熱潮中的冷思考

發(fā)布日期：2015-08-18來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：李香玉

[摘要]

　　 清華大學(xué)建設(shè)管理系、清華大學(xué)恒隆房地產(chǎn)研究中心王守清、馮珂

　　 自上世紀(jì)八十年代中期我國(guó)在沙角二期電廠首次采用BOT以來，PPP(含BOT、TOT等)在中國(guó)已經(jīng)經(jīng)過了近三十年的發(fā)展，并先后經(jīng)歷了兩輪高潮，一是八十年代中后期到2000年初，大量港澳臺(tái)和外商參與了我國(guó)公路、電廠等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè);另一是2001年到2008年，在國(guó)家計(jì)委2001年發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見》(計(jì)投資〔2001〕2653號(hào))及建設(shè)部隨后出臺(tái)的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》(建城〔2002〕272號(hào))等文件指導(dǎo)下，大量民企涌入污水處理等市政公用事業(yè)項(xiàng)目。但隨著2009年四萬億刺激計(jì)劃的推出，地方政府獲得了充裕的信貸支持，社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目的規(guī)模有所萎縮。

　　 在前兩輪PPP的熱潮中雖然不乏成功的案例，但制度的缺失、經(jīng)驗(yàn)的不足以及政府和企業(yè)對(duì)PPP模式存在的一些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)和不規(guī)范做法都導(dǎo)致了一系列問題的產(chǎn)生。2014年以來，在中央及相關(guān)部委的力推下，PPP以其吸引社會(huì)資本、減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)、促進(jìn)政府治理模式改革中所可能發(fā)揮的作用而再次獲得全社會(huì)各界的關(guān)注，形成了前所未有的新一輪熱潮。本文在熱潮中進(jìn)行冷靜思考，梳理對(duì)PPP的一些認(rèn)識(shí)誤區(qū)，對(duì)PPP的推廣提出一些建議。

　　 一、 推廣PPP模式中存在的認(rèn)識(shí)誤區(qū)

　　 (一) PPP適用范圍方面的認(rèn)識(shí)誤區(qū)

　　 對(duì)PPP模式的一種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)是認(rèn)為PPP模式可適用于所有類別的公共產(chǎn)品供給。表現(xiàn)在實(shí)踐中，很多本可以由公共部門高效提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)也通過PPP模式進(jìn)行了供給。事實(shí)上，由于PPP項(xiàng)目普遍具有投資大、期限長(zhǎng)、涉及面廣、風(fēng)險(xiǎn)多、合同復(fù)雜、談判耗時(shí)耗力、前期費(fèi)用高等特點(diǎn)，若所實(shí)施的PPP項(xiàng)目缺乏物有所值(Value for Money，下文簡(jiǎn)記作VfM)和財(cái)政承受力評(píng)估等方面的論證支撐，就很可能會(huì)因談判、合同管理、監(jiān)管等方面成本的增加而使效率降低。正是因?yàn)镻PP的這些特點(diǎn)，PPP模式有其特定的適用范圍，僅能作為政府主導(dǎo)的公共產(chǎn)品供給模式的一種補(bǔ)充而非替代。

