拋棄BT陋習(xí)方能抓住PPP商機

發(fā)布日期：2015-11-02來源：《施工企業(yè)管理》雜志社編輯：李香玉

[摘要]

　　這是一個最壞的時代，這也是一個最好的時代。一方面，商品房滯銷地方債高企，絕大多數(shù)施工單位新增合同數(shù)量銳減，嗷嗷待哺。另一方面，PPP項目機會鋪天蓋地，絕大多數(shù)施工單位卻霧里看花，顆粒無收。

　　施工單位手里抓著一大把PPP項目信息，卻無從下手;即使倉促上陣，拿下PPP項目，卻發(fā)現(xiàn)無錢可墊，項目開不了工。問題出在哪里呢?

　　BT已死、PPP重生

　　我接待了許多施工單位負(fù)責(zé)人和項目經(jīng)理的PPP咨詢，總的想法機會是，只負(fù)責(zé)建設(shè)，建設(shè)完了，政府幾年回購，慢慢收回投資。至于投資，可以墊一點、欠一點，不行找有錢的來合作。這是一種典型的BT思維。BT是英文Build(建設(shè))和Transfer(移交)縮寫形式，意即“建設(shè)--移交”，是政府利用非政府資金來進(jìn)行非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的一種融資模式。

　　但BT不是PPP。今年6月25日，財政部《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》(財金[2015]57號)規(guī)定對采用建設(shè)-移交(BT)方式的項目財政部將不予受理(作為示范項目)，而9月底出臺的財政部第二批PPP示范項目也充分貫徹這一規(guī)定。

　　BT模式現(xiàn)已被禁止。12年前BT模式是被鼓勵的。建設(shè)部[2003]30號《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》第七條“鼓勵有投融資能力的工程總承包企業(yè)，對具備條件的工程項目，根據(jù)業(yè)主的要求按照建設(shè)—轉(zhuǎn)讓(BT) ……等方式組織實施。”3年前，BT模式開始禁止。2012年12月24日，財政部、發(fā)展與改革委員會、中國人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的知》(財預(yù)[2012]463號)，明確規(guī)定：除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級政府及所屬機關(guān)事業(yè)單位、社會團(tuán)體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購(BT)責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)以及禁止為BT模式擔(dān)保等內(nèi)容。

　　PPP是國家大力推行的公私合作模式，按照《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資[2014]2724 號)規(guī)定，指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。結(jié)合我咨詢促成市政道路納入財政部第二批PPP示范項目的經(jīng)驗，PPP和BT的區(qū)別如表1：

　　可見，PPP是完全與BT不同的投融資模式。

　　不再墊資，用融資來建設(shè)

　　盡管PPP和BT有上述概念上的區(qū)別，但實際操作中，二者還是其他許多重大的不同。首先第一個不同點是項目建設(shè)的資金從哪里來。

　　比如，近日媒體報道的海南“加樂潭旅游度假區(qū)市政道路工程項目”，采用BT模式，2013年福建路港集團(tuán)中標(biāo)，中標(biāo)價逾1.29億元。合同約定;銀行履約保函1300萬元;合同工期15個月;工程完成后回購價款由政府分三年支付。然而，自2013年12月開工至今，福建路港集團(tuán)未提交履約保函，工程不僅逾期未完成，還陷入“癱瘓”狀態(tài)，大批農(nóng)民工工錢被拖欠。究其原因，福建路港將工程完全交給王瑞琴等人設(shè)立的項目部，項目部再將工程逐段分包給工頭。工頭交了押金并墊資，卻從未獲撥工程進(jìn)度款，最終資金短缺，工程停工、工人領(lǐng)不到工錢，只好全部停工。

　　上述BT項目中，項目根本就沒錢，施工單位中標(biāo)后，連履約保函也未提供;項目資金全部是下面的工頭墊的?？繅|資為主做的BT項目，稍有風(fēng)吹草動，就很容易爛尾，施工單位將面臨著工頭追討工程款、政府追究逾期等巨大風(fēng)險。

　　在PPP項目中，建設(shè)資金絕大部分來源金融機構(gòu)，而無需施工單位墊資。PPP項目建設(shè)資金來源于兩個方面：

　　(1)項目資本金。我國自1996年開始實施資本金制度，“凡資本金不落實的投資項目，一律不得開工建設(shè)”。依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的通知》(國發(fā)〔2015〕51號)規(guī)定：城市軌道交通項目最低資本金比例由25%調(diào)整為20%，港口、沿海及內(nèi)河航運、機場項目由30%調(diào)整為25%，鐵路、公路項目由25%調(diào)整為20%。保障性住房維持20%不變，他項目調(diào)整為25%。城市地下綜合管廊、城市停車場項目，以及經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的核電站等重大建設(shè)項目，可以在規(guī)定最低資本金比例基礎(chǔ)上適當(dāng)降低。

　　(2)項目貸款。一旦資本金到位，PPP項目貸款目前很容易解決。

　　在上述項目資本金中，即使施工單位作為投資人，也無需承擔(dān)全部資本金。項目資金可以項目所在地國有企業(yè)出一部分(比如20%)，金融機構(gòu)也可出一部分(比如可到50%)。實際上施工單位需要出的資本金不超過30%。按照20%的資本金比例，施工單位大概出資占總投資不超過6%。PPP和BT項目建設(shè)資金來源對比表見下表2：

