí)開發(fā)相結(jié)合的建設(shè)項(xiàng)目中。事實(shí)上，根據(jù)我們的經(jīng)驗(yàn)，我們理解，能夠依據(jù)前述規(guī)定與基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施所嫁接的二級(jí)開發(fā)項(xiàng)目往往并非由地方政府或地方土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)已經(jīng)完成土地前期開發(fā)整理的“凈地”，而是尚未完成征地拆遷補(bǔ)償、七通一平的“毛地”，因此，基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施與其嫁接或捆綁地塊的土地一級(jí)開發(fā)相結(jié)合必然成為這一模式開展和推廣的選擇(注：當(dāng)然，在土地綜合開發(fā)項(xiàng)目(CLDP)之下，除土地一級(jí)開發(fā)之外，囊括二級(jí)開發(fā)在內(nèi)的土地一、二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)項(xiàng)目也同樣可以與基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)/運(yùn)營(yíng)嫁接，就其二級(jí)開發(fā)部分，其操作方式與《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》規(guī)定的將基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施與土地供應(yīng)進(jìn)行一體設(shè)計(jì)、統(tǒng)一聯(lián)建的操作方式是相同的，受篇幅限制，在此不再就二級(jí)開發(fā)部分做展開分析，本團(tuán)隊(duì)將在后續(xù)的研究中就土地綜合開發(fā)項(xiàng)目(CLDP)的擴(kuò)展和延伸模式進(jìn)行進(jìn)一步的擴(kuò)充分析)。在上述思路下，結(jié)合政企合作的PPP模式，我們提出了以下在土地綜合開發(fā)項(xiàng)目(CLDP)中應(yīng)用PPP模式的架構(gòu)設(shè)計(jì)(見下圖)：

　　在上述架構(gòu)下，結(jié)合近期一系列國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委以及各地方政府相繼出臺(tái)的有關(guān)PPP模式法律政策文件所確定的公私合作原則，將某一區(qū)域范圍內(nèi)的土地一級(jí)開發(fā)及基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)/運(yùn)營(yíng)作為一個(gè)單一項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)，企業(yè)通過政府的一次性授權(quán)程序取得區(qū)域范圍內(nèi)土地綜合開發(fā)項(xiàng)目(CLDP)的主體資格后，在授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)/運(yùn)營(yíng);企業(yè)通過運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生的收入及/或與政府之間關(guān)于項(xiàng)目成本收益支付的約定獲得其投資成本及收益;在此過程中，政府通過將經(jīng)過一級(jí)開發(fā)整理后的土地在二級(jí)市場(chǎng)上進(jìn)行出讓獲得土地出讓收入。

　　(二)土地綜合開發(fā)項(xiàng)目(CLDP)的特征

　　與傳統(tǒng)的土地財(cái)政模式進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)并建設(shè)/運(yùn)營(yíng)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施相比，土地綜合開發(fā)項(xiàng)目(CLDP)存在以下顯著特征：在項(xiàng)目層面上，將土地一級(jí)開發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)相結(jié)合，統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一實(shí)施;在主體上，土地一級(jí)開發(fā)主體與基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)/運(yùn)營(yíng)主體為合二為一。

　　據(jù)此，我們認(rèn)為，與傳統(tǒng)模式相比，土地綜合開發(fā)項(xiàng)目(CLDP)存在以下較為鮮明的特點(diǎn)：

　　1)簡(jiǎn)化市場(chǎng)主體資格授權(quán)程序，通過一次招投標(biāo)/政府采購程序，確定土地一級(jí)開發(fā)主體與基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)/運(yùn)營(yíng)主體