　　 一個(gè)項(xiàng)目是否適用PPP模式很大程度上決定于項(xiàng)目本身的性質(zhì)，如技術(shù)的復(fù)雜性、收費(fèi)的難易程度、生產(chǎn)或消費(fèi)設(shè)施的規(guī)模、產(chǎn)品/服務(wù)產(chǎn)出要求的可明確界定性、政府的長(zhǎng)期財(cái)政承受力(如果需要政府支付或補(bǔ)貼)、效率和服務(wù)水平的提高程度等因素。PPP模式的選擇還應(yīng)充分考慮項(xiàng)目本身的特性和項(xiàng)目實(shí)施的內(nèi)外部環(huán)境。綜合國(guó)內(nèi)外實(shí)踐，儲(chǔ)量已探明的自然資源開發(fā)、獨(dú)立式可經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施(如公路、橋梁、隧道、軌道交通、機(jī)場(chǎng)、港口)等最適合應(yīng)用PPP模式，其次是燃?xì)?、供水、供熱、污水和垃圾處理等市政公用事業(yè)類項(xiàng)目，再次為學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老院、監(jiān)獄等社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目，最后是城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)新城等多類項(xiàng)目集合項(xiàng)目。反之，與國(guó)家安全密切相關(guān)(如國(guó)防和外交)或萬一失敗則后果嚴(yán)重(如核電站)或社會(huì)影響大(如公交汽車)的項(xiàng)目，或?qū)?xiàng)目的范圍(如智慧城市)、產(chǎn)出和服務(wù)的質(zhì)量要求難以清晰界定(如軟件系統(tǒng))或難以收費(fèi)(如綜合管廊、流域治理)的項(xiàng)目，一般都比較難或甚至不適合采用PPP模式。

　　 (二) PPP化解地方債務(wù)的認(rèn)識(shí)誤區(qū)

　　 在地方債務(wù)高企的背景下，PPP因其能引入社會(huì)資本、緩解公共產(chǎn)品供給的投資不足，而被當(dāng)成了化解地方債務(wù)危機(jī)的靈丹妙藥，這種認(rèn)識(shí)毫無疑問也是有失偏頗的。按照PPP項(xiàng)目的支付模式，可以把PPP項(xiàng)目劃分為經(jīng)營(yíng)性(用戶支付)、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性(用戶支付加政府支付或資源補(bǔ)償)和非經(jīng)營(yíng)性(政府支付或資源補(bǔ)償)等三種模式。在這之中，后兩種模式能夠在一定程度上延緩政府當(dāng)期的財(cái)政支出，但歸根結(jié)底政府還是需要支付的，只不過是把當(dāng)期的支付義務(wù)分?jǐn)偟轿磥淼亩炅?，因此同樣需?jīng)過政府財(cái)政承受力的論證。即使是僅需要政府部分支持或補(bǔ)償?shù)腜PP項(xiàng)目，隨著其數(shù)量的增加同樣會(huì)讓政府形成大量的長(zhǎng)期債務(wù)。例如，采用PPP模式供給的城市軌道交通，雖然政府避免了建設(shè)期間大規(guī)模的一次性投入，但為維持項(xiàng)目的公益性，在項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)期間同樣需對(duì)投資者支付不少的票價(jià)補(bǔ)貼。

　　 2015年5月19日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào))中提出，要將融資平臺(tái)存量公共服務(wù)項(xiàng)目逐步轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目，推動(dòng)融資平臺(tái)公司與政府脫鉤，為借助PPP模式化解地方債務(wù)危機(jī)提供了較為具體的實(shí)施方案。從政府的財(cái)政情況來看，在政府短期和長(zhǎng)期財(cái)政均較為緊張的情況下，可優(yōu)先將PPP應(yīng)用于用戶支付的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，如收費(fèi)高速公路、橋梁、隧道等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等;政府短期財(cái)政緊張，長(zhǎng)期財(cái)政寬松時(shí)，可選擇用戶支付加政府資源補(bǔ)償?shù)臏?zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，如供水、污水和污水處理、醫(yī)院、養(yǎng)老院等公用事業(yè)項(xiàng)目;政府短期財(cái)政和長(zhǎng)期財(cái)政均較為寬松時(shí)，可選擇非經(jīng)營(yíng)性的社會(huì)公益項(xiàng)目，如公園、學(xué)校、博物館等。

　　 (三) PPP提高供給效率的認(rèn)識(shí)誤區(qū)

