淺議PPP項目“物有所值”評價體系

發(fā)布日期：2015-05-06來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：李香玉

[摘要]

　　2014 年，中國政府的采購規(guī)模較2002年的1009億元有了近十余倍的增長，占財政支出的比重也接近20%。但與國際上比較成熟的政府采購制度相比，中國的政府采購制度還有較大的改進(jìn)空間，主要表現(xiàn)在“效率”與“規(guī)范”的目標(biāo)遠(yuǎn)未實現(xiàn)，扶持政策與公平競爭原則難以平衡，以及高價采購與低價競爭的現(xiàn)象并存和公共部門采購從業(yè)人員的素質(zhì)與采購專業(yè)化要求不相匹配。

　　2013年11月，財政部副部長劉昆首次提到政府采購將向?qū)崿F(xiàn)物有所值轉(zhuǎn)變。作為中共十八大確定的落實“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”改革舉措的第一責(zé)任人，財政部根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國政府采購法》、《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財金〔2014〕76號)、《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號)等法律和規(guī)范性文件，明確提出要科學(xué)規(guī)范地對政府和社會資本合作(Public-Private-Partnerships，“PPP”)項目進(jìn)行物有所值評價。

　　一.相關(guān)文件梳理

　　據(jù)悉，財政部將于2015年推出PPP項目物有所值評價指引。目前，相關(guān)文件尚未正式出臺，本文僅就筆者所了解到的部分文件內(nèi)容做一個簡單的結(jié)構(gòu)梳理。同時，為便于援引，與之有關(guān)的文件內(nèi)容以下均簡稱為“《VFM評價指南》”。正式的PPP項目物有所值評價指南或指引，均應(yīng)以財政部公開頒布的文件為準(zhǔn)。

　　物有所值(Value for Money, “VFM”)，是指一個組織運(yùn)用其可利用資源所能獲得的長期最大利益。VFM評價是國際上普遍采用的一種評價傳統(tǒng)上由政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)是否可運(yùn)用政府和社會資本合作模式的評估體系，旨在實現(xiàn)公共資源配置利用效率最優(yōu)化。根據(jù)《VFM評價指南》，“物有所值評價是判斷政府和社會資本合作模式與政府傳統(tǒng)[采購][提供][1]模式相比，在提供基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)上是否可獲得更高效率和更好效果的一種方法，包括定性評價和定量評價”。

　　(一)定性評價

　　根據(jù)《VFM評價指南》，定性評價僅在“項目識別”階段進(jìn)行，采取專家獨立打分和專家組會議評審兩部評價方法，由政府本級財政部門(PPP中心)或其委托的行業(yè)主管部門或第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)組織專家組開展定性評價?！禫FM評價指南》中還對專家人員組成和評價標(biāo)準(zhǔn)作出了規(guī)定。

　　在專家獨立評分環(huán)節(jié)，《VFM評價指南》設(shè)定了18項指標(biāo)，采用百分制評分法，最后匯總并加權(quán)計算總分。這18項指標(biāo)中，除全壽命期成本和風(fēng)險轉(zhuǎn)移各占有10%權(quán)重外，其余16項指標(biāo)各占有5%的平均權(quán)重。每項指標(biāo)均依據(jù)其自身的特點和相關(guān)性做出了具體的并能盡可能量化的評分標(biāo)準(zhǔn)。(詳見附表 1)

　　(二)定量評價

　　與定性評價不同，定量評價可綜合運(yùn)用于項目識別、準(zhǔn)備、采購和實施階段。在不同階段，定量評價通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值(PPP值)與公共部門比較值(PSC)進(jìn)行比較，來對政府和社會資本合作模式是否能夠降低項目全生命周期的成本進(jìn)行考量。

　　物有所值定量評價的主要步驟包括：(a)根據(jù)參照項目計算PSC;(b)根據(jù)影子報價或?qū)嶋H報價計算PPP值;(c)比較PSC和PPP值，得出物有所值量值，并根據(jù)計算結(jié)果做出決策。