　　在傳統(tǒng)操作方式下，就土地一級(jí)開發(fā)而言，根據(jù)2008年1月3日《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》(國(guó)發(fā)〔2008〕3號(hào))的規(guī)定：“土地前期開發(fā)要引入市場(chǎng)機(jī)制，按照有關(guān)規(guī)定，通過公開招標(biāo)方式選擇實(shí)施單位。”根據(jù)前述規(guī)定，我們理解，國(guó)家層面的規(guī)定鼓勵(lì)企業(yè)通過招投標(biāo)方式成為土地前期開發(fā)(一級(jí)開發(fā))的主體;在地方層面上，許多地方也存在要求或鼓勵(lì)企業(yè)通過參加招投標(biāo)的形式參與土地儲(chǔ)備/土地一級(jí)開發(fā)的地方性規(guī)定或地方操作實(shí)踐，例如，2005年8月3日《北京市土地儲(chǔ)備和一級(jí)開發(fā)暫行辦法》第四條規(guī)定，“土地儲(chǔ)備開發(fā)堅(jiān)持以政府主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作的原則，可以由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)或者通過招標(biāo)方式選擇有相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)(以下簡(jiǎn)稱開發(fā)企業(yè))承擔(dān)”，再如，2008年12月17日《貴陽市國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)“凈地”出讓工作實(shí)施意見(試行)》(筑府發(fā)(2008)127號(hào))，儲(chǔ)備土地一級(jí)開發(fā)的工作，可采取包括“通過招標(biāo)方式選擇土地一級(jí)開發(fā)單位負(fù)責(zé)實(shí)施”在內(nèi)的多種方式實(shí)施。

　　就基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施而言，根據(jù)2004年《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第二條和第八條，包括城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)等在內(nèi)的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，主管部門通過招標(biāo)程序選擇投資者或者經(jīng)營(yíng)者。

　　因此，在傳統(tǒng)操作模式下，如企業(yè)希望同時(shí)取得某一區(qū)域范圍內(nèi)土地一級(jí)開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)/運(yùn)營(yíng)權(quán)，根據(jù)現(xiàn)行國(guó)家及地方層面的規(guī)定，企業(yè)可能需要通過兩次招投標(biāo)程序分別取得兩個(gè)項(xiàng)目建設(shè)/運(yùn)營(yíng)主體資格的授權(quán)。

　　然而，如前所述，在土地綜合開發(fā)(CLDP)新模式下，由于土地一級(jí)開發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)/運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目合二為一，因此，企業(yè)僅需通過一次授權(quán)程序即可同時(shí)取得區(qū)域范圍內(nèi)土地一級(jí)開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)/運(yùn)營(yíng)權(quán)，主體授權(quán)程序得以簡(jiǎn)化。

　　從目前關(guān)于政企合作模式的法律文件上來看，《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》及《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》等文件也均給予了通過一次性政府采購程序給予企業(yè)以項(xiàng)目主體資格的法律和政策空間。例如，根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》第十一條第(七)款“項(xiàng)目采購應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來源采購。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目采購需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)采購方式”;根據(jù)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》五-(三)“伙伴選擇。實(shí)施方案審查通過后，配合行業(yè)管理部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，按照《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》等法律法規(guī)，通過公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等多種方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)能力、融資實(shí)力以及信用狀況良好的社會(huì)資本作為合作伙伴。”

　　2)緩解地方政府負(fù)債壓力

　　如前所述，傳統(tǒng)模式下，政府采用BT或BOT及其他類似模式下進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，企業(yè)提供的建設(shè)投資，構(gòu)成了一筆政府負(fù)債，政府最終需通過財(cái)政資金或基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)收入償還。近期PPP相關(guān)法規(guī)政策頻繁出臺(tái)，PPP模式在各地方政府被大力推行，究其根源，也是國(guó)家意圖解決或緩解日漸龐大的地方政府負(fù)債問題而進(jìn)行的一種嘗試。

　　在土地綜合開發(fā)項(xiàng)目(CLDP)模式之下，一方面，基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)投資可以在項(xiàng)目之內(nèi)，通過項(xiàng)目用地土地出讓收入進(jìn)行補(bǔ)償(注：關(guān)于土地綜合開發(fā)項(xiàng)目(CLDP)下，基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)投資回收與土地出讓出讓收入之間的結(jié)構(gòu)嫁接，詳見下文分析)，一定程度上減少或避免了政府在項(xiàng)目之外另行撥付財(cái)政資金而形成的政府負(fù)債;另一方面，政府也可以通過股權(quán)投資項(xiàng)目公司的形式參與項(xiàng)目綜合開發(fā)，地方政府負(fù)債壓力得以緩解。