　　 采用PPP模式并不必然帶來公共品供給效率的提高，其作用的發(fā)揮離不開配套法規(guī)和制度的支持、規(guī)范透明的流程和公平的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)(通過合同落實(shí))。在采用PPP模式的項(xiàng)目中，若合同簽訂得不夠公平、政府監(jiān)管和公眾監(jiān)督難以到位、項(xiàng)目執(zhí)行過程公開透明不足，企業(yè)可能會(huì)以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，而帶來忽視社會(huì)責(zé)任、犧牲服務(wù)質(zhì)量等現(xiàn)象。PPP模式的本質(zhì)在于政府購買的對(duì)象不再是某一項(xiàng)固定的資產(chǎn)，而是由企業(yè)所提供的滿足特定質(zhì)量、服務(wù)和價(jià)格等規(guī)則和要求的一整套產(chǎn)品或服務(wù)。因此，在是否采用PPP模式的決策中，政府應(yīng)該著重關(guān)注應(yīng)用PPP模式能否提高項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)行效率，如帶來項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格的降低、服務(wù)水平的提高等。

　　 項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量的提高將有效減少項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段的維護(hù)更新費(fèi)用支出，在PPP模式下，企業(yè)參與或主導(dǎo)了項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營(yíng)、維修和移交等各個(gè)階段，為企業(yè)采取新技術(shù)、新工藝以節(jié)約全壽命周期成本創(chuàng)造了條件。能否通過合理的機(jī)制設(shè)計(jì)，如前期設(shè)計(jì)、融資安排等，讓企業(yè)承擔(dān)專業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢(shì)和提高效率將成為PPP項(xiàng)目能否成功的關(guān)鍵。一般對(duì)于設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)全過程集成要求高的項(xiàng)目而言，較易通過采用PPP的模式獲得全過程的集成優(yōu)化優(yōu)勢(shì)，可以有效降低項(xiàng)目的全壽命周期成本，取得較高的供給效率。

　　 二、 對(duì)推廣PPP模式的幾點(diǎn)建議

　　 PPP模式作用的發(fā)揮離不開配套制度的支持。我國(guó)目前的PPP實(shí)施環(huán)境仍存在著諸多制度性的缺陷和障礙，給PPP模式的成功推廣造成了一定的阻礙。為進(jìn)一步推廣PPP模式，現(xiàn)針對(duì)PPP推廣中存在的一些難點(diǎn)提出幾點(diǎn)建議。

　　 (一) 相關(guān)法律法規(guī)有待完善

　　 與PPP實(shí)踐成熟的國(guó)家相比，我國(guó)PPP實(shí)施的法律環(huán)境仍存在著上位法缺乏和配套措施不夠完善等缺點(diǎn)。雖然中央政府各部委針對(duì)PPP模式的推廣和實(shí)施已推出了一系列的規(guī)章制度，并取得了一定的效果，但考慮到以下原因仍有制定專門的特許經(jīng)營(yíng)法或PPP法的必要：一，現(xiàn)行法律制度中仍有部分阻礙PPP推行的制度，如土地招拍掛制度、稅收制度、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和銀行法等，部委出臺(tái)的規(guī)章政策的法律效力不如這些法律;二，PPP項(xiàng)目周期一般長(zhǎng)達(dá)10到30年，靠三四年一修的短期規(guī)章政策文件來規(guī)范，在政府信用不足時(shí)不能給投資者足夠的信心，甚至造成了投資者的風(fēng)險(xiǎn);三，缺乏一部上位法加以協(xié)調(diào)，當(dāng)出現(xiàn)各部委之間出現(xiàn)不同政策甚至沖突時(shí)，容易讓地方政府和投資者難以適從。

