PPP運作模式選擇的影響因素分析

發(fā)布日期：2015-08-03來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：李香玉

[摘要]

　　 一、引言

　　 國辦發(fā)43號文對地方政府融資舉債設(shè)立了明確的約束限制機制，限制了地方平臺融資之后，隨之而來的問題是公益性項目如何建設(shè)運作。PPP模式順勢成為當(dāng)下最熱門和值得探討的項目運作方式。然而，PPP模式在實際應(yīng)用中產(chǎn)生了許多具體模型，并且有些模型又衍生出許多變種。因此，公共部門將PPP模式用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時，對于某個特定的基礎(chǔ)設(shè)施項目到底采用哪種具體運行模式，也是PPP模式在我國應(yīng)用取得成功的一個非常重要的問題，本文結(jié)合現(xiàn)有文獻主要討論 PPP運作模式選擇的問題。

　　 二、PPP運作模式的分類

　　 PPP有廣義和狹義之分，這里所說的PPP是指狹義的PPP，是一系列項目運作模式的總稱，它包含BOT、TOT、BOO等多種具體運作模式，更加強調(diào)公共部門和私人部門合作過程中的風(fēng)險分擔(dān)機制和項目實施的資金價值 (VFM)。目前我國基礎(chǔ)設(shè)施運作的PPP模式有外包類、特許經(jīng)營權(quán)和私有化等三大類近20種具體運作模式。但是目前財政部和國家發(fā)改委推廣的PPP以特許經(jīng)營類為主。財政部《操作指南》(113號文)中指出“項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設(shè)-運營-移交(BOT)、建設(shè)-擁有-運營(BOO)、轉(zhuǎn)讓-運營-移交(TOT)和改建-運營-移交(ROT)等。”國家發(fā)改委《指導(dǎo)意見》(2724號文)中指出“經(jīng)營性項目可以通過政府授予經(jīng)營權(quán)，采用BOT、 BOOT等模式推進;準經(jīng)營性項目可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用BOT、BOO等模式推進;非經(jīng)營性項目可通過政府購買服務(wù)，采用BOO、委托運營等市場化模式推進。”

　　 盡管PPP項目運作模式很多，但這些模式并非都具有本質(zhì)上的區(qū)別，結(jié)合目前推廣的PPP運作模式，在選擇PPP運作模式之前，我們可以考慮重新將PPP模式進行分類。所有權(quán)的歸屬是政府和社會資本方談判的一個重要內(nèi)容，影響著雙方的權(quán)利和責(zé)任。因此，本文根據(jù)不同階段所有權(quán)的歸屬不同，將PPP項目劃分三類基本模式：第一類的主要特征是政府在全生命周期內(nèi)都擁有項目的所有權(quán)，典型代表為BOT(相當(dāng)于國外的BTO模式)模式;第二類的主要特征為項目公司在特許經(jīng)營期內(nèi)擁有項目的所有權(quán)，但所有權(quán)最終移交歸屬于政府，典型代表為BOOT模式;第三類的主要特征為全生命周期內(nèi)項目的所有權(quán)均屬于項目公司，典型代表為BOO模式。對于其他的PPP模式都可劃歸到以上三類基本模式中，比如TOT模式可以劃歸到第二類基本模式中，DBFO模式可以劃歸到第一類基本模式中，只不過這種模式比較特殊，適用于公路和市政道路領(lǐng)域，其特點是購買服務(wù)和績效評估。對于像重構(gòu)/改造-運營-移交(ROT)模式，其實是BOT的變形，該模式主要運用于“醫(yī)院重組、管辦分離”和基建改造項目，這里就不進行分類。

　　 三、PPP運作模式的選擇

　　 (一)PPP運作模式選擇的前提依據(jù)