　　根據(jù)《VFM評價指南》，在項目識別和準(zhǔn)備階段，政府自己或依賴第三方財務(wù)顧問通過影子報價PPP值(PPPs)與PSC比較，以此來評估PPP模式的定量分析;在項目采購階段，政府則通過社會資本提交的最終響應(yīng)文件中的實際報價PPP值(PPPa)與PSC比較，來評估相對較好的“物有所值”方案。

　　二.有效的決策工具

　　通過前文對《VFM評價指南》所作的結(jié)構(gòu)梳理，我們可以看到物有所值的評價體系側(cè)重于PPP項目的社會經(jīng)濟(jì)效益，而財政部在2015年4月7日頒布的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，則主要關(guān)注PPP項目對地方財政支出的影響。但二者都要求采用定量和定向分析兩種方法，也都是政府或公共部門用于PPP項目識別，并判斷PPP模式是否在公共產(chǎn)品或服務(wù)提供發(fā)明是否能夠比政府傳統(tǒng)[采購][提供]模式取得更高效率及更好效果的決策工具。

　　在VFM定性評價中，18項指標(biāo)較為詳盡的分別從PPP項目特征、社會資本的參與能力和政府的風(fēng)險分擔(dān)等三個方面提出了定性評價標(biāo)準(zhǔn);在VFM定量評價中，PSC的計算也試圖通過“競爭性中立調(diào)整”和“風(fēng)險承擔(dān)成本”對初始PSC值做一個較為科學(xué)的修正，最終力求能產(chǎn)生一個能夠經(jīng)得起推敲并可供比較的 PSC值。

　　清華大學(xué)王守清教授和柯永建博士此前曾提出，政府在社會效益評估中應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：“(1)反映PPP項目的特點;(2)全面客觀地反映項目的社會效益，即兼顧正面與負(fù)面社會影響;(3)定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合，能定量的則定量，不能定量的但重要的定性指標(biāo)也一定要考慮，不能一味追求定量指標(biāo)而忽略了重要的定性指標(biāo)。”[2]

　　筆者認(rèn)為，就公共產(chǎn)品或服務(wù)項目是否適合采用PPP模式而言，如果運(yùn)用得當(dāng)，VFM可以成為政府或公共部門一個比較好的決策工具。此次財政部下發(fā)的《VFM評價指南》，比較好地結(jié)合了定性評價和定量評價的方法，從符合社會經(jīng)濟(jì)效益需求的角度為PPP項目的識別、準(zhǔn)備、采購和實施提供了一個科學(xué)論證的依據(jù)。

　　業(yè)內(nèi)也有專家認(rèn)為VFM在理論上是個好工具，但并不符合我國現(xiàn)階段的國情。 誠然，自1995年我國首個BOT試點項目廣西來賓B電廠的實施以來，主管政府部門“摸著石頭過河”的心態(tài)和采用PPP項目的單一融資導(dǎo)向并無實質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，也在很大程度上決定了與此相關(guān)的法律頂層設(shè)計難以推動及完成[3]。2004年，前建設(shè)部的126號令-《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》頒布并實施，為后續(xù)的BOT/TOT/BT等模式在市政環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施項目的實施提供了引導(dǎo)和一定的規(guī)范。但是，恰恰因為126號令的實用主義特征，政府在前一輪 PPP項目發(fā)展浪潮中，更多地是從短期解決地方財政的發(fā)展資金之困出發(fā)，追求項目轉(zhuǎn)讓的高溢價和項目運(yùn)營服務(wù)的低收費(fèi)，而在很大程度上忽略了不是所有的公共產(chǎn)品的服務(wù)項目都適合做PPP，尤其是把政府缺錢、做不好的公共產(chǎn)品或服務(wù)推向一個不成熟的市場，并過度將政府作為公共部門所應(yīng)承擔(dān)的項目公益性風(fēng)險轉(zhuǎn)移給了社會資本方，讓“高溢價”和“低收費(fèi)”兩個嚴(yán)重對立的利益訴求隱藏在項目的商業(yè)結(jié)構(gòu)中。這些大量累積的潛在風(fēng)險都將不可避免的危害項目的中長期發(fā)展，最終導(dǎo)致公共產(chǎn)品或服務(wù)的低效提供，政府和社會資本方怠于履約甚至是違約的情況。