　　從現(xiàn)行法律規(guī)定上來看，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》等規(guī)定在嚴(yán)格控制地方政府負(fù)債規(guī)模、規(guī)范地方政府舉債方式的同時(shí)，對(duì)于政企合作模式卻存在特別的鼓勵(lì)性規(guī)定：例如，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》“鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)。政府通過特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長(zhǎng)期穩(wěn)定收益。投資者按照市場(chǎng)化原則出資，按約定規(guī)則獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營(yíng)合作項(xiàng)目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等市場(chǎng)化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。政府對(duì)投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任”。

　　3)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，提高土地一級(jí)開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營(yíng)的效率

　　如前所述，政企合作模式的核心作用即在于通過引入市場(chǎng)機(jī)制，最大程度地發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用。在通過政企合作進(jìn)行土地綜合開發(fā)的模式之下，企業(yè)通過對(duì)土地進(jìn)行一級(jí)開發(fā)，為項(xiàng)目范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)提供了基礎(chǔ)性條件;高水準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)/運(yùn)營(yíng)水平也將拉升項(xiàng)目用地的整體品質(zhì)，有利于項(xiàng)目用地范圍內(nèi)儲(chǔ)備土地的在二級(jí)市場(chǎng)上的出讓——在上述整體開發(fā)運(yùn)營(yíng)思路的指導(dǎo)下、與傳統(tǒng)操作模式下一級(jí)開發(fā)主體和基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)/運(yùn)營(yíng)主體“各自為政”的情況不同，企業(yè)作為區(qū)域范圍內(nèi)土地一級(jí)開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)/運(yùn)營(yíng)的唯一市場(chǎng)主體、享有對(duì)項(xiàng)目整體的收益權(quán)，自然具有了綜合平衡和全面提升項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)地一級(jí)開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)/運(yùn)營(yíng)水準(zhǔn)的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，也必將有利于提高區(qū)域范圍內(nèi)土地一級(jí)開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營(yíng)的整體效率。

　　4)強(qiáng)調(diào)政府與企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，政府不再就項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)兜底性承諾

　　在傳統(tǒng)的土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)/運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目中，常常存在政府對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)兜底性承諾的安排。例如，政府承諾企業(yè)將就項(xiàng)目取得成本返還及不低于某一比例的收益回報(bào)，當(dāng)項(xiàng)目?jī)?nèi)部無法通過土地使用權(quán)出讓收入或基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)等方式獲得足夠的資金用以支付企業(yè)投入的成本及預(yù)期收益時(shí)，政府承諾將安排其他項(xiàng)目外的財(cái)政收入進(jìn)行項(xiàng)目成本的返還和收益的支付。

　　而在PPP模式之下，政府與企業(yè)共同承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。如本文第二部分所述，現(xiàn)有的關(guān)于PPP模式若干立法文件中均明確了：項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由企業(yè)承擔(dān);法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān);不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。

　　因此，在土地綜合開發(fā)項(xiàng)目(CLDP)之下，政府與企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，無論是土地一級(jí)開發(fā)、還是基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，其成本和收益都應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目?jī)?nèi)部進(jìn)行平衡;在項(xiàng)目自身收入不足以平衡投資成本及收益的情況下，如造成項(xiàng)目存在虧損的原因并非法律、政策和最低需求等因素，則政府無需就項(xiàng)目承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)兜底。

　　5)小結(jié)

　　綜上所述，我們認(rèn)為，土地綜合開發(fā)項(xiàng)目(CLDP)具備本文前述的本土化的PPP模式的基本特征，即：土地綜合開發(fā)項(xiàng)目(CLDP)是政府與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作的關(guān)系;在土地綜合開發(fā)項(xiàng)目(CLDP)下，企業(yè)主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的開發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)并獲得投資回報(bào)，政府部門主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目相關(guān)的監(jiān)管工作;在合作企業(yè)的選擇上，以《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》為主要法律依據(jù)，選擇參與項(xiàng)目的市場(chǎng)主體;土地綜合開發(fā)項(xiàng)目(CLDP)是在基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)/運(yùn)營(yíng)中，嫁接土地一級(jí)開發(fā)的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式;土地綜合開發(fā)項(xiàng)目(CLDP)強(qiáng)調(diào)政府與企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，政府不再就項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)兜底性承諾。——因此，我們認(rèn)為，土地綜合開發(fā)項(xiàng)目(CLDP)是政企合作運(yùn)作項(xiàng)目的一種方式，屬于PPP模式的一個(gè)亞種。

