投標(biāo)參與國(guó)際PPP項(xiàng)目面臨的問(wèn)題與前期工作

發(fā)布日期：2015-06-23來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：李香玉

[摘要]

　　來(lái)源：《招標(biāo)采購(gòu)管理》

　　作者單位：劉峰，國(guó)開證券有限責(zé)任公司;劉建安，國(guó)家開發(fā)銀行股份有限公司

　　發(fā)達(dá)國(guó)家建筑工程承包商憑借資金、技術(shù)、信息和管理等優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)要素配置的全球化，在EPC、BOT、PPP、PMC等國(guó)際工程的高端市場(chǎng)占據(jù)著壟斷地位。

　　改革開放初期，中國(guó)仿照國(guó)際已興起的BOT模式吸引外資搞了幾個(gè)BOT項(xiàng)目，有了經(jīng)驗(yàn)也有教訓(xùn)。2011年底中國(guó)公司在海外成功地完成了柬埔寨基里隆電站、印尼巨港電站兩個(gè)大型BOT項(xiàng)目，并都取得了很好的成果?？梢哉f(shuō)，中國(guó)公司已經(jīng)基本完成了國(guó)際BOT的宣傳和項(xiàng)目示范階段。

　　PPP特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目為企業(yè)帶來(lái)了發(fā)展機(jī)遇，更是一種挑戰(zhàn)，它要求企業(yè)熟悉國(guó)際市場(chǎng)、熟悉PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式和流程、掌握投資決策數(shù)據(jù)和工具，提高投資決策水平。它要求企業(yè)從項(xiàng)目前期、立項(xiàng)、可行性研究、項(xiàng)目融資、實(shí)施、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)、投資的回收、風(fēng)險(xiǎn)管理等諸多環(huán)節(jié)進(jìn)行運(yùn)作和管理。所需要的資源和技能都遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)工程承包的范圍。而要將這一新業(yè)務(wù)和傳統(tǒng)的建設(shè)業(yè)務(wù)集成，實(shí)現(xiàn)1+1>2的效果，對(duì)承包商的戰(zhàn)略管理能力，尤其資本運(yùn)作、項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)能力，是巨大的挑戰(zhàn)。因此認(rèn)知PPP模式的真諦、熟悉PPP運(yùn)作、控制PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，做好前期工作，成為企業(yè)開展PPP項(xiàng)目必修課。

　　一.“走出去”中國(guó)公司投標(biāo)海外項(xiàng)目的普遍心態(tài)和問(wèn)題

　　在國(guó)際建筑工程市場(chǎng)上，極力爭(zhēng)取并最希望做的是國(guó)外業(yè)主按進(jìn)度付款的項(xiàng)目。

　　對(duì)需要融資或業(yè)主要求帶來(lái)融資的國(guó)外項(xiàng)目，只希望引入中資銀行做買方信貸，不接受賣方信貸。大家都知道帶資建設(shè)是能夠帶來(lái)超額收益的，但多數(shù)中資公司控制風(fēng)險(xiǎn)能力弱及因資產(chǎn)負(fù)債比例的約束而不愿負(fù)債經(jīng)營(yíng)，樂(lè)于賺建筑階段的微薄利潤(rùn)。

　　個(gè)別實(shí)力強(qiáng)的大公司，看重BOT/PPP項(xiàng)目的EPC環(huán)節(jié)，愿“以小搏大”，投資很小比例的資金，去爭(zhēng)取拿到項(xiàng)目。其原因：一是對(duì)PPP項(xiàng)目賺錢特點(diǎn)認(rèn)識(shí)不到位，二是控制風(fēng)險(xiǎn)的能力有限，三是自有資金有限，四是怕影響公司的資產(chǎn)負(fù)債比。

　　在國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)上投標(biāo)BOT/PPP項(xiàng)目，但卻放棄股權(quán)投資，就等于放棄長(zhǎng)期利益，極易形成收益與風(fēng)險(xiǎn)不對(duì)稱。

