關(guān)于加快發(fā)展PPP融資模式的建議

發(fā)布日期：2015-07-21來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：李香玉

[摘要]

　　 肖忠意

　　 一、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中融資需求迫切

　　 我國(guó)已進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的決定性階段，正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要時(shí)期，也處于城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，進(jìn)入了新常態(tài)發(fā)展階段，同時(shí)也迎來(lái)了新一輪發(fā)展的機(jī)遇和契機(jī)。為實(shí)現(xiàn)“保增長(zhǎng)，惠民生”的目標(biāo)，落實(shí)全面小康社會(huì)建設(shè)進(jìn)程的首要任務(wù)就是解決當(dāng)前社會(huì)發(fā)展過(guò)程中基礎(chǔ)建設(shè)資金不足的問(wèn)題。雖然地方政府性債務(wù)是一條解決地方基礎(chǔ)建設(shè)資金不足的行之有效的辦法，但在當(dāng)前地方債務(wù)規(guī)模日增，償還壓力大的經(jīng)濟(jì)背景下，僅僅依靠地方政府性債務(wù)發(fā)展基礎(chǔ)建設(shè)所面臨的困難重重。近年，中央也多次出臺(tái)政策，要求壓縮地方政府性債務(wù)規(guī)模，控制地方債規(guī)模，這無(wú)疑使本就艱難的地方基礎(chǔ)性建設(shè)工作推進(jìn)難上加難。因此，在PPP投融資模式改革大浪潮推動(dòng)下，各個(gè)地區(qū)應(yīng)更進(jìn)一步制定出臺(tái)實(shí)施意見(jiàn)啟動(dòng)改革，策劃推出一批PPP合作項(xiàng)目，控制項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、調(diào)整結(jié)構(gòu)、降低成本，逐步降低政府與社會(huì)融資占比，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)投資規(guī)模，力爭(zhēng)社會(huì)資金配投大幅增加。

　　 二、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中面臨諸多問(wèn)題

　　 一是短期資金需求量大，債務(wù)總量增大趨勢(shì)明顯。全國(guó)各個(gè)地區(qū)，尤其是主要城市的經(jīng)濟(jì)開發(fā)體量大，舊城改造任務(wù)重，重點(diǎn)項(xiàng)目多，因此資金需求量大，即使政府性債務(wù)逐年上升，也無(wú)法完全滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求。缺乏足夠的資金保障，較多問(wèn)題隨之產(chǎn)生：土地開發(fā)進(jìn)程緩慢、水電氣等基礎(chǔ)設(shè)置配置標(biāo)準(zhǔn)不高或不及時(shí)、區(qū)域大型公共設(shè)施不能實(shí)施或者建設(shè)進(jìn)度緩慢，諸多項(xiàng)目建設(shè)一直面臨施工進(jìn)度遲緩的問(wèn)題，資金缺乏是重要原因之一。資金不足會(huì)限制區(qū)域價(jià)值提升，制約區(qū)域的總體發(fā)展。

　　 二是缺乏償債機(jī)制，過(guò)度依賴土地升值。目前，政府常用的辦法是以未來(lái)的政府收入、投建項(xiàng)目的利潤(rùn)及土地作為抵押擔(dān)保來(lái)舉債，而這種擔(dān)保是建立在未來(lái)經(jīng)濟(jì)仍可保持高增長(zhǎng)、土地價(jià)值不貶值的前提和基礎(chǔ)上的。然而，在土地抵押過(guò)程中，土地的價(jià)值都是評(píng)估值，有虛高的成分;且土地價(jià)格上漲僅是一種預(yù)期，難以必然實(shí)現(xiàn)，而地方政府一旦違約，銀行只能拍賣所抵押的土地，如果房地產(chǎn)和土地市場(chǎng)不景氣，這些土地便無(wú)法被售出。所以，如果經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行，政府收入減少，項(xiàng)目收益微薄，土地價(jià)值降低，這些債務(wù)的還本付息就會(huì)發(fā)生困難，就有可能爆發(fā)償債危機(jī)。

　　 三是融資渠道單一，政府角色模糊。為了解決基礎(chǔ)建設(shè)資金缺口等問(wèn)題，地方政府往往利用其信譽(yù)直接向銀行做出承諾，變相融資;或者通過(guò)政府下屬或與地方政府關(guān)系密切的企業(yè)來(lái)發(fā)行債券，籌集資金，并將其列為企業(yè)債券，并由國(guó)有企業(yè)進(jìn)行建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理，這種國(guó)家包攬的投融資模式使得國(guó)家成為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目惟一的投資主體、決策主體和經(jīng)營(yíng)主體,不僅容易出現(xiàn)決策的隨意性,難以保證基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效率和質(zhì)量,而且還造成普遍存在的“資金饑渴癥”?？偟膩?lái)看，在存量政府性債務(wù)中，銀行貸款或變相銀行貸款等間接融資方式多，發(fā)債等直接融資方式少，尤其是股權(quán)融資幾乎為零;資產(chǎn)抵押方式多，其他增信方式少。這種錯(cuò)綜復(fù)雜的債務(wù)關(guān)系更加大了債務(wù)管理的難度，不僅對(duì)外信息披露不夠透明，即便自身對(duì)債務(wù)的情況也未必十分清楚。