　　 其次，對(duì)于PPP合同到底是行政合同，還是民事合同，在業(yè)界仍存在爭(zhēng)議。由財(cái)政部2014年11月29日發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》(財(cái)金〔2014〕113號(hào))第三部分“爭(zhēng)議解決”中規(guī)定：在項(xiàng)目實(shí)施過程中，按照項(xiàng)目合同約定，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本或項(xiàng)目公司可就發(fā)生爭(zhēng)議且無法協(xié)商達(dá)成一致的事項(xiàng)，依法申請(qǐng)仲裁或提起民事訴訟。但按照2015年5月1日起施行的修訂后的《行政訴訟法》中的相關(guān)規(guī)定，“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議”的公民、法人和其他組織可向法院提起訴訟。《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定意味著社會(huì)資本與政府部門簽訂的特許權(quán)合同屬于行政合同的范疇，而不是同等地位的民事主體之間的民事合同。鑒于5月19日頒布的國(guó)發(fā)42號(hào)文中突出強(qiáng)調(diào)了政府與社會(huì)資本在PPP模式中應(yīng)處于“平等協(xié)商”的地位，張燎在點(diǎn)評(píng)42號(hào)文時(shí)指出，PPP合同雖然不屬于完全的民事法律關(guān)系，但涉及服務(wù)提供和對(duì)價(jià)支付的相關(guān)合同應(yīng)被歸入民事合同關(guān)系。綜上，若將PPP合同簡(jiǎn)單的歸類為行政合同，無疑會(huì)增加社會(huì)投資者的疑慮，應(yīng)給予社會(huì)投資者依法申請(qǐng)仲裁甚至提出民事訴訟的一定權(quán)利。

　　 最后，PPP實(shí)施有關(guān)的諸多法律配套措施仍存在著力度不足或難以落地的問題，如國(guó)務(wù)院2014年8月11日出臺(tái)的《關(guān)于支持鐵路建設(shè)、實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》(國(guó)辦發(fā)〔2014〕37號(hào))、財(cái)政部與稅務(wù)總局給予公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目企業(yè)所得稅“三免三減半”政策等。但目前的鼓勵(lì)政策遠(yuǎn)不足以吸引企業(yè)特別是民營(yíng)企業(yè)。國(guó)家發(fā)改委今年1月發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》(發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕49號(hào))稱，創(chuàng)新投融資體制，實(shí)施軌道交通導(dǎo)向型土地綜合開發(fā)，吸引社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等多種形式參與建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。雖然，土地資產(chǎn)至今仍是地方融資平臺(tái)手中最重要的資產(chǎn)，在如何PPP設(shè)計(jì)中發(fā)揮土地資產(chǎn)的作用，但目前國(guó)土部門并無具體的文件出臺(tái)。2014年12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》(國(guó)發(fā)〔2014〕62號(hào))， 62號(hào)文的初衷是清理規(guī)范一些擾亂市場(chǎng)秩序的稅收優(yōu)惠政策，但在打破市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壁壘的同時(shí)，客觀上也壓縮了企業(yè)能享受到的稅收優(yōu)惠扶持，加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)，因此頒發(fā)之初就引起了較為強(qiáng)烈的反應(yīng)和質(zhì)疑。2015年5月10日，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項(xiàng)的通知》(國(guó)發(fā)〔2015〕25號(hào))，實(shí)質(zhì)上暫停了62號(hào)文的相關(guān)工作。

　　 (二) 頂層設(shè)計(jì)有待推進(jìn)

　　 國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，設(shè)立國(guó)家層面的PPP協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對(duì)于促進(jìn)PPP的健康發(fā)展具有重要的作用。推進(jìn)PPP發(fā)展、成立國(guó)家層面的PPP中心有其內(nèi)在的必要性。首先，對(duì)于跨區(qū)域的PPP項(xiàng)目，涉及到投資者與不同地區(qū)的政府之間的溝通，亟需PPP中心在協(xié)調(diào)溝通工作上予以支持。其次，PPP項(xiàng)目的實(shí)施過程中也涉及到在政府不同行業(yè)主管部門之間的溝通工作。若采取一事一議的形式設(shè)立臨時(shí)工作小組，則不夠穩(wěn)定，不能給投資者以信心。若由投資者自行與各部門進(jìn)行溝通，則會(huì)增加協(xié)調(diào)成本和項(xiàng)目造價(jià)。