　　二.中國(guó)國(guó)企決策機(jī)制問(wèn)題

　　BOT/PPP項(xiàng)目期限一般在22~30年，前期近一半時(shí)間是帶資負(fù)債階段，是投資的回收，并沒(méi)有賺到錢，后一半時(shí)間才是贏利賺錢。5年一任期的國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)班子，若無(wú)長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光及戰(zhàn)略規(guī)劃，很難實(shí)現(xiàn)超越。

　　國(guó)有企業(yè)對(duì)外投資成功或失敗，均能看到企業(yè)掌舵人的“身影”和作用，真可謂成也蕭何，敗也蕭何。常見有三類：一是善于決策的領(lǐng)導(dǎo)人和有深度、專業(yè)配套的工作團(tuán)隊(duì);二是急功近利“拍腦袋”決策的“強(qiáng)勢(shì)”領(lǐng)導(dǎo)人，不組織不重視專業(yè)團(tuán)隊(duì)的工作;三是求穩(wěn)，不愿做復(fù)雜而有風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，不愿做當(dāng)前負(fù)債長(zhǎng)遠(yuǎn)受益的項(xiàng)目?？梢娨獙?duì)外投資成功，首先要“戰(zhàn)勝”自己。

　　三.投標(biāo)BOT/PPP項(xiàng)目，要有一定的資金實(shí)力

　　作為投資特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目公司的股本金，一般占項(xiàng)目總投資的20%~35%，其他可以通過(guò)項(xiàng)目融資模式解決。由于現(xiàn)在BOT/PPP項(xiàng)目一般都是大、中型，總投資大，30%左右的股本出資數(shù)額除政府和合作伙伴出資外，余額對(duì)企業(yè)也是大數(shù)額。而企業(yè)出資股本金是中標(biāo)條件，也是獲得銀行項(xiàng)目融資的前提。企業(yè)需要通過(guò)上市、增發(fā)股份、變賣資產(chǎn)、調(diào)整內(nèi)部資金使用方向等措施來(lái)籌措投資的股本金。需要籌集的股權(quán)資本金部分若仍不足，可引入私募基金或銀行系基金等財(cái)務(wù)投資者，如東盟基金、中非基金。在PPP項(xiàng)目股本金來(lái)源上，中標(biāo)企業(yè)也應(yīng)注意聯(lián)絡(luò)當(dāng)?shù)赜杏绊?、有?shí)力的公司投資入股，以利項(xiàng)目公司外部事務(wù)的協(xié)調(diào)。中標(biāo)企業(yè)若自有資金不足，想增加融資比例，銀行出于支持和控制風(fēng)險(xiǎn)兩方面要求，對(duì)這部分股本資金就可能考慮以信用證擔(dān)保、擔(dān)保存款等非傳統(tǒng)形式解決。

　　四.做好投標(biāo)前的準(zhǔn)備和籌劃

　　由于各國(guó)建筑承包商大量涌入海灣國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)，使得項(xiàng)目業(yè)主對(duì)承包商提出的服務(wù)需求的深度和廣度越來(lái)越高，要求承包商不僅承擔(dān)項(xiàng)目的施工建設(shè)，還要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的開發(fā)、規(guī)劃、設(shè)計(jì)，甚至是運(yùn)行管理、融資等。而我國(guó)企業(yè)大部分擅長(zhǎng)施工建設(shè)，因此，進(jìn)入海灣的承包商，必須充分審視自己的實(shí)力、特長(zhǎng)和市場(chǎng)進(jìn)入方式，在得到項(xiàng)目信息并有意參與的情況下，要提前做若干準(zhǔn)備和籌劃。首先要分析項(xiàng)目大小、技術(shù)難易,結(jié)合自己實(shí)力,確定是獨(dú)自參與資審和投標(biāo),還是需要聯(lián)合合作伙伴,組成聯(lián)合體參與資審和投標(biāo)。中標(biāo) BOT/PPP項(xiàng)目后，要自己或與各方組成項(xiàng)目公司，要負(fù)責(zé)解決項(xiàng)目融資問(wèn)題，而這些問(wèn)題在資審或投標(biāo)前就要提前聯(lián)絡(luò)和運(yùn)作。譬如為增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力、補(bǔ)己短而尋找戰(zhàn)略合作伙伴，聯(lián)絡(luò)有經(jīng)營(yíng)運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)運(yùn)營(yíng)商、有實(shí)力的規(guī)劃設(shè)計(jì)院(所)、財(cái)務(wù)型投資人，并獲得熟悉基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)及項(xiàng)目融資的銀行的穩(wěn)定支持，或提前聯(lián)絡(luò)組成聯(lián)營(yíng)體，中標(biāo)后就自然形成項(xiàng)目公司。