　　 四是地方融資平臺(tái)融資規(guī)模有限，融資難度大。當(dāng)前流行的各種融資模式,多是由私營(yíng)部門獨(dú)立完成某一階段的工作,各參與方缺乏相互合作,利益沖突大,風(fēng)險(xiǎn)分配不合理。政府雖然積極引資,但由于私營(yíng)部門不愿承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),不敢貿(mào)然投資于地方基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，這進(jìn)一步加大了地區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)融資的難度。

　　 三、有效發(fā)展PPP融資模式的政策建議

　　 第一，地方政府需要改革其職能、轉(zhuǎn)換其角色定位。在PPP融資模式下,政府已由過(guò)去那種在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)作用變?yōu)榧仁敲駹I(yíng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督者、指導(dǎo)者,又是其合作伙伴,因此,政府必須隨著基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域產(chǎn)權(quán)制度、投融資體制改革的推進(jìn)而相應(yīng)改革其職能,進(jìn)行管理體制的創(chuàng)新,以便更好地發(fā)揮其監(jiān)督、指導(dǎo)以及合作者的角色。

　　 第二，科學(xué)梳理政企關(guān)系。在逐步落實(shí)PPP模式在我國(guó)應(yīng)用的過(guò)程中，政府不應(yīng)簡(jiǎn)單地簡(jiǎn)化審批手續(xù)、縮減市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)察流程，而應(yīng)創(chuàng)建清晰的政府監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)的補(bǔ)貼政策，提升基礎(chǔ)設(shè)施自身盈利能力。政府給企業(yè)授予特許權(quán)的同時(shí)，應(yīng)明確雙方各自的權(quán)利與義務(wù)，包括擬定政策、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)等，實(shí)現(xiàn)透明的政企關(guān)系。

　　 第三，要從政策層面上鼓勵(lì)PPP模式在地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的實(shí)施。地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資困難,一個(gè)最重要的原因就是這些項(xiàng)目自身經(jīng)濟(jì)效益不足,除政府外一般不會(huì)有人對(duì)這類項(xiàng)目有投資興趣,故通過(guò)政府的鼓勵(lì)扶持措施直接提高項(xiàng)目的投資收益,降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)是PPP模式融資成功的關(guān)鍵。政府扶持的實(shí)質(zhì)就是將項(xiàng)目的部分成本從該項(xiàng)目轉(zhuǎn)移到全體納稅人身上,從理論上說(shuō)只要政府扶持的代價(jià)不高于消費(fèi)者盈余的現(xiàn)值加上項(xiàng)目外部效應(yīng)凈值,就符合基礎(chǔ)設(shè)施“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”特性的要求。充分考慮地區(qū)的特殊性,從政策層面上給予鼓勵(lì),支持PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的應(yīng)用。

　　 第四，進(jìn)行PPP項(xiàng)目政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)專職化建設(shè)。地方政府各個(gè)部門之間都有各自獨(dú)立的監(jiān)管文件和標(biāo)準(zhǔn)，合作程序容易雜亂，導(dǎo)致操作性差，因此，有必要設(shè)計(jì)PPP監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以設(shè)立分級(jí)管理機(jī)構(gòu)的方式進(jìn)行監(jiān)管，出臺(tái)PPP建設(shè)運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)、擬訂民營(yíng)機(jī)構(gòu)注資計(jì)劃的標(biāo)準(zhǔn)合約、公共部門采購(gòu)前進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估等。在項(xiàng)目前期，對(duì)私營(yíng)部門進(jìn)行初步預(yù)算審核，對(duì)其籌資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)能力進(jìn)行評(píng)估;項(xiàng)目過(guò)程評(píng)估作為整個(gè)PPP評(píng)估體系最重要的環(huán)節(jié)，是對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量與數(shù)量的系統(tǒng)全面性評(píng)估，根據(jù)評(píng)估狀況擬定下一時(shí)期對(duì)私人部門的補(bǔ)貼額度，并且定期進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及績(jī)效評(píng)價(jià)。

　　 (作者為民建重慶市委會(huì)員、西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授)

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