　　 總之，PPP涉及領(lǐng)域眾多，不是任何一個(gè)部委能夠單獨(dú)完全掌握的。因此，在國(guó)家層面，建議設(shè)立一專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)協(xié)調(diào)和管理項(xiàng)目立項(xiàng)、評(píng)估、篩選、招投標(biāo)、監(jiān)管、統(tǒng)計(jì)、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、制定實(shí)施指南和示范合同等功能。如果不能成立有形的實(shí)體機(jī)構(gòu)，則也應(yīng)成立一套由某部委牽頭的跨部委協(xié)調(diào)機(jī)制，特別是發(fā)改委、財(cái)政部和所涉及的行業(yè)主管部委。所成立的PPP協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的主要精力不是主要負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的審批等相關(guān)工作，更主要的是以頂層設(shè)計(jì)的形式參與到PPP相關(guān)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法的推廣中去，著力解決PPP相關(guān)法律法規(guī)之間的沖突，促進(jìn)PPP實(shí)施環(huán)境和流程的改善。除國(guó)家層面設(shè)立的有形或無形的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)外，在省市層面雖然無需建立有形的機(jī)構(gòu)，但也應(yīng)有配套的協(xié)調(diào)機(jī)制，負(fù)責(zé)其行政管轄區(qū)域內(nèi)PPP相關(guān)的協(xié)調(diào)等工作。

　　 (三) 績(jī)效監(jiān)管有待加強(qiáng)

　　 建立完善的績(jī)效監(jiān)管和公眾監(jiān)督制度，是保障PPP項(xiàng)目運(yùn)行效率的必然要求。PPP項(xiàng)目的績(jī)效監(jiān)管應(yīng)當(dāng)包括準(zhǔn)入和建設(shè)運(yùn)營(yíng)兩個(gè)階段的監(jiān)管。準(zhǔn)入監(jiān)管是指在PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)階段和特許經(jīng)營(yíng)者的選擇等的監(jiān)管。在PPP項(xiàng)目立項(xiàng)階段，應(yīng)通過VfM評(píng)價(jià)和政府財(cái)政承受能力論證，來確保項(xiàng)目采用PPP模式實(shí)施的必要性和可行性。在特許經(jīng)營(yíng)者的選擇中，應(yīng)通過競(jìng)爭(zhēng)性方式如公開招投標(biāo)和競(jìng)爭(zhēng)性磋商或談判等方式挑選出報(bào)價(jià)合理、具有相應(yīng)技術(shù)管理專長(zhǎng)、能高效提供所需公共產(chǎn)品/服務(wù)的企業(yè)或聯(lián)合體作為中標(biāo)者。建設(shè)運(yùn)營(yíng)階段監(jiān)管是指對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期間績(jī)效水平的監(jiān)管。具體來講，應(yīng)當(dāng)從PPP項(xiàng)目全生命周期的角度出發(fā)，對(duì)項(xiàng)目的質(zhì)量績(jī)效，運(yùn)營(yíng)績(jī)效和移交績(jī)效等內(nèi)容進(jìn)行考核，從企業(yè)提供的產(chǎn)品、服務(wù)質(zhì)量、對(duì)環(huán)境的影響等維度進(jìn)行評(píng)價(jià)，以避免項(xiàng)目公司“重眼前，輕長(zhǎng)遠(yuǎn)”和“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”等短視行為的發(fā)生。政府監(jiān)管的主體可以是政府部門、政府授權(quán)的第三方，也可以是政府與第三方聯(lián)合，也可吸納放貸方債權(quán)人(如世行監(jiān)管項(xiàng)目的招投標(biāo)、財(cái)務(wù)和環(huán)境影響評(píng)價(jià))的參與。