　　毋庸諱言，在一個不成熟的公共產(chǎn)品服務(wù)的市場環(huán)境下，如果將VFM作為PPP項目的決策工具，確實會遇到比較數(shù)據(jù)來源的可靠性，實踐中的風(fēng)險和潛在收益的財務(wù)量化性等問題，甚至還有地方政府在短期融資利益驅(qū)動下對項目指標(biāo)或決策結(jié)果進(jìn)行操縱等問題。但是這不應(yīng)成為我們因噎廢食，武斷否定“物有所值”的理由。

　　(一)2014年，財政部正式設(shè)立政府和社會資本合作(PPP)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。財政部前副部長王保安明確提出要從組織、立法和項目試點等三個層面大力推廣PPP模式。2015年4月21日，國務(wù)院常務(wù)會議通過《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。至此，PPP模式的中國式建設(shè)和發(fā)展已經(jīng)無論從參與者的認(rèn)識上，還是從法律保障和實施上都有了一個全新的變化!

　　(二)自1983年《中華人民共和國統(tǒng)計法》頒布實施以來，中國統(tǒng)計部門在：(a)改進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)核算體系，提供國家和地區(qū)核算數(shù)據(jù)的質(zhì)量;(b)建立比較科學(xué)的統(tǒng)計調(diào)查方法體系，滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要;(c)完善統(tǒng)計指標(biāo)體系和統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)，及時反映新的經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)象，等三個方面取得了長足的發(fā)展，相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)已經(jīng)具備一定的參考性和科學(xué)性。

　　(三)經(jīng)過二十年的項目實踐，PPP模式在中國已經(jīng)得到了長足發(fā)展。據(jù)業(yè)內(nèi)人士估算，中國目前已經(jīng)實施的PPP項目在7000個以上，其中污水處理行業(yè)有2000個以上，燃?xì)庑袠I(yè)有1000個以上，市政道路項目則有3000到4000個(含BT項目)[4]，此外在城市供水、垃圾處理、交通運(yùn)輸、電廠、學(xué)校、醫(yī)院乃至城鎮(zhèn)開發(fā)領(lǐng)域，均有不少以PPP模式實施的案例。前期累計的大量案例已經(jīng)為“物有所值”的評價和研究奠定了堅實的數(shù)據(jù)參考基礎(chǔ)。

　　(四)在VFM評價體系設(shè)計上，財政部分別從定性和定量環(huán)節(jié)入手，尤其在定量評價中，PSC的計算也充分通過“競爭性中立調(diào)整”和“風(fēng)險承擔(dān)成本”試圖對初始PSC值做一個較為科學(xué)的修正，最終力求能產(chǎn)生一個能夠經(jīng)得起推敲并可供比較的PSC值。

　　縱觀各級政府部門自2014年下半年以來就PPP模式的推廣和應(yīng)用的密集發(fā)文，可以講PPP模式在中國的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入到一個前所未有的新天地。從現(xiàn)階段項目需求及PPP模式在中國的長遠(yuǎn)發(fā)展兩方面來看，PPP項目“物有所值”評價體系的推出無疑是必要的、適時的，也是非常值得重視和研究的。

　　三.實操問題

　　盡管如此，在實際的PPP項目操作中運(yùn)用“物有所值”評價體系，還是有若干問題需要予以關(guān)注。

　　(一)成本比較

　　成本在這里可以分為建設(shè)成本和運(yùn)營成本?！禫FM評價指南》在對初始PSC的調(diào)整計算中，引入了“競爭性中立調(diào)整”，并對因風(fēng)險從公共部門轉(zhuǎn)移到社會資本方所產(chǎn)生的成本上升做出了考慮。例如，如果工程總包商需要承擔(dān)更多的工作，帶資建設(shè)，工程價格本身就要增加以體現(xiàn)這種風(fēng)險，而在政府部門的比較基準(zhǔn)中就不能使用相同的建設(shè)成本，因為后者不存在這種額外的風(fēng)險。但是，對于社會資本可能在PPP項目中做出的創(chuàng)新行為，并由此可能給PPP項目帶來的收益，確實難以提前做出十分準(zhǔn)確的預(yù)測，進(jìn)而無法涵蓋在政府比較PPP與PSC的評估之中。