　　五.投標(biāo)大項(xiàng)目的前期論證十分重要

　　世界上大多數(shù)BOT/PPP項(xiàng)目是通過(guò)招標(biāo)方式采購(gòu)的。在項(xiàng)目的投標(biāo)過(guò)程中，由于大型項(xiàng)目涉及設(shè)計(jì)、投資估算、工程實(shí)施、融資、稅務(wù)、法律、投資決策等多領(lǐng)域和多學(xué)科，隱性風(fēng)險(xiǎn)多、項(xiàng)目關(guān)系復(fù)雜，單純依靠承包商自身的努力難以有效滿足和實(shí)現(xiàn)大型和特殊型項(xiàng)目的競(jìng)標(biāo)條件，這就需要包括工程咨詢、工程管理、投融資顧問(wèn)類咨詢機(jī)構(gòu)的幫助和支持。確定是否投標(biāo)、是否投資，并為承包商提供有效的競(jìng)標(biāo)方案。沒(méi)有投資經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)應(yīng)選擇低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)和熟悉行業(yè)的項(xiàng)目進(jìn)行嘗試性投資，避免開始階段介入復(fù)雜項(xiàng)目。

　　但項(xiàng)目前期的投入風(fēng)險(xiǎn)會(huì)阻礙企業(yè)聘請(qǐng)專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，若項(xiàng)目未成功獲取，則前期投入無(wú)法收回，企業(yè)成本管理壓力大，這可與專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)商嘗試共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享收益的合作模式，妥善處理項(xiàng)目前期咨詢費(fèi)用的承擔(dān)、分?jǐn)偧把a(bǔ)貼方式。為節(jié)省費(fèi)用，也可采用聘請(qǐng)專家、顧問(wèn)的方式。

　　六.BOT/PPP項(xiàng)目投資決策的核心因素

　　PPP項(xiàng)目投資決策涉及了多種因素，例如投資回報(bào)率、風(fēng)險(xiǎn)、融資、稅務(wù)、政策、法律、環(huán)境等等，但對(duì)企業(yè)而言，投資決策的核心要素是投資回報(bào)率、風(fēng)險(xiǎn)和融資三個(gè)核心因素。

　　(1)BOT/PPP項(xiàng)目測(cè)算投資年回報(bào)率最低要在12%以上，一般應(yīng)在18%。

　　(2)投資的風(fēng)險(xiǎn)是多方面的。在投資決策階段，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工具，制作風(fēng)險(xiǎn)模型，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析。對(duì)企業(yè)而言，風(fēng)險(xiǎn)可控是投資決策的主要依據(jù)之一。