　　可見，PPP項目建設(shè)資金90%以上來自金融機構(gòu)，而不像BT一樣來源于施工單位墊資。在施工單位作為投資人的PPP項目中，施工單位控制項目公司，項目公司當(dāng)然不會拖欠施工單位工程款，而不像BT項目，拖欠工程款是常態(tài)。

　　不再擔(dān)保，自有收入支付

　　PPP和BT在實際操作中第二個不同點是融資是否需要擔(dān)保及回購：

　　BT項目中，施工單位自身墊資款不足、需要金融機構(gòu)貸款的，需要提供資產(chǎn)作擔(dān)保;擔(dān)保不足以歸還貸款的，施工單位還有承擔(dān)歸還責(zé)任。

　　PPP項目無需政府方和投資人擔(dān)保及回購。財政部《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》(財金[2015]57號)規(guī)定通過保底承諾、回購安排等方式進(jìn)行變相融資的項目，財政部將不予受理(作為示范項目)。這里的擔(dān)保和回購主體政府方。在我的實際操作中，做得規(guī)范的項目，投資人也是不要項目融資進(jìn)行擔(dān)保和回購的。

　　PPP項目可以做到項目融資。所謂項目融資指貸款人向特定的工程項目提供貸款協(xié)議融資，對于該項目所產(chǎn)生的現(xiàn)金流量享有償債請求權(quán)，并以該項目資產(chǎn)作為附屬擔(dān)保的融資類型，是一種以項目的未來收益和資產(chǎn)作為償還貸款的資金來源和安全保障的融資方式。標(biāo)準(zhǔn)的項目融資是無追索的，其特點是：

　　(1)項目產(chǎn)生的現(xiàn)金流量的能力是項目融資的信用基礎(chǔ);

　　(2)項目貸款人對項目投資人的其他項目資產(chǎn)沒有任何請求權(quán);

　　(3)項目貸款的還本付息完全依靠該項目經(jīng)營現(xiàn)金流。

　　據(jù)以融資的PPP項目現(xiàn)金流從哪里來呢?對于此前廣泛使用BT模式的市政道路、體育文化設(shè)施等非經(jīng)營性項目或弱準(zhǔn)經(jīng)營性項目，項目幾乎沒有現(xiàn)金流。如果當(dāng)?shù)卣凶銐虻呢斦Ц赌芰?，全部以可用性缺口補貼之類的名義，當(dāng)然好。但在實務(wù)中，許多地方政府財政承受能力是不足的，這就需要為項目創(chuàng)造現(xiàn)金流。創(chuàng)造現(xiàn)金流的方式主要是資源打包。也就是將土地、旅游及其他可以產(chǎn)生較好現(xiàn)金流的資源打包到不能產(chǎn)生現(xiàn)金流的項目之中。比如，在某市政道路PPP項目中，我將道路兩邊土地的增值收益打包進(jìn)去，產(chǎn)生了50%現(xiàn)金流覆蓋率，被評為財政部第二批示范項目。見圖3：

　　不再負(fù)債，在表外做項目

　　PPP和BT在實際操作中第三個不同點是融資是否增加各方負(fù)債：

　　降低負(fù)債是基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)建設(shè)的主基調(diào)。首先，地方債務(wù)債臺高筑，國家三令五申要求降低負(fù)債率?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)規(guī)定控制地方政府債務(wù)規(guī)模，2015年政府債務(wù)規(guī)模被批準(zhǔn)為16萬億，僅新增0.6萬億。國資委正在清理各大央企兩金占款比例，要求降低到50%以下，而各主要基建央企兩金占款比例在60%以上。可見，以基建央企為代表的PPP投資人也必須控制負(fù)債率。

　　BT項目無論投資大小，在建設(shè)期全額增加施工單位負(fù)債，在二三年的回購期全額增加地方政府或國有融資平臺的負(fù)債。在降低負(fù)債的背景下，快速增加巨額債務(wù)的BT失去了用武之地。

　　PPP項目總投資一般都在幾十億元。就算20%的資本金到位，80%貸款在項目公司名下。如果施工單位作為項目公司控股股東，項目公司貸款就會并入施工單位資產(chǎn)負(fù)債表，成了施工單位的債務(wù)。如果地方政府或國有融資平臺作為控股股東，也存在同樣的問題。這都是不可以接受的。

　　在實操中，PPP項目公司融資可以做到表外融資,而BT很難。所謂表外融資，是指不需列入資產(chǎn)負(fù)債表的，即該項融資既不在資產(chǎn)負(fù)債表的資產(chǎn)方表現(xiàn)為某項資產(chǎn)的增加，也不在負(fù)債及所有者權(quán)益方表現(xiàn)為負(fù)債的增加。PPP項目表外融資的一般做法是：指投資人持有PPP項目公司相當(dāng)數(shù)量出資，但不達(dá)到控股程度，投資人因此就不必在資產(chǎn)負(fù)債表上反映PPP項目公司債務(wù)。比如圖4中，X=4.72億元、y=0.02億元，則該項目公司就沒有控股股東，各方均無需并表。

　　綜上所述，PPP是完全不同于BT的投融資模式，BT是昨日黃花，PPP卻生逢其時。在PPP項目即將全面鋪開之際，施工企業(yè)應(yīng)該拋開BT的固有思維，整合金融資源，通過項目融資和表外融資，加快速度、增大批次承接PPP業(yè)務(wù)，從而占據(jù)PPP無限商機。

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