　　 由于絕大多數(shù)PPP項(xiàng)目均屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)等公共產(chǎn)品，與公眾利益密切相關(guān)，缺乏公眾參與決策和監(jiān)督的項(xiàng)目易出現(xiàn)投資者為追求個(gè)人利益的片面最大化，而減少項(xiàng)目建設(shè)期的成本投入、降低項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)服務(wù)質(zhì)量，最終造成對(duì)社會(huì)公共利益的損害。因此，必須建立公眾參與決策和監(jiān)督制度，這有助于保證項(xiàng)目實(shí)施過程中的公開透明和VfM的實(shí)現(xiàn)。在項(xiàng)目的立項(xiàng)階段，可利用民意調(diào)查和公開聽證等手段聽取公眾對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的意見。從項(xiàng)目規(guī)劃到簽訂特許權(quán)協(xié)議的整個(gè)過程中，也應(yīng)充分重視民眾的參與權(quán)和知情權(quán)，從項(xiàng)目實(shí)施的規(guī)章制度層面細(xì)化各個(gè)環(huán)節(jié)公眾的參與機(jī)制。此類機(jī)制包括但不限于建立一定的信息公開制度和程序，對(duì)項(xiàng)目的資金使用情況適當(dāng)加以公開，在PPP項(xiàng)目的公司治理中引入政府和相關(guān)代表的觀察員等。

　　 (四) 物有所值有待細(xì)化

　　 前面提及，并非所有的公共項(xiàng)目都適合采用PPP模式，在確定何種項(xiàng)目適合采用PPP模式的過程中，要應(yīng)用VfM理念和評(píng)估方法。VfM是國(guó)際上通行的用于評(píng)估傳統(tǒng)上由政府負(fù)責(zé)供給的公共產(chǎn)品是否可運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作的模式加以提供的評(píng)價(jià)體系。我國(guó)目前的PPP實(shí)踐中，尚缺少VfM評(píng)估制度，相應(yīng)的評(píng)價(jià)方法也沒有出臺(tái)。雖然財(cái)政部2015年4月7日印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》(財(cái)金〔2015〕21號(hào))及國(guó)務(wù)院辦公廳5月19日印發(fā)的42號(hào)文中都提到了應(yīng)將財(cái)政承受能力論證作為項(xiàng)目篩選的標(biāo)準(zhǔn)之一，但對(duì)于項(xiàng)目前期立項(xiàng)中非常重要的VfM評(píng)價(jià)涉及不多。6月1日起開始施行的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》中，提出了特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)包括可行性分析，包括對(duì) “降低全生命周期成本和提高公共服務(wù)質(zhì)量效率的分析測(cè)算”，該表述實(shí)際上包括了VfM評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容，但對(duì)如何進(jìn)行評(píng)價(jià)等細(xì)節(jié)仍不夠具體。

　　 一般而言，在對(duì)特定項(xiàng)目的VfM評(píng)價(jià)中需要從以下三個(gè)方面進(jìn)行考慮，首先，是直觀上的性價(jià)比，即企業(yè)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)的性能和質(zhì)量等與項(xiàng)目實(shí)施總成本相比應(yīng)當(dāng)最優(yōu);其次，是從全生命周期來衡量的價(jià)格最優(yōu)，即從項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)到移交整個(gè)階段的單位價(jià)格最低。最后，是從整個(gè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的角度來綜合考慮的性價(jià)比最高，即充分考慮項(xiàng)目實(shí)施過程中的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)和環(huán)境影響，將項(xiàng)目質(zhì)量，價(jià)格和效益都納入考慮的范圍內(nèi)。

　　 同時(shí)，項(xiàng)目的VfM評(píng)價(jià)也應(yīng)遵循以下一般性的原則：反映PPP項(xiàng)目的自身特點(diǎn)，全面客觀的反映項(xiàng)目的社會(huì)效益，以及將定量與定性指標(biāo)相結(jié)合。能定量評(píng)價(jià)的應(yīng)當(dāng)定量，不能定量的但重要的定性指標(biāo)也應(yīng)當(dāng)加以考慮，不能一味追求定量指標(biāo)而忽視了重要的定性指標(biāo)。具體操作中，在項(xiàng)目的招投標(biāo)環(huán)節(jié)，政府需要通過充分的競(jìng)爭(zhēng)，選出能夠提供VfM的產(chǎn)品或服務(wù)的投資者。在項(xiàng)目的實(shí)施運(yùn)營(yíng)階段，政府應(yīng)主要關(guān)注產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)水平和單位價(jià)格等要素。要注重對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)，切忌對(duì)項(xiàng)目的回報(bào)率做出承諾，以免企業(yè)喪失提高效率和改進(jìn)服務(wù)的動(dòng)力。