　　(3)融資是企業(yè)應(yīng)關(guān)注的第三個(gè)核心要素。在PPP項(xiàng)目中，企業(yè)要運(yùn)用高融資杠桿和表外融資的特性，擴(kuò)展業(yè)務(wù)。對(duì)企業(yè)而言，一是通過(guò)合同結(jié)構(gòu)、合同模式，例如 take-or-pay合同，融資結(jié)構(gòu)、擔(dān)保和保險(xiǎn)安排，使項(xiàng)目具有可融資性。二是采用項(xiàng)目融資的方式，而非公司融資的方式進(jìn)行融資。采用項(xiàng)目融資的優(yōu)勢(shì)：(a)有限追索，控制風(fēng)險(xiǎn);(b)控制母公司資產(chǎn)負(fù)債比;(c)受項(xiàng)目發(fā)起人的資產(chǎn)規(guī)模、資信等限制少;(d)可利用“財(cái)務(wù)杠桿”，投資特大型項(xiàng)目。

　　以上三個(gè)核心要素，投資回報(bào)是三個(gè)要素中的本質(zhì)，也是企業(yè)做PPP項(xiàng)目的根本動(dòng)力和目標(biāo)。

　　七.涉足BOT/PPP項(xiàng)目第一步取決于項(xiàng)目投資人能否辨識(shí)各種風(fēng)險(xiǎn)

　　PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)可分為政治風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)三類。通過(guò)文獻(xiàn)綜述和案例分析等方式，識(shí)別出分擔(dān)不明確但值得探討的符合中國(guó)特定環(huán)境的重要風(fēng)險(xiǎn)共有37個(gè)，包括14個(gè)國(guó)家級(jí)風(fēng)險(xiǎn)、7個(gè)市場(chǎng)級(jí)風(fēng)險(xiǎn)和16個(gè)項(xiàng)目級(jí)風(fēng)險(xiǎn)，涵蓋了中國(guó)以往BOT/PPP項(xiàng)目中導(dǎo)致項(xiàng)目損失的重要風(fēng)險(xiǎn)，而海外的風(fēng)險(xiǎn)比國(guó)內(nèi)還要多些，中東國(guó)家政治體制有隱患，政策法律也不成熟，面臨的風(fēng)險(xiǎn)更多更大。而GCC六國(guó)要優(yōu)于其他國(guó)家。在分析決策中要對(duì)每一個(gè)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行疏理，分析確定發(fā)生概率，逐一研究防范和管控措施。“凡事預(yù)則立”，關(guān)鍵在于項(xiàng)目投資人能否事先辨識(shí)各種風(fēng)險(xiǎn)。

　　但在任何一個(gè)國(guó)家，任何一個(gè)項(xiàng)目都不會(huì)聚集所有的風(fēng)險(xiǎn)。投資者可通過(guò)合同結(jié)構(gòu)、融資結(jié)構(gòu)、擔(dān)保和保險(xiǎn)等安排，與公共部門合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中控制和管理風(fēng)險(xiǎn)。相比較，對(duì)海外PPP項(xiàng)目投資的風(fēng)險(xiǎn)要低于境外投資的收購(gòu)兼并、投資建廠等。

　　八.國(guó)際BOT/PPP項(xiàng)目國(guó)別市場(chǎng)的選擇

　　世界上沒(méi)有一個(gè)市場(chǎng)是不存在風(fēng)險(xiǎn)的。對(duì)企業(yè)而言，在PPP項(xiàng)目東道國(guó)市場(chǎng)選擇上，應(yīng)主要考慮如下方面：

　　(1)國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)，即政治風(fēng)險(xiǎn)的程度。投資者應(yīng)判斷東道國(guó)是否有戰(zhàn)爭(zhēng)、內(nèi)亂、政府更迭、項(xiàng)目批準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)，是否有國(guó)有化、征用風(fēng)險(xiǎn)。投資者應(yīng)從東道國(guó)對(duì)待外國(guó)投資者的歷史、現(xiàn)狀和前景三方面進(jìn)行深入分析。

　　(2)東道國(guó)的債信評(píng)級(jí)。可借助現(xiàn)有的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，如標(biāo)準(zhǔn)普爾等評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的債信評(píng)級(jí)，從宏觀上了解東道國(guó)市場(chǎng)的投資風(fēng)險(xiǎn)。