　　(三)土地綜合開發(fā)項(xiàng)目(CLDP)中土地使用權(quán)出讓收入使用的法律障礙

　　如圖1及圖2所示，無論是在傳統(tǒng)的土地財(cái)政模式下、還是在土地綜合開發(fā)項(xiàng)目(CLDP)模式下，項(xiàng)目范圍內(nèi)，經(jīng)企業(yè)進(jìn)行一級(jí)開發(fā)整理后的土地使用權(quán)出讓收入都是項(xiàng)目獲得收入、企業(yè)獲得投資成本及收益支付的重要資金來源。然而，該等將項(xiàng)目范圍內(nèi)土地使用權(quán)出讓收入用于支付企業(yè)投資成本和收益的操作方式可能受到我國(guó)現(xiàn)行土地出讓收支管理制度的限制。

　　我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定嚴(yán)格實(shí)行土地出讓收支兩條線的制度。根據(jù)2006年12月31日財(cái)政部、國(guó)土資源部、中國(guó)人民銀行《國(guó)有地使用權(quán)出讓收支管理辦法》(財(cái)綜[2006]68號(hào))第十三條，“土地出讓收入使用范圍包括征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出以及其他支出。”

　　就土地綜合開發(fā)項(xiàng)目(CLDP)中的一級(jí)開發(fā)部分而言，企業(yè)所投入的開發(fā)成本及收益可通過征地和拆遷補(bǔ)償支出及土地開發(fā)支出兩個(gè)科目進(jìn)行支付殆無疑問;就土地綜合開發(fā)項(xiàng)目(CLDP)中的基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施的投資成本和收益，則可能通過支農(nóng)支出和城市建設(shè)支出兩個(gè)科目進(jìn)行支付。

　　根據(jù)《國(guó)有地使用權(quán)出讓收支管理辦法》第十六條、第十七條，“支農(nóng)支出。包括用于保持被征地農(nóng)民原有生活水平補(bǔ)貼支出、補(bǔ)助被征地農(nóng)民社會(huì)保障支出、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)支出以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。……農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。從土地出讓收入中安排用于農(nóng)村飲水、沼氣、道路、環(huán)境、衛(wèi)生、教育以及文化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目支出，按照各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市人民政府規(guī)定，以及財(cái)政部門核定的預(yù)算執(zhí)行。”“城市建設(shè)支出。含完善國(guó)有土地使用功能的配套設(shè)施建設(shè)以及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。具體包括：城市道路、橋涵、公共綠地、公共廁所、消防設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。”

　　我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定中并沒有關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施的直接定義;現(xiàn)行PPP模式相關(guān)立法中對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施的范圍界定也存在差異：

　　例如，根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》，“各級(jí)財(cái)政部門要重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目。”

　　再如，根據(jù)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》，“PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。燃?xì)狻⒐╇?、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目均可推行PPP模式。”

　　以上規(guī)定均未給出“城市基礎(chǔ)設(shè)施”、“基礎(chǔ)設(shè)施”和“公共服務(wù)設(shè)施”等概念的確切定義。但是，通過對(duì)比前述《國(guó)有地使用權(quán)出讓收支管理辦法》第十六條、第十七條的規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)，可以通過土地出讓收入進(jìn)行支出的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出和城市建設(shè)支出的范圍并不足以涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施的全部外延，諸如醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老、水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目就顯然不能被包含在支農(nóng)支出和城市建設(shè)支出的項(xiàng)目之列。因此，如將土地出讓收入直接用于支付此類設(shè)施的投資成本及收益回報(bào)，則面臨著與現(xiàn)行土地出讓收支管理制度沖突的局面。