　　 在實踐中，所有權(quán)歸屬不同對公私雙方的影響主要體現(xiàn)在如下方面：首先，對項目公司來說，擁有所有權(quán)就可以在契約規(guī)定的范圍內(nèi)自主地進行資產(chǎn)抵押、處置等活動，以籌集項目所需資金，避免政府的阻撓或干擾，但這也會增加項目公司的風(fēng)險，例如用項目資產(chǎn)進行抵押貸款時，如果發(fā)生經(jīng)營虧損或資金周轉(zhuǎn)困難的情況，就面臨因無法償債而被銀行或金融機構(gòu)出售項目資產(chǎn)的風(fēng)險，項目難以按時移交給政府;其次，對于政府來說，如果擁有項目所有權(quán)，就在一定程度上限制了項目公司處置資產(chǎn)的自由，保障了項目資產(chǎn)的安全，但同樣這也會在一定程度上限制了項目公司的投資熱情，對投資者的資金實力等方面提出了更高的要求。同時，所有權(quán)屬于項目公司，會刺激增加投資，采用更加先進的技術(shù)和管理方法，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和規(guī)模，增加社會福利水平，這與政府的目標是一致的;但項目公司有時也會為獲得私利而追加投資(自利性投資)，或通過提高服務(wù)價格、降低服務(wù)質(zhì)量等方式，增加收入或降低成本，實現(xiàn)利潤的提高，即逆向選擇行為。而且，過度地將所有權(quán)給予項目公司，也會增加政府監(jiān)督的成本。正因如此，科學(xué)地進行所有權(quán)配置對PPP項目來說至關(guān)重要，而這一決策過程的實質(zhì)就是PPP運作模式的選擇過程。

　　 (二)PPP運作模式選擇的影響因素

　　 影響PPP具體運作模式選擇的因素很多，比如回報機制、收益方式、風(fēng)險結(jié)構(gòu)、融資需求、政策法規(guī)等，但由于PPP運作模式的區(qū)別主要是所有權(quán)劃歸的不同，所以只要找出影響PPP項目所有權(quán)配置的影響因素，就可以分析選擇出不同PPP項目的具有運作模式。本文總結(jié)出PPP運作模式選擇的四類影響因素，分別是項目領(lǐng)域、收益方式、特許經(jīng)營期和物有所值(VFM)。

　　 (三)各影響因素下PPP運作模式的選擇

　　 1、PPP運作模式選擇與項目領(lǐng)域

　　 對于不同項目領(lǐng)域的PPP模式選擇可以從項目的獨立性、競爭性和投資規(guī)模三個因素進行分析。

　　 (1)獨立性

　　 獨立性較弱的項目適宜采用BOT模式，獨立性較強的項目可采用BOOT模式或BOO模式。例如學(xué)校、醫(yī)院、政府事務(wù)場館等項目必須保證其穩(wěn)定的運營，如果運營不暢將會對教育醫(yī)療等事業(yè)造成較大影響。所以，政府必須在經(jīng)營期內(nèi)擁有所有權(quán)，才能保證其穩(wěn)定地為社會提供工作服務(wù)，避免項目抵押等活動帶來的風(fēng)險。于此相對，停車場、文化場館、福利機構(gòu)等領(lǐng)域的PPP項目，其經(jīng)營通常不會影響到其他機構(gòu)的經(jīng)營活動，及獨立性較強，政府放棄所有權(quán)不會對經(jīng)濟、社會帶來較大風(fēng)險，因此，政府可以考慮采用 BOOT模式或BOO模式，刺激社會投資者的投資熱情，采用更加先進的技術(shù)和管理方法，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和規(guī)模，增加社會福利水平。

　　 (2)競爭性

　　 競爭性較弱的項目適宜采用BOT模式，競爭性較強的項目可采用BOOT模式或BOO模式。有些PPP項目隸屬關(guān)系明確，且服務(wù)對象單一，收益情況穩(wěn)定，對項目公司的經(jīng)營能力要求較低，這類項目通常沒有與其相競爭的其他項目，政府對這樣的PPP項目依賴性更強，通常會擁有項目的所有權(quán)，例如保障性住房等;有些PPP項目的競爭很激烈，同類型的項目很多，其服務(wù)對象和收益情況均不穩(wěn)定，如停車場等。這類項目要求項目公司具有較強的經(jīng)營能力，才能保證項目的盈利，這一領(lǐng)域中某一項目經(jīng)營情況發(fā)生變化，對整個領(lǐng)域的服務(wù)供應(yīng)影響較小，政府對其依賴性也較小，因此政府可以放棄這類項目的所有權(quán)。