　　(3)法律制度和法律的完善程度。一個(gè)擁有健全和完善的法律制度國(guó)家其投資風(fēng)險(xiǎn)要小的多。投資者應(yīng)了解東道國(guó)是否有BOT/PPP相關(guān)立法。如果沒(méi)有，應(yīng)研究東道國(guó)其他經(jīng)濟(jì)法規(guī)能否解決PPP投資項(xiàng)目的法律保護(hù)問(wèn)題。

　　要了解東道國(guó)是否加入了聯(lián)合國(guó)有關(guān)投資的多邊投資保護(hù)協(xié)定，我國(guó)是否與所在國(guó)簽訂了雙邊投資保護(hù)協(xié)定，以便在發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)獲得投資保護(hù)。

　　(4)金融市場(chǎng)開放程度。是否是自由外匯國(guó)家，是否允許投資所得順暢地匯出。如是外匯管制國(guó)家，應(yīng)由東道國(guó)政府主管金融部門作出承諾，保證投資者投資收益的匯出。

　　(5)稅務(wù)優(yōu)惠和安排。東道國(guó)是否對(duì)投資項(xiàng)目有稅收優(yōu)惠政策和安排，我國(guó)是否與所在國(guó)簽訂了避免雙邊重征稅協(xié)定。企業(yè)在投資中應(yīng)聘請(qǐng)專業(yè)的稅務(wù)公司或會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行投資稅務(wù)安排。

　　九.BOT/PPP項(xiàng)目類別的選擇

　　應(yīng)當(dāng)說(shuō)，任何一個(gè)在一定年限內(nèi)收益大于應(yīng)付本金和利息，并產(chǎn)生一定合理回報(bào)的項(xiàng)目都適合于BOT/PPP項(xiàng)目，因此，PPP項(xiàng)目可用于礦產(chǎn)資源開發(fā)、水電、火電、水務(wù)、通訊、公路、橋梁、鐵路、港口、地鐵、城鐵、機(jī)場(chǎng)以及制造業(yè)，還可以廣泛應(yīng)用于行政設(shè)施、教育設(shè)施、衛(wèi)生設(shè)施、安全設(shè)施以及休閑和文化設(shè)施。

　　對(duì)企業(yè)而言，根據(jù)投資資金的可回收程度、可融資性，選擇PPP項(xiàng)目的順序如下：

　　(1)礦產(chǎn)資源開發(fā);

　　(2)水電、火電、水務(wù)項(xiàng)目;

　　(3)通訊項(xiàng)目;

　　(4)公路、橋梁、港口、鐵路、地鐵、城鐵和機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目;

　　(5)制造業(yè)、行政、教育、衛(wèi)生、安全和休閑/文化設(shè)施。

　　上述項(xiàng)目順序給企業(yè)從事PPP項(xiàng)目多種選擇性，企業(yè)可根據(jù)東道國(guó)和項(xiàng)目的具體情況選擇適合于自己特長(zhǎng)的PPP項(xiàng)目。

　　十.甄別項(xiàng)目，區(qū)別對(duì)待

　　PPP是高層次、能獲得長(zhǎng)期而豐厚回報(bào)的工程承包建設(shè)模式，若沒(méi)有資金、人才，管理、技術(shù)、技能等，無(wú)法涉足PPP。因此BOT/PPP項(xiàng)目不是所有公司都能做的，也不是所有項(xiàng)目都適合中國(guó)公司以BOT/PPP形式承攬。