　　 (五) 地方政府信用有待重視

　　 PPP項(xiàng)目持續(xù)時(shí)間往往長(zhǎng)達(dá)幾十年，能否在漫長(zhǎng)的項(xiàng)目期間內(nèi)，保證企業(yè)投資的安全性并獲得合理的回報(bào)是吸引企業(yè)參與PPP模式的核心問題之一。通過對(duì)PPP典型失敗案例的分析可以發(fā)現(xiàn)，“政府信用”問題是導(dǎo)致絕大多數(shù)項(xiàng)目失敗的主要原因之一。在以往的PPP實(shí)踐中，部分地方政府僅將PPP當(dāng)作一種融資工具，在項(xiàng)目前期未對(duì)PPP實(shí)施中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)和問題進(jìn)行充分的考慮，也未在特許權(quán)協(xié)議中對(duì)雙方的權(quán)責(zé)分配進(jìn)行合理的設(shè)計(jì)，出于吸引投資者的目的而開出一系列空頭支票，在后期執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)了問題拒絕履約，進(jìn)而導(dǎo)致了諸多項(xiàng)目在運(yùn)行中受阻，使原本是多方互利的項(xiàng)目陷入了政府與企業(yè)間相互扯皮的境地。

　　 42號(hào)文中明確提出在PPP模式的推廣中要遵從“重諾履約、公開透明、公眾受益、積極穩(wěn)妥”的實(shí)施原則，將促進(jìn)政府誠實(shí)守信、樹立契約意識(shí)擺在了重要的位置。政府履約守信意識(shí)的培養(yǎng)需要長(zhǎng)期的努力。為保證企業(yè)投資的安全性，需要建立完善的回款支付保障體系，并在政府的年度財(cái)政預(yù)算中加以明確，對(duì)財(cái)政的支付形式等也需要由相應(yīng)的配套措施。在目前法規(guī)政策、地方政府信用難以完全讓投資者放心的條件下，社會(huì)投資者特別是民企肯定需要對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行控股或擁有較強(qiáng)的控制能力。否則，企業(yè)可能會(huì)缺乏投資的意愿或者僅著眼于短期利益，在乎短期投資的快速回收而非長(zhǎng)期投資的收益。當(dāng)然，政府可出資并派遣代表作為項(xiàng)目的股東參與項(xiàng)目的治理，也可不參與日常的管理但對(duì)關(guān)鍵問題享有一票決策或否決的權(quán)利。另外，當(dāng)產(chǎn)生涉及PPP合同的相關(guān)爭(zhēng)議時(shí)，如何解決爭(zhēng)議也是對(duì)政府信譽(yù)的一大考驗(yàn)。

　　 三、結(jié)語

　　 目前我國(guó)正處于新型城鎮(zhèn)化的高速進(jìn)程中，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)等公共產(chǎn)品有巨大需求。傳統(tǒng)上由政府一手包辦的公共品供給模式普遍存在著“政府失靈”問題，導(dǎo)致社會(huì)公共產(chǎn)品供給效率的低下，服務(wù)質(zhì)量難以提高;而日益高攀的政府債務(wù)也給依靠地方土地財(cái)政的融資模式提出了挑戰(zhàn)，并造成了社會(huì)公共產(chǎn)品供給的相對(duì)短缺。這些問題都給新型城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)造成了阻礙。在此背景下， PPP因其在拓寬項(xiàng)目融資渠道、增加公共產(chǎn)品供給、促進(jìn)政府管理模式轉(zhuǎn)變和提高效率等方面的重要作用而被各界特別是政府看好。但PPP并非新鮮事物，也絕非萬能藥。面對(duì)當(dāng)下PPP火熱的發(fā)展情形，更需要冷靜客觀對(duì)待PPP，只有正確理解和規(guī)范運(yùn)作，才能讓PPP在新型城鎮(zhèn)化中更好的發(fā)揮作用。

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