　　綜上所述，我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)于“基礎(chǔ)設(shè)施”、“公共服務(wù)設(shè)施”等概念的定義及范圍界定尚存在模糊、含混之處，亟待通過上位法進(jìn)行統(tǒng)一;在現(xiàn)行法律制度下，土地綜合開發(fā)項(xiàng)目(CLDP)仍可能在一定程度上受到土地出讓收支管理制度的限制。但是，我們同時(shí)也注意到，根據(jù)最新出臺(tái)的《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》：“完善投資回報(bào)機(jī)制……依法依規(guī)為準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目配置土地、物業(yè)、廣告等經(jīng)營(yíng)資源，為穩(wěn)定投資回報(bào)、吸引社會(huì)投資創(chuàng)造條件。”——就前述為準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目配置土地等經(jīng)營(yíng)資源的具體方式，《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》尚未予以明確，但是，我們認(rèn)為，這樣的原則性表述為未來出臺(tái)進(jìn)一步的操作細(xì)則、打破現(xiàn)行的土地出讓收入與基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目成本收益支付的法律障礙和制度限制創(chuàng)造了極大的政策空間。

　　(四)土地綜合開發(fā)項(xiàng)目(CLDP)的風(fēng)險(xiǎn)管理概述

　　土地綜合開發(fā)項(xiàng)目(CLDP)是涵蓋了土地一級(jí)開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)/運(yùn)營(yíng)的綜合性項(xiàng)目，在項(xiàng)目的全流程形成了包含多主體(政府、合作企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、建設(shè)工程/運(yùn)營(yíng)服務(wù)提供商、供應(yīng)商等)、多階段(主體授權(quán)、土地一級(jí)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施運(yùn)營(yíng)、融資)的多元而長(zhǎng)期的法律關(guān)系。因此，對(duì)于土地綜合開發(fā)項(xiàng)目(CLDP)的合同進(jìn)行管理，是明晰項(xiàng)目參與各方的義務(wù)和責(zé)任、保障其權(quán)利和利益的關(guān)鍵所在。

　　根據(jù)我們的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，在此類土地綜合開發(fā)項(xiàng)目(CLDP)中，其風(fēng)險(xiǎn)管理重在合同準(zhǔn)備階段、合同談判階段和合同履行階段，具體包括：

　　在合同準(zhǔn)備階段，合同簽署主體(特別是政府方簽署主體)的選擇、合同簽署主體授權(quán)程序的合法性、項(xiàng)目的基本構(gòu)成板塊、項(xiàng)目投資-收益模型的初步經(jīng)濟(jì)測(cè)算與搭建是政府和企業(yè)在這一階段所應(yīng)當(dāng)給予關(guān)注的問題。

　　在合同談判階段，合同體系的搭建(不僅應(yīng)當(dāng)具有合同架構(gòu)上的周延性、還應(yīng)當(dāng)具有長(zhǎng)期履行的可擴(kuò)展性)、政府方談判團(tuán)隊(duì)對(duì)接人員的選擇、企業(yè)方談判團(tuán)隊(duì)組成的專業(yè)性(應(yīng)當(dāng)包括具有豐富的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的法律、財(cái)務(wù)及稅務(wù)專業(yè)人士)是政府和企業(yè)在這一階段所應(yīng)當(dāng)給予關(guān)注的問題。

　　在合同履行階段，如何對(duì)履行期限較長(zhǎng)(通常為十年以上)的合同的履行進(jìn)行持續(xù)的照管，確保各方妥善履行其義務(wù)、實(shí)現(xiàn)其在項(xiàng)目項(xiàng)下的核心訴求(對(duì)于政府而言，其核心訴求通常在于獲得區(qū)域范圍內(nèi)的土地和相關(guān)設(shè)施開發(fā)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的整體效率與社會(huì)效益;對(duì)于企業(yè)而言，其核心訴求通常在于獲得持續(xù)、穩(wěn)定的投資回報(bào))是政府和企業(yè)在這一階段所應(yīng)當(dāng)給予關(guān)注的問題。

　　我們將在未來的研究中，針對(duì)前述土地綜合開發(fā)項(xiàng)目(CLDP)的若干風(fēng)險(xiǎn)管理要點(diǎn)(包括但不限于政府方簽署主體的選擇、合同簽署主體授權(quán)程序、項(xiàng)目投資-收益模式、合同體系搭建、談判策略、合同履行的持續(xù)照管等問題)展開進(jìn)一步的分析與討論。