　　對(duì)一些國(guó)家推出的PPP項(xiàng)目，比如科威特推出的大型污水處理廠和燃?xì)怆娬緝蓚€(gè)PPP項(xiàng)目就是風(fēng)險(xiǎn)可控的好項(xiàng)目，地鐵受客流和價(jià)格原因可能收入現(xiàn)金流不足彌補(bǔ)成本，是否適合做PPP，要看政府的相關(guān)政策;而沙特、科威特分別推出的多個(gè)新城和大規(guī)模住房及配套公建的PPP項(xiàng)目，由于投資償還期長(zhǎng)達(dá)45年，償還資金來(lái)源主體是住房和商業(yè)的租金，項(xiàng)目不產(chǎn)生足以償還投入的現(xiàn)金流，此類項(xiàng)目適合做BT模式，對(duì)此中資公司可反向給政府做工作，并提出PPP改為BT的建設(shè)方案的好處，以影響政府調(diào)整項(xiàng)目建設(shè)方案。現(xiàn)已有個(gè)別東道國(guó)的當(dāng)?shù)毓灸玫叫鲁腔蜃》縋PP項(xiàng)目，他們?nèi)裟芑I到資金，按進(jìn)度付款，中資公司可以去承建，但這樣的項(xiàng)目都是利潤(rùn)很低的項(xiàng)目。

　　十一.保證贏利的關(guān)鍵在與政府間的協(xié)議，這是BOT/PPP項(xiàng)目的頂層設(shè)計(jì)

　　集中聚焦在與政府協(xié)議中關(guān)于服務(wù)產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格、稅收、付款與結(jié)算，相應(yīng)的約束條款，對(duì)同類競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目的限制等，并體現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)是否公平合理的分配給了參與項(xiàng)目的各方分擔(dān)。協(xié)議約定的價(jià)格和收費(fèi)水平往往是決定項(xiàng)目整體收益的關(guān)鍵因素。這種協(xié)議已在很大程度上控制和鎖定了風(fēng)險(xiǎn)，并決定了項(xiàng)目盈虧及盈虧多少。

　　在 “頂層設(shè)計(jì)”中，要解決好：A.市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)或購(gòu)買方應(yīng)包購(gòu)或包銷的產(chǎn)品數(shù)量與價(jià)格;B.政府對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目附條件審批限制;C.建立風(fēng)險(xiǎn)和調(diào)價(jià)機(jī)制應(yīng)對(duì)市場(chǎng)變化和通貨膨脹，保證原料價(jià)格、產(chǎn)品價(jià)格或收入能覆蓋成本和利潤(rùn)，要明確調(diào)價(jià)公式、調(diào)價(jià)程序、協(xié)商談判的原則等;D.特許期末資產(chǎn)處置方式;E.當(dāng)法律和政策缺乏一定穩(wěn)定性時(shí)，私營(yíng)投資方可要求更高的投資回報(bào)率作為承擔(dān)更高政策風(fēng)險(xiǎn)的一種補(bǔ)償，或要求政府對(duì)可能出現(xiàn)的政策、法律風(fēng)險(xiǎn)做出承諾;F.稅收，就 PPP項(xiàng)目來(lái)講，有很多政府，為了鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)承做PPP項(xiàng)目，他可能愿意給予一些稅收優(yōu)惠，也可能有一些空間讓PPP項(xiàng)目承包商去談，對(duì)此大家要有所了解，同時(shí)要注意簽訂合約公司的注冊(cè)地可能帶來(lái)的稅賦是不一樣的。更重要的是要把風(fēng)險(xiǎn)公平合理的分配給了參與項(xiàng)目的各方分擔(dān)。

　　十二.把握好PPP項(xiàng)目融資模式成功的關(guān)鍵

　　PPP項(xiàng)目投資者能否取得成功并獲得利潤(rùn)，關(guān)鍵取決于項(xiàng)目參與各方能否將已識(shí)別的各種風(fēng)險(xiǎn)合理、有效的分配給參與方共同分擔(dān)。

　　合理的風(fēng)險(xiǎn)分配需要遵循一定的原則，這些原則必須具備兩個(gè)功能：①分配的結(jié)果可以減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率;②各方有能力控制分配給自己的風(fēng)險(xiǎn)，并為項(xiàng)目的成功而有效地工作。符合以上功能的風(fēng)險(xiǎn)分配原則應(yīng)當(dāng)是：