　　在運(yùn)營成本方面，負(fù)責(zé)設(shè)施管理的分包運(yùn)營商在風(fēng)險轉(zhuǎn)移給他們的情況下會收取更高的服務(wù)費(fèi)用。而政府部門在同一PPP項目下， 則會在采購、談判和項目監(jiān)管等方面產(chǎn)生更高的實施成本，而在政府自身工作人員來對項目進(jìn)行運(yùn)營管理的情況下，這些成本在很大程度上將會被忽略不計。

　　(二)折現(xiàn)率

　　根據(jù)《VFM評價指南》，折現(xiàn)率將由省級財政部門會同行業(yè)主管部門，按照基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的行業(yè)分類制定和發(fā)布并定期更新。按行業(yè)分類制定的原則很好地體現(xiàn)了項目被貼現(xiàn)現(xiàn)金流的性質(zhì)不同，定期更新也給政府根據(jù)市場實際情況進(jìn)行調(diào)整留出了窗口。實際操作中，我們知道政府部門制定貼現(xiàn)率(假設(shè)是6%)大多數(shù)情況下是低于PPP項目的實際資金成本(假設(shè)是8%)。這中間的差異就是政府與社會資本之間轉(zhuǎn)移風(fēng)險的估值。如何合理的做好轉(zhuǎn)移風(fēng)險的平衡，調(diào)整因折現(xiàn)率的不同而帶來的PPP物有所值的比較結(jié)果不同，引入第三方獨立機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)和計算就顯得尤為重要。

　　(三)風(fēng)險轉(zhuǎn)移調(diào)整

　　風(fēng)險的識別、分配和量化過程中，將不可避免地?fù)诫s大量的主觀判斷，并存在數(shù)據(jù)來源的完整性及可靠性的問題。因此，對項目中可能的“樂觀偏差”的范圍，不同的部門、咨詢顧問或投資人很可能會有不同的區(qū)間考量。另外，各種風(fēng)險所被賦予的權(quán)重、發(fā)生概率等是否如實反映了項目的實際情況，這也是值得探討的。目前，各地政府對PPP項目模式熱情高漲，認(rèn)為這是一劑“萬靈藥”，或因為地方債務(wù)問題的考慮而不得已為之。那么在面對一些原本不需要或不適合采用PPP模式的項目，政府和社會資本倘若一定要適用PPP，項目主管部門和中介機(jī)構(gòu)就會面臨較大壓力，需要對物有所值的評估結(jié)果施加人為的影響，以通過較高的風(fēng)險調(diào)整系數(shù)來“包裝或證明”PSC要高于PPP的實際成本，滿足項目物有所值的評估需要。

　　四.總結(jié)

　　綜上，財政部適時推出“物有所值”評價體系，并將之作為PPP項目的準(zhǔn)入門檻之一，無論是為了完善其相關(guān)政策法規(guī)體系，還是滿足現(xiàn)階段PPP項目實施所需，均確有其必要性和迫切性。為確保各地財政部門和社會資本方運(yùn)用好“物有所值”評價體系去識別和調(diào)整好的PPP項目，從公共產(chǎn)品或服務(wù)的全生命周期中真正為社會大眾提供高效率、高質(zhì)量的產(chǎn)品服務(wù)，必要的系統(tǒng)培訓(xùn)和第三方財務(wù)及法律顧問的深度介入都是非常關(guān)鍵的因素，也是各級地方政府需要馬上著手去做的工作。

　　[1]《VFM評價指南》中為政府傳統(tǒng)“采購”模式。

　　[2]清華大學(xué)王守清教授和柯永建博士-《特許經(jīng)營項目融資》，2008年7月第1版。

　　[3]君合律師事務(wù)所合伙人劉世堅- 《PPP模式在中國的發(fā)展及實踐》，2014年6月11日。

　　[4]大岳咨詢金永祥總經(jīng)理- “大岳咨詢”微信公眾號，2014年5月23日。

　　附表1: 定性指標(biāo)分析評價體系表：

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