　　 (3)投資規(guī)模

　　 對于投資規(guī)模較大的PPP項目，政府應(yīng)該擁有其所有權(quán)，而對于投資規(guī)模較小的PPP項目，政府可以在一定范圍內(nèi)放棄所有權(quán)。也就是說，BOT模式更適合大型PPP項目，而BOOT模式則側(cè)重于中型PPP項目，BOO模式側(cè)重于小型PPP項目。對于規(guī)模較大的PPP項目來說，通常其影響也較大，要求投資者具有更高的融資能力，對于這類項目如果將所有權(quán)給予項目公司，對政府來說風(fēng)險就較大，因此，政府會更適合選擇擁有其所有權(quán)，即采用BOT模式運作;反之，投資規(guī)模小的項目通常其影響也會較小，對項目公司的融資能力要求較低，政府放棄所有權(quán)的風(fēng)險也就會較小，因此，選擇BOOT模式、BOO模式比較合適。

　　 2、PPP運作模式選擇與收益方式

　　 在PPP項目中，項目公司的收入來源主要有三種方式，第一種是使用者付費方式，通常用于可經(jīng)營性系數(shù)較高、財務(wù)效益良好、直接向終端用戶提供服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施項目，如市政供水、城市管道燃氣、收費公路等;第二種是政府付費方式，通常用于不直接向終端用戶提供服務(wù)的終端型基礎(chǔ)設(shè)施項目，如市政污水處理廠、垃圾焚燒發(fā)電廠等，或不具備收益性的基礎(chǔ)設(shè)施項目，如市政道路、河道整治等;第三種是可行性缺口補貼(VGF)方式，通常用于可經(jīng)營性系數(shù)較低、財務(wù)效益欠佳、直接向終端用戶提供服務(wù)但收費無法覆蓋投資和運營回報的基礎(chǔ)設(shè)施項目，如醫(yī)院、學(xué)校、文化及體育場館、保障房、價格調(diào)整滯后或需求不足的網(wǎng)絡(luò)型市政公用項目、交通流量不足的收費公路等。

　　 PPP項目的三種收益方式反映的項目公司的經(jīng)營自主性是不同的，由低到高依次是政府付費方式、VGF方式和使用者付費方式。對于政府付費項目，項目公司只需按照合同的規(guī)定建設(shè)、運營項目，確保服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平，無須擔(dān)心項目的收益問題;而對于使用者付費項目來說，項目公司既要負責(zé)項目建設(shè)、運營，又要負責(zé)宣傳、營銷等工作，其收益存在著很大的不確定性;VGF項目的一部分收入來源于政府，這部分收入是穩(wěn)定的，另外一部分收入來源于向消費者的收費，這部分收入是不確定的。因此，從項目公司承擔(dān)的收益風(fēng)險來看，政府付費項目風(fēng)險最低，VGF項目居中，使用者付費項目風(fēng)險最大。高風(fēng)險通常伴隨著高收益，不同的風(fēng)險偏好者喜歡的收益方式是不同的。在不同類型的PPP項目中，公私雙方的權(quán)利和責(zé)任各不相同，但從本質(zhì)上說，所有權(quán)歸屬是影響PPP項目私有化程度的主要因素，而收益方式只是表明項目公司在收益方面的自主性，選擇不同的收益方式可以對公私雙方權(quán)利和責(zé)任進行微調(diào)，也就是說，收益方式雖然可以影響項目的私有化程度，但非常有限。

　　 如果項目公司擁有項目最終所有權(quán)，就必須在特許經(jīng)營期內(nèi)就能夠了解收益情況，做好適應(yīng)市場競爭的準備，因此，政府會增加其收益的自主性，在特許經(jīng)營期內(nèi)給予其一定的收益權(quán);而政府擁有最終所有權(quán)的情況下則不存在這種憂慮，因此，可以在一定程度上降低項目公司的收益自主性，以降低項目風(fēng)險。