　　(1)由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)

　　一方對(duì)某一風(fēng)險(xiǎn)最有控制力意味著他處在最有利的位置，能減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率和風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)的損失，從而保證了控制風(fēng)險(xiǎn)的一方用于控制風(fēng)險(xiǎn)所花費(fèi)的成本是最小的，同時(shí)由于風(fēng)險(xiǎn)在某一方的控制力之內(nèi)，使其有動(dòng)力為管理風(fēng)險(xiǎn)而努力。

　　(2)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的程度與所得回報(bào)相匹配

　　PPP 項(xiàng)目中存在一些雙方都不具有控制力的風(fēng)險(xiǎn)，如不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)這類風(fēng)險(xiǎn)，分配時(shí)則應(yīng)綜合考慮風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性、政府自留風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的成本，政府減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后所導(dǎo)致的損失和私營(yíng)部門承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的意愿，如果私人部門要求的補(bǔ)償超過(guò)了公共部門自己承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)支付的成本，則公共部門是不會(huì)接受的，因此承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得回報(bào)應(yīng)相匹配。

　　(3)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限

　　項(xiàng)目的某些風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)出現(xiàn)雙方意料之外的變化或風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的損害比之前估計(jì)要大得多。出現(xiàn)這種情況時(shí)，不能讓某一方單獨(dú)承擔(dān)這些過(guò)大的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該遵從承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限的原則，允許對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)進(jìn)行有限度的調(diào)整(這需要事前約定)。從而保證項(xiàng)目的正常進(jìn)行。

　　在上述原則下，系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)中的國(guó)家級(jí)風(fēng)險(xiǎn)，如政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)等主要應(yīng)由政府承擔(dān);市場(chǎng)級(jí)風(fēng)險(xiǎn)，如經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、違約風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)偏向于參與各方共擔(dān);而項(xiàng)目級(jí)風(fēng)險(xiǎn)，包括大部分非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)、投標(biāo)不成功的風(fēng)險(xiǎn)等基本都由中標(biāo)的項(xiàng)目公司承擔(dān)。

　　十三.公平、合理而有效的風(fēng)險(xiǎn)分配結(jié)果需要反復(fù)溝通、協(xié)商

　　上述風(fēng)險(xiǎn)分配原則在理論界已獲得共識(shí)，但在PPP項(xiàng)目談判實(shí)務(wù)中，往往拖時(shí)長(zhǎng)，談判進(jìn)程艱苦，尤其是初期，主要原因就是公共部門和工程企業(yè)對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的分配難以達(dá)成一致。其次，雙方對(duì)PPP項(xiàng)目融資模式的理解也存在誤區(qū)。公共部門往往錯(cuò)誤地認(rèn)為：采用BOT、PPP模式就是把項(xiàng)目中存在的所有風(fēng)險(xiǎn)都轉(zhuǎn)移給工程企業(yè);而工程企業(yè)也往往錯(cuò)誤地認(rèn)為“BOT、PPP”項(xiàng)目較長(zhǎng)的合同期會(huì)蘊(yùn)藏著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。這些錯(cuò)誤的理解導(dǎo)致雙方在分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)時(shí)不能持有合理和公平的心態(tài)，從而影響項(xiàng)目談判的進(jìn)程。

　　公共部門和私營(yíng)企業(yè)都可能有一種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)：以為采用“BOT、PPP”模式，以及承擔(dān)較多的風(fēng)險(xiǎn)就可以獲得較多的回報(bào)，從而把承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)看成是獲得高額回報(bào)的機(jī)會(huì)。事實(shí)上，無(wú)論是工程企業(yè)還是公共部門，承擔(dān)其無(wú)法承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，都會(huì)缺乏控制能力，必然會(huì)降低自己提供公共設(shè)施或服務(wù)的效率，增加控制風(fēng)險(xiǎn)的總成本。政府和企業(yè)只有達(dá)到最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)分配時(shí)，才能達(dá)到效率最高、總成本最低。