　　結(jié)語

　　PPP模式是政府(公共部門)與社會(huì)資本(私營(yíng)部門)建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系，廣泛應(yīng)用于世界各國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。在對(duì)PPP模式的基本理論及我國(guó)現(xiàn)行PPP模式的立法及政策進(jìn)行研究的基礎(chǔ)上，我們提出以下幾點(diǎn)初步的結(jié)論及建議：

　　1.PPP模式并非特指某一單一類型的項(xiàng)目模式，在基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)/運(yùn)營(yíng)中，政府、企業(yè)及其他主體之間的法律關(guān)系存在多種可能性，因此，并不存在某一固定的PPP項(xiàng)目法律架構(gòu)或合同范本。

　　2.我們構(gòu)建出了將土地一級(jí)開發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)/運(yùn)營(yíng)相嫁接的土地綜合開發(fā)項(xiàng)目(ComprehensiveLandDevelopmentProject,CLDP)模式。與BOT、PFI等模式相同，CLDP模式符合本土化的PPP模式的基本特征，是政企合作運(yùn)作項(xiàng)目的一種方式，屬于PPP模式的一個(gè)亞種，適用于土地一級(jí)開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)/運(yùn)營(yíng)相結(jié)合的綜合開發(fā)項(xiàng)目。

　　3.與傳統(tǒng)的“土地財(cái)政”模式不同，土地綜合開發(fā)項(xiàng)目(CLDP)在項(xiàng)目層面上，將土地一級(jí)開發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)/運(yùn)營(yíng)相結(jié)合，統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一實(shí)施;在主體上，土地一級(jí)開發(fā)主體與基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)/運(yùn)營(yíng)主體為合二為一;具有簡(jiǎn)化市場(chǎng)主體資格授權(quán)程序，緩解地方政府負(fù)債壓力，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制、提高土地一級(jí)開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營(yíng)的效率以及由政府與企業(yè)共擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的鮮明特點(diǎn)。

　　4.由于現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)于“基礎(chǔ)設(shè)施”、“公共服務(wù)設(shè)施”定義的不清晰和現(xiàn)行土地出讓收支管理制度的限制，土地綜合開發(fā)項(xiàng)目(CLDP)仍面臨一定的法律和政策障礙，亟待通過上位法的統(tǒng)一及地方試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)操嘗試加以探索和突破。

　　5.土地綜合開發(fā)項(xiàng)目(CLDP)合同在范圍上具有綜合性、在時(shí)間上具有長(zhǎng)期性的特征決定了其合同體系的設(shè)計(jì)和管理較之傳統(tǒng)項(xiàng)目合同更為復(fù)雜，政府和企業(yè)在合同各個(gè)階段所應(yīng)給予關(guān)注的側(cè)重點(diǎn)有所不同，對(duì)于項(xiàng)目參與人員的專業(yè)能力也提出了更高的要求;此外，更為重要的是，此類項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的成功設(shè)計(jì)與搭建有賴于豐富的、地方性的、差異化的項(xiàng)目案例數(shù)據(jù)庫積累，以便為項(xiàng)目的運(yùn)行提供更具操作性的指導(dǎo)和參照。

　　自2013年11月中共中央十八屆三中全會(huì)提出允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)至今，無論是理論界、還是實(shí)務(wù)中，都不乏將PPP模式在中國(guó)現(xiàn)行法律制度體系下進(jìn)行本土化應(yīng)用的探索和嘗試。作為專注于土地投資領(lǐng)域的中國(guó)律師團(tuán)隊(duì)，圍繞著土地開發(fā)這一主題，我們對(duì)于土地綜合開發(fā)項(xiàng)目(CLDP)模式的搭建和應(yīng)用尚在探索和研究階段，并正在積極進(jìn)行相關(guān)政策法規(guī)的研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，以期推動(dòng)這一領(lǐng)域立法、政策的更新，并建立起土地綜合開發(fā)項(xiàng)目(CLDP)的案例數(shù)據(jù)庫。我們十分期待有更多的信息和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分享和交流。

　　來源：穆聳律師，中倫律師事務(wù)所

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