　　 3、PPP運作模式選擇與特許經(jīng)營期

　　 特許經(jīng)營期也是PPP項目中公私雙方談判的焦點之一，是構(gòu)成契約的重要組成部分。如前所述，不論PPP項目應(yīng)用何種模式，都存在著特許經(jīng)營期，特許經(jīng)營期的長短，直接影響著公私雙方的成本和收益。對項目公司來說，特許經(jīng)營期越長，意味著項目公司可以在更長的一段時間內(nèi)獲取收益，而對于政府來說，特許經(jīng)營期越長，購買服務(wù)和監(jiān)管的成本越大。因此，項目公司總是希望特許經(jīng)營期長一點，而政府總是希望縮短特許經(jīng)營期，雙方在這一點上存在著矛盾。三種基本模式的特許經(jīng)營期從小到大依次是BOT、BOOT、BOO，這說明當(dāng)政府擁有所有權(quán)時，更愿意縮短特許經(jīng)營期，以盡早收回項目經(jīng)營權(quán)，當(dāng)然這需要提高購買價格或財政補償，以保障項目公司的收益;當(dāng)政府放棄項目所有權(quán)時，更傾向于延長特許經(jīng)營期，增加監(jiān)管的時間。

　　 4、PPP運作模式選擇與物有所值(VFM)

　　 物有所值(VFM)是確認和評估方案時使用的一種方法，用于比較一個項目采用PPP和傳統(tǒng)采購模式的優(yōu)劣。物有所值考慮的是項目全生命周期內(nèi)不同方案的成本和風(fēng)險，按照財政部PPP操作指南(財金[2014]113號)的規(guī)定，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定性評價重點關(guān)注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險分配、提高運營效率、促進創(chuàng)新和公平競爭等;定量評價主要通過對PPP項目全生命周期內(nèi)財政支出(LCC)凈現(xiàn)值(用LCCPPP表示)與傳統(tǒng)采購方式下的財政支出凈現(xiàn)值(公共部門比較值，PSC)(用LCCPSC)進行比較，計算項目的物有所值量值，即VFM=LCCPSC-LCCPPP，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。

　　 VFM評估結(jié)果一般作為是否采用PPP和確定風(fēng)險分擔(dān)的依據(jù)，本文根據(jù)國際經(jīng)驗和案例總結(jié)出以下結(jié)論，三種基本模式的VFM指標值最低的是BOT模式，其次是BOOT模式、最高的是BOO模式。因此可以判斷，政府擁有所有權(quán)的PPP項目，VFM指標值相對較低，政府放棄所有權(quán)的PPP項目，VFM指標值相對較高。這說明，所有權(quán)是有價值的，當(dāng)政府擁有所有權(quán)時，就必須給予項目公司更高的回報或放棄一部分利益，因此VFM指標值較小。而當(dāng)政府放棄項目所有權(quán)時，就可以要求更高的回報或降低對項目公司的財政補償，因此VFM指標值相對較高。

　　 五、小結(jié)

　　 本文站在對項目所有權(quán)歸屬的獨特研究視角，對PPP項目擬采用的運作模式進行分類，在此基礎(chǔ)上提出PPP運作模式選擇的影響因素，包括項目領(lǐng)域、收益方式、特許經(jīng)營期和VFM指標等因素，分析了各影響因素下PPP運作模式的選擇。總結(jié)出以下論斷，當(dāng)PPP項目具有獨立性較小、競爭性較弱和投資規(guī)模較大的特征時，政府應(yīng)限制項目公司收益的自主性，并盡量縮小特許經(jīng)營期，VFM指標也通常較小，此種情況下政府應(yīng)持有項目所有權(quán)，選擇BOT基本模式。當(dāng)PPP項目體現(xiàn)出獨立性較大、競爭性較強、投資規(guī)模較小的特征時，政府應(yīng)考慮將所有權(quán)逐漸轉(zhuǎn)移給項目公司，收益的民間自主性也會增大，特許經(jīng)營期變長，VFM指標也不斷提高，此種情況下適宜選擇BOOT或BOO基本模式。

　　 作者：現(xiàn)代集團投資銀行部　朱多策

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