　　公平、合理而有效的風(fēng)險(xiǎn)分配結(jié)果不是“天上掉下來(lái)的”，是要靠艱苦細(xì)致的談判和搏弈實(shí)現(xiàn)的。不認(rèn)真做好這一步，風(fēng)險(xiǎn)分配的權(quán)重必然傾向我們?nèi)コ袚?dān)較多風(fēng)險(xiǎn)。金融機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目貸款的定價(jià)是基于對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的分析判斷，為了降低金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期，從而減少金融機(jī)構(gòu)要求增加的風(fēng)險(xiǎn)附加率(溢價(jià)利率)，私營(yíng)合作方必須全力化解風(fēng)險(xiǎn)或是將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給其他團(tuán)體。

　　談判要有專業(yè)知識(shí)、要熟悉PPP國(guó)際通行原則和慣例，要有良好心態(tài)，既要據(jù)理力爭(zhēng)，也要向政府或公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行有理有利的宣講。談判要有詳細(xì)預(yù)案，有力保的部分，有可退讓和妥協(xié)的籌碼。有熟悉業(yè)務(wù)的專職翻譯、律師等。

　　在做好頂層設(shè)計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)分配基礎(chǔ)上，BOT/PPP是可以獲得長(zhǎng)期收益的好項(xiàng)目，而營(yíng)利大小，很大程度上主要取決于與政府的特許權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議和合作合同。

　　十四.PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施

　　在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)責(zé)任落實(shí)前后，要研究出自己分擔(dān)的工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)策略，包括風(fēng)險(xiǎn)回避(如果發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率很高，而且可能損失也很大，又沒(méi)有其他有效的對(duì)策來(lái)降低風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)采取放棄項(xiàng)目、放棄原有計(jì)劃或改變目標(biāo)等方法，使其不發(fā)生或不再發(fā)展，從而避免可能發(fā)生的潛在損失);風(fēng)險(xiǎn)自留(可分為非計(jì)劃風(fēng)險(xiǎn)自留和計(jì)劃性風(fēng)險(xiǎn)自留兩種);風(fēng)險(xiǎn)控制與化解(風(fēng)險(xiǎn)控制措施應(yīng)當(dāng)形成一個(gè)周密的、完整的損失控制系統(tǒng)，一般應(yīng)由預(yù)防計(jì)劃、災(zāi)難計(jì)劃和應(yīng)急計(jì)劃三部分組成);風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移(通過(guò)某種方式將某些風(fēng)險(xiǎn)的后果連同應(yīng)對(duì)的權(quán)利和責(zé)任轉(zhuǎn)移給他人)。

　　企業(yè)對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和應(yīng)對(duì)措施，主要集中和體現(xiàn)在前期和中標(biāo)初期，這時(shí)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)和采取應(yīng)對(duì)措施事半功倍。

　　十五.做好項(xiàng)目管理的實(shí)施決策

　　企業(yè)中標(biāo)后就成為BOT/PPP合同結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)者，在項(xiàng)目實(shí)施步驟上，不應(yīng)急功近利，而要以長(zhǎng)遠(yuǎn)獲益為目標(biāo)，實(shí)行最嚴(yán)格的質(zhì)量管理，合理實(shí)現(xiàn)建設(shè)階段的利潤(rùn)。同時(shí)為控制建設(shè)成本超支風(fēng)險(xiǎn)，PPP項(xiàng)目也應(yīng)采用EPC總承包方式進(jìn)行實(shí)施。項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和管理也要組建或聘用專業(yè)公司進(jìn)行。在項(xiàng)目各階段都要落實(shí)責(zé)任制，控制成本，保證質(zhì)量。在實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全壽命管理服務(wù)成本最低中，項(xiàng)目公司股東才能獲得高額投資回報(